供给侧结构性改革与中国绿色财税体制

    贾康

    〔摘要〕

    为了实现绿色、低碳、可持续发展，如果我们还停留在过去强调的需求管理上，只讲发挥好需求侧“三驾马车”作用，现在看来这是绝对不够用和行不通的。我们必须抓住机制创新、制度供给等关键环节，作出整体性、系统性的通盘考虑，把整个发展的动力体系从“三驾马车”这种结构，转到供给侧方向上，转到如何优化结构与提高增长质量上来。一要在发挥市场在资源配置中起决定性作用的同时，配之以“政府更好发挥作用”——“有为和有限”的作用。二要形成绿色、低碳、可持续发展的长效财税机制。

    〔关键词〕

    供给侧改革；绿色发展理念；PPP；绿色财税体制；供给学派

    〔中图分类号〕F812.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）01-0013-04

    2016年12月中央经济工作会议指出，2017年是实施“十三五规划”重要的一年，是供给侧结构性改革的深化之年。财政政策要更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。这表明十八大以来中央决策层确立的适应与引领经济发展新常态的以供给侧结构性改革为主线的战略方针，在清楚地对接下一阶段的经济政策框架。

    在此背景下，以“五大发展理念”为导向，探讨供给侧结构性改革与我国绿色财税体制，就更加具有现实性和针对性。

    一、供给侧结构性改革的内在逻辑

    十八届五中全会之后，在中央财经领导小组第11次会议上，习近平总书记指出，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系的质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。

    在此之前，“供给侧改革”已经屡有口风。这以后，经过一年多的理论与实践，关于供给侧结构性改革的论述已连篇累牍。但作为研究者，我们还是愿强调必须深刻而准确领会决策层对这个战略方针的基本阐释和体现于这五句话的内在逻辑联系。

    第一句话“适度扩大总需求”，表明这个供给侧结构性改革的战略方针，绝不是否定需求侧的意义和作用，绝不是否定需求管理，相反，还要继续优化需求管理来适度扩大总需求。

    但是话锋一转，从第二句话和第三句话来看，需要大力抓住的矛盾的主要方面，是在供给侧了。从供给侧的考虑，首先是落在改革上，并且是结构性的。因此，“供给侧结构性改革”讲的改革，一是对中国30多年前邓小平强调的“改革开放”大政方针的承前启后和继往开来；二是我们面对改革开放新阶段，面对改革进入深水区以后，必须攻坚克难，强调形成有效制度供给和优化结构。“供给侧结构性改革”这个表述，其新意在于根据学理层面的严谨分析认识，首先把“供给侧”直接标上去了——因为改革要解决的就是有效制度供给的问题；其次表述中第二个要素“结构性”，意在直面改革是要解决制度结构、利益格局的问题，也就是要解决习近平总书记说了多次的“冲破利益固化藩篱”的问题。

    这样以制度创新、有效制度供给为龙头，解决结构问题的深化改革，目标就落到了第三句话，是使整个供给体系的质量和效率得到提高。在供给侧的诸要素中，我们认为，经济转轨过程中制度供给是龙头，是关键，紧接着的是要打开科技创新这个要素的潜力空间。作为全要素生产力里面非常关键的变量，这两个要素潜力发挥的空间代表着“第一生产力”和“最大红利”之所在。当然还要把传统要素，劳动力、土地与土地代表的自然资源，以及资本可能的潜力也进一步发挥出来，从而对冲它们支撑力下滑造成的下行因素，从而使整个供给体系质量和效益提高。这在当下中国是一个全局性、长远性的系统工程问题。从这个意义来看，中央决策层强调把供给侧结构性改革作为战略方针，虽然需要吸收借鉴美国供给学派减税为主的主张等已有经济学积极成果，但绝对不是那样一个狭窄的政策层面上的翻版，而是对事关全局和长远的宏观战略的系统工程式把握。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话强调，供给侧结构性改革同西方经济学的供给学派不是一回事，不能把供给侧结构性改革看成是西方供给学派的翻版。“供给侧结构性改革”内涵绝对不会囿于华盛顿共识之下新自由主义的取向，即简单地设定政府无为而治，让企业在减税环境中间充分发挥供给侧的潜力，发展问题就解决了——中国的问题要比这个复杂得多。

    再下面从第四句话看得更清楚。“供给侧结构性改革”这个方针，要致力于在问题导向之下实现可持续发展。可持续、包容性的发展，是上一届中央决策层的“科学发展观”已经明确向全社会作出的表示，即我们已经确立的发展理念，也是人类文明推进中的前沿概念——可持续、包容性“科学发展”。而以习近平总书记为核心的新一届中央集体进一步提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，其中“绿色”发展理念，与之一脉相承。现阶段中国，“黄金发展期”特征仍然存在，“矛盾凸显期”特征却已威胁可持续性发展。在如此现实条件之下，针对带来不可持续性的种种隐患、威胁，解决这个问题的关键，在于实现中国发展动力体系的转型升级，这是“供给侧结构性改革”表述的新意。从邓小平简洁而正确的表述“发展是硬道理”，升华为全面、协调、可持续的科学发展是硬道理之后，我们进而必须在供给侧结构性改革中，看力解决发展动力体系转型升级问题。

    最后一句话，所谓生产力“整体跃升式”的发展，就是学者们已讨论的发展过程总的趋势是要往上走，但不是一条直线，是一个曲线式的过程，就是对应邓小平南方谈话所说的“经济发展隔几年上一个台阶”，〔1〕在波浪式发展中抓住机会。中国总体发展过程按照邓小平“三步走”现代化设计，其实内含着从追赶到赶超的战略思维。但是，中国是走在和平发展道路上，在人类供给侧的创新已经可以支撑到共享经济这样的实际创新机制上，对应于现在领导人所反复强调的非常重要的概念——中国和其他经济体的发展是“命运共同体”式的发展，中国是要继续在和平发展、命运共同体式发展中间，延续超常规发展战略。中国是在工业革命以后落伍的经济体，常规发展并不解决所谓伟大民族复兴“中国梦”这样的问题。这个战略思维里面的超常规发展，所谓整体跃升式的发展，绝对不是要忽视客观规律，而是要认真总结和顺应客观规律，守正出奇。对各个经济体的发展实践的经验总结，已经可以得出这样一个规律性认识：西方学者其实已经做过反复探讨的“蛙跳模型”，这种并不均匀的、你追我赶式的发展。

    二、供给侧结构性改革与绿色发展

    在供给侧结构性改革战略方针指导之下，中国亟需以创新发展作为第一动力引领绿色、协调的可持续发展。在这方面，我们特别强调如下两点认识：其一，只有从供给侧发力方能解决当下中国环境安全与食品安全问题。

    中国经历30多年高速发展之后进入中等收入阶段，我们正在认识、适应和必须引领新常态。矛盾凸显的特征已经突出表现在空气、水流、土壤等方面的环境危机因素所形成的威胁和制约。比如，雾霾橙色甚至红色警告之下，我们只能指望来一阵大风，出现特殊气候的调整，来减少雾霾的困扰。

    在大气污染因素威胁我们的宜居条件的同时，人民群众还有对食品安全的焦虑。因为关系到水流和土壤这些污染因素——在这么多年看着粮食产量“12连增”的同时，土壤里面所包含的一些有害物质含量也在明显上升，大量使用农药、化肥，还有一些重化工业污染造成的重金属元素超标等问题，在威胁着整个社会的食品安全。

    为解决诸如此类的问题，如果还停留在过去比较熟悉的需求管理视野上，只讲发挥好需求侧“三驾马车”作用，现在看来这是绝对不够用和行不通的。我们必须抓住机制创新、制度供给等关键环节，作出整体性、系统性的通盘考虑，把整个发展的动力体系从“三驾马车”这种结构，转到供给侧方向上，转到如何优化结构与提高增长质量上来。

    其二，只有以制度创新来引领科技创新、管理创新，化解矛盾和危机，才能实现绿色、低碳、可持续发展。我们认为这个论断里所包括的，首先是十八届三中全会多次强调的“要构建有效、有活力的现代市场体系”。总体而言，要在发挥市场在资源配置决定性作用的同时，配之以“政府更好发挥作用”——“有为和有限”的作用。

    市场的有效决定性作用，加上政府的有为而有限地更好发挥作用，我们必须实施好一系列的创新。比如像PPP这样的机制创新，超越了原来政府和市场主体各行其道、井水不犯河水、划清边界的认识，走到了政府、市场、社会的多元治理主体，在公共工程、基础设施、产业新城运营和连片开发这样大规模经济建设领域里，以伙伴关系的方式一起合作共赢来做事情。

    其次，形成绿色、低碳、可持续发展的长效财税机制。特别是中国在市场运行基础机制和管理体制层面，把新一轮价、税、财联动改革做到位，改革煤、电基础能源产品的价格形成机制，使比价关系真正适应市场经济内在要求，并可做动态优化的调整。税收是一个依法的、在法定情况下稳定而长效发挥经济参数作用的重要制度因素。财税体制要正确处理政府和企业、中央和地方等最基本的经济关系，把价、税、财合在一起，促使中国能够在现代化的轨道上绿色、低碳、可持续地往前运行。因为基础能源、资源的比价关系和价格形成机制，对于中国可持续协调发展至关重要。为减少从空气到水流、到土壤等由于各种各样污染因素排放造成的环境恶化，一定要有长效机制，即一定要有调动千千万万市场主体和社会成员内生动力的利益导向机制。所以必须以价、税等经济手段为主来构成优化的经济参数体系，这又和价、税、财联动改革息息相关——政府怎样合理利用税制可塑性和财政制度的可塑性，又与解决国家治理的基础——现代财政制度建设的问题息息相关。

    三、建设中国绿色财税体制的构想

    在指导思想上，要把构建中国绿色财税体制明确纳入以财税改革服务于包容性发展和可持续增长所依托的总体经济社会制度转轨中，贯彻落实在中央政治局批准的深化财税体制改革总体方案和十八届四中、五中全会的整体改革设计的执行之中。虽然现在财税体制改革进度已经明显滞后于中央的要求，但是推进改革是别无选择的。当前，改革大的方向、逻辑仍然还存在，财税改革重点和基本的一些事项，虽没有按照要求于2016年都做出来，但是在2017、2018年还要继续努力，到2020年要实现中央所说的改革取得决定性的成果，并且紧密匹配十八届四中全会所说的全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化，紧密匹配五中全会所说的创新发展为第一动力，落到共享发展的现代发展理念的贯彻上。下面，主要是勾画一下绿色财税体制的框架和其运营的基本要领。

    第一，明确各级政府相关环保事权。从总体来看，必须坚持在分税分级财政体制框架中，合理清晰地规定各级政府的环保事权和相关责任。从中央到省、市、县，按照说了多年的职能合理化、事权合理化，形成可操作的职权责任一览表，即事权与责任的明细单，特别要针对中国“胡焕庸线”①所刻画的“非常之局”，体现这种事权分配中大家同心协力、合作分工，体现高水平理性供给管理的“非常之策”。这种事权的一览表、明细单是非做不可的。2016年中央下发了关于事权合理化的文件，在这方面应该乘势把一览表、明细单落到实处，落到细处，而不是空谈这些事权合理化的取向和原则。

    ①中国地理学家胡焕庸在1935年提出的划分我国人口密度的对比线 ，最初称“瑷珲—腾冲一线”，后因地名变迁，先后改称“爱辉—腾冲一线”、“黑河—腾冲线”。这条人口分割线与气象上的降雨线、地貌区域分割线、生态环境分界线、文化转换的分割线以及民族界线均存在某种程度的重合。

    第二，匹配各级政府相应财权。履行事权必须要有与之相顺应的财权和与之相匹配的财力。和财权相关的基本问题，首先是法定、稳定的大宗收入，就是税收。当然广义的宏观税负还包括非税收入，比如说还必须存在的一些行政性的收费，以及还有起调节作用的政府举债。这里面“钱从哪里来”是第一道环节，后面跟着的是“用到哪里去”，收入机制里必须正确设立内洽于绿色发展逻辑与适应调节要求的税种、费种。税的方面，涉及绿色税收体系建设取向下的资源税和环保税的改革。资源税要把从量征收变从价征收并扩大覆盖面，环保税是要把原来的排污收费纳入费改税的轨道，然后再进一步优化调节机制。还要积极借鉴国际上已有的碳税方面经验，在中国怎么表述和设计只是技术问题。积极借鉴国际上的碳税经验，对中国来说是不可回避的实质问题。

    第三，用经济手段助推绿色产业发展。以经济手段为主促进广大市场主体和社会成员内生地自觉节能降耗，是引领新常态最主要的机制特征。在各级政府预算中，应设立支持环保和绿色发展的专项资金、引导基金、转移支付项目，助推绿色产业的培育和成长。并且，应该把传统的财政贴息政策、信用担保方式，加上现在的产业引导基金等形式，构建成一套政策体系。近日财政部、农业部印发的《建立绿色生态为导向的农业补贴制度改革》，〔2〕首次提出到2020年，基本建成以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励机制，就是一种很好的尝试。对政策性资金进行市场化运作和专业化管理，加上杠杆式放大效应，来对接和结合商业性的信贷，支持绿色金融的发展。绿色金融概念已经得到了前所未有的重视，必须是与商业性金融结合，并超越商业性金融。绿色金融不仅要锦上添花，更要雪中送炭，而且还要掌握好可持续性，避免种种道德风险，防止设租和寻租。这是一个更高水平、更具挑战意味的理性供给管理要求。

    第四，创新机制形成绿色发展合力。这里我们特别看重PPP模式，即政府和社会资本合作——公私合作伙伴关系。这个创新机制，必须经过一个阳光化程序，避免非常容易出现的项目决策失误，产生绩效提升效应。在政府财政参与下，PPP机制的创新模式，在支持绿色环保方面是大有可为的。从基础设施、公共工程和连片开发，到越来越成为新热点的海绵城市、特色小镇、大大小小宜居的绿色环保建成区，很多PPP项目怎样适应现在所强调的可持续发展、低碳发展，这不光是在建设期，特别是在运营期，要发挥非政府的市场主体、专业机构的相对优势，把总体的绿色环保绩效水平提升上去。

    第五，构建绿色财税体制还需要依托一系列的基础工作和配套事项。首先，构建中国绿色财税体制应坚持“规划先行、多规合一”。这里面包括政府对整个国土开发顶层的规划上，必须体现出应有水准的规划先行。比如，在京津冀一体化推进方面，我们已经看到鲜明变化，这种通盘的国土开发和不动产资源配置，不可能靠市场上分散的微观主体和基层单位以试错法形成合理的结构。规划的供给是政府牵头的责任。政府的顶层设计若要达到高水平，必须调动各方面专家力量，以及充分听取民意。在“城市病”倒逼之下京津冀一体化，给首都和周边地区重新整合整个国土开发安排、优化结构提供了新契机，我们现在看到大手笔的事情已经宣布出来了，未来两年多北京所有市级领导机关要迁到五环之外通州的潞河镇——这样的规划先行是必须要做好，而且力求水平要高。“多规合一”：过去习惯了的各个部门的专业规划，必须有机地打通，合在一起。发改委的经济社会发展规划、产业布局规划，城乡建设部的城乡建设规划，国土资源部的国土开发规划，交通运输部的公共交通体系规划，环保部的环境保护规划，还有科教文卫的医院和学校发展规划，财政的中期资金规划，等等，它们的内在联系是客观存在的，但是过去很遗憾，往往由于部门分头设计，“九龙治水”，相互之间不能打通和有效结合。现在必须在规划这方面争取高水平，这也是在供给侧结构性改革中，政府必须做好的有效规划供给。其次，加快绿色财税体系信息系统建设。除了努力多年的金财、金税、金关、金盾等工程之外，不动产登记制度已有全面安排，所有国家资源要在资产负债表概念下覆盖，还要争取覆盖到所有的自然资源。再次，重视绿色发展的社会力量建设。民主法制取向下的社会建设是绝对不可以忽视的，这些年中国社会公益组织的发展、志愿者组织的发展，都应该和绿色发展、低碳发展形成互动和优化结合。我们还需要以更加成体系的财税政策，来支持环保公益组织和民间志愿者队伍更好发挥作用。这几年发展的态势是明显的，存在的一些磕磕绊绊的事情则需要引起我们进一步的重视，来减少实际上形成的不便之处，更好调动民间的积极性，发挥社会的潜力。

    〔参考文献〕

    〔1〕邓小平文选：第3卷〔M〕.人民出版社，1993.376.

    〔2〕绿色生态农业补贴制度改革方案出台〔N〕.经济日报，2016-12-20.

    【责任编辑：刘彦武】