西部地区地方环境资源立法问题初探
关键词 西部地区 地方环境资源 立法
作者简介：郭斌，西安市碑林区食品药品监督管理局。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.239
自《中华人民共和国环境保护法修订案》（以下简称新《环境保护法》）于2014年4月24日有全国人大常委会通过并于2015年1月1日施行以来，新《环境保护法》在社会各界得到广泛关注。而基于新《环境保护法》、《宪法》下的“西部地区地方环境资源立法”取得了一定成效，但不可否认地方立法在执行过程中仍存在诸多问题。对此，为保证立法在西部地区地方生态环境保护与资源开发利用中作用的有效发挥，认知地方环境资源立法问题，并针对问题进行完善与改进，已成为西部地区现代化建设与实现可持续发展的必然趋势。关于西部地区地方环境资源立法的研究具有重要现实意义与研究价值。一、 西部地区地方环境资源立法
地方环境资源立法是我国环境立法体系中的重要组成部分，是地方国家权力机关根据中央国家权力机关制定与颁布的相关法律法规基础上，依据法律协调性原则，制定与颁布的在区域范围内施行的法律性、规范性、系统性文件。由《宪法》、《中华人民共和国立法法》可知：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会具有制定地方性法律法规的权利；设区的市的人民代表大会及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可对本地区城乡建设、环境保护等事项制定地方性法规与条例 。
因此，基于《宪法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国民族区域自治法》相关要求，我国西部地区各省、市、自治区（包括四川、陕西、重庆、云南、贵州、甘肃、青海、西藏、宁夏、新疆、内蒙古等）的国家权力机关，根据本地区生态环建设、生态环境保护、资源科学配置与合理利用等相关需求，结合新《环境保护法》以及其相关法律法规，如《水土保持法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国侵权责任法》等，根据自身职权与程序，利用一定的技术与方法，制定、补充、修改或认可的法规与条例，即为“西部地区地方环境资源立法”。如《新疆维吾尔自治区塔里木河水资源管理条例》、《新疆维吾尔自治区防沙治沙若干规定》、《内蒙古自治区环境保护条例》、《甘肃省湿地保护管理条例》等等 。二、中国西部地区地方环境资源立法的基本意义
（一）推动西部地区的可持续发展
“可持续发展”是我国重要的发展战略，其宗旨在于通过协调人与自然、环境、社会之间的关系，实现环境保护与经济建设、社会发展的共同发展。就生态环境保护与资源合理利用而言，实现可持续发展的重要前提在于具有良好的法治环境，需通过法律法规的保护与支持，进行理论到行动的有效转变。早在1992年，联合国环境与发展大会提出的《21世纪议程》就明确指出：实现可持续发展的根本要求在于立法的有效变革。而就我国西部地区而言，“西部地区是我国的生态屏障，在我国环境资源保护与可持续发展中占据重要战略性地位” 。目前，我国西部地区正处于“加速发展阶段”，其公共基础设施建设、新兴产业建设等正在火热进行中，加之西部地区作为“一带一路”倡议中“丝绸之路经济带”的重要组成部分，生态文明建设要求得到提升。对此，西部地区加强地方环境资源立法的完善，实现立法与可持续发展的有机结合，为西部地区发展规划的落实保驾护航。
（二） 改善西部地区生态环境保护与资源开发利用问题
西部地区蕴含着丰富的自然资源，在当今资源短缺、生态环境破坏严重的背景下，注重西部地区资源的保护与科学利用已经社会发展与经济建设的必然要求。但是由于西部地区地理位置特殊，经济基于与历史生态文明建设条件有限，其生态环境较为脆弱，生态环境保护困难程度大。加之，受工业污染、生活污染影响，西部地区现今面临着污染防治的挑战。对此，西部地区须依据国家强制力进行生态环境与自然资源的有效保护。只有加强法制建设，以立法为导向，进行各项工作的科学规划与实施，才能为西部地区生态环境保护与资源合理开发提供有效保障。三、中国西部地区地方环境资源立法存在的问题
（一） 立法体系不健全
虽然西部地区在不断发展过程中，经过不断努力建立了西部地区地方环境资源立法体系，但从整体角度来看，其立法体系仍不完善。
首先，在多数领域，如土壤环境保护、环境监测、遗传资源保护、有机污染物防治等尚未制定相应的法律法规。与此同时，西部地区地方环境资源立法的建设存在不均衡性问题，相对于广东省而言，甘肃、宁夏以及新疆等地区的地方环境资源立法相对较少，其数量在广东省的一半左右 。但无论是广东省，还是其他省、市，总体来讲西部地区地方环境资源立法数量相对较少，无法有效满足西部地区环境资源保护要求。加之，随着近年来西部地区经济建设与社会发展的加快，法律本身滞后性特征进一步导致地方环境资源法律法规的缺乏，立法制定、修补与实施的不及时，使西部地区环境资源立法体系存在缺陷。
其次，新《环境保护法》规定：“建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”，但是西部地区地方环境资源立法体系明显，满足这一原则，西部地区环境资源立法之间存在严重的不协调、不统一问题，就黄土高原环境保护与治理问题，各行政区虽然针对水土保护、植被保护等制定了地方性法规，但相邻行政区的立法内容却缺乏关联性与统一性，从而严重影响了黄土高原环境保护与治理效果。
此外，多数地方环境资源立法存在法律法規重复与照搬现象，并未在中央立法内容的基础上，根据地方实际情况进行细化，制定具有地方生态环境特色的可行性地方性法规，如《云南省环境保护条例》其内容与结构与《环境保护法》并无多大区别，只是对《环境保护法》的内容进行了细微的调整。
（二） 立法执行监督力度不够
立法执法监督问题是导致西部地区地方环境资源立法问题产生的重要原因之一。而导致立法执行监督力度不够的原因主要体现在以下几方面：其一，西部地区多数环境资源执法机构是挂靠在其他机构下的，在进行环境资源保护时，受职权制约，无法独立行使执法权，从而导致执法监督力度低下，使环境执法趋向形式化发展。其二，西部地区受经济、文化、教育等因素的影响，普遍存在环境资源执法专业人才缺乏、环境执法技术与方法落后的问题，由于执法人员缺乏专业技术知识、环境资源监督与管理经验，在执法过程中易出现执法不规范问题。而环境执法技术与方法额落后，不利于违法证据的取证与违法行为的约束，从而影响法律发挥落实效果。其三，西部读取各环境资源执法部门与执法部门内部工作人员之间的职责不明确，从而导致在执法监督过程中出现权责不清，行为混乱的问题，影响执法监督力度。
（三） 法律意识淡薄
法律意识淡薄同样是影响西部地区地方环境资源立法问题的重要因素。法律意识淡薄主要体现在两个方面：其一，西部地区民众法律意识淡薄。受西部地区地理条件、经济建设以及历史条件的影响，多数西部地区民众存在不懂法、不遵法、不用法问题。从而导致地方环境资源立法得不到有效落实；其二，地方领导干部法律意识淡薄。在西部地区经济建设与社会发展过程中，部分地方领导干部并未认知到环境资源保护的重要性，存在“重经济、轻环保”的思想，從而对环境资源立法缺乏全面的认知、理解与执行，导致环境行政执法不严，无法有效制约企业环境违法行为的产生。四、中国西部地区地方环境资源立法完善建议
（一） 科学制定地方环境资源立法规划
针对现阶段西部地区地方环境资源立法问题以及问题形成因素，西部个地方立法机构以及行政部门应明确认知立法与可持续发展之间的关系，树立正确的立法思想与观念。并在此基础上，依据国家立法规定与现有中央立法、地方立法，结合本地区生态环境资源实际情况与发展要求，科学制定地方环境资源立法规划。在此过程中，可建立专业小组，通过听取专家、群众与各组织机构的意见，在遵守生态发展规律、资源开发与环境保护关系、经济发展规律以及相关科学论证的基础上，制定科学性、可行性、特色性、全面性以及协调统一的立法规划，形成完善立法体系。
（二）强化行政执法监督力度
在完善立法体系的基础上，依据地方环境资源立法以及其他法律发挥，建立独立的环境执法机构，明确各环境执法机构、各机构部门之间的职责，保证环境资源立法内容的贯彻落实，提升执法监督力度。其次，加强环境执法专业队伍建设，通过教育培训，帮助环境执法人员树立法律意识，提升工作人员专业技术知识，丰富工作人员工作经验，提升工作人员实践能力。与此同时，加大监督与管理投资，提升执法监督工作的科学水平。此外，从立法层面，提升民间组织、居委员会等基层群众组织在地方环境资源保护中的法律地位，鼓励民众积极参与到环境执法监督工作中，整合力量，提升执法建立力度。
（三） 加强法律宣传教育
注重宣传教育工作在环境执法与立法建设与完善中的重要性。一方面，通过借助多媒体进行法律宣传，提升民众法律意识，降低民众环境违法行为的发生；另一方面，通过组织开展普法活动，提升基层领导干部、民间组织、企业管理人员的法律意识，为立法有效执行奠定基础；此外，通过建立环境影响评价制度、公众参与机制，为地方环境资源立法的完善提供新动力。五、结论
综上所述，对于经济发展相对落后、生态环境相对脆弱，但生态环境资源丰富的西部地区而言，基于中央立法下的西部地区地方环境资源立法的制定与实施对西部大开发战略下西部地区的可持续发展具有重要影响作用。对此，认知我国现有西部地区地方环境资源立法存在的问题，并在不断探寻中寻求行之有效的策略进行问题的处理，实现地方环境资源立法完善势在必行。本文旨在通过分析西部地区地方环境资源立法问题，为地方环境资源立法的完善与实施提供指导意见，促进我国西部地区优化发展。
注释：
方印.我国西部地区环境法治存在的主要问题及对策建议.兰州学刊.2015（5）.145- 151.
宣南安. 中国西部法治运行存在的问题及其对策的研究.广西师范大学.2015.
李胜兰、申晨、林沛娜.环境规制与地区经济增长效应分析——基于中国省际面板数据的实证检验.财经论丛.2014（6）.88-96.
夏锦文.区域法治发展的法理学思考——一个初步的研究构架.南京师大学报（社会科学版）.2014（1）.73-88.
作者简介：郭斌，西安市碑林区食品药品监督管理局。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.239
自《中华人民共和国环境保护法修订案》（以下简称新《环境保护法》）于2014年4月24日有全国人大常委会通过并于2015年1月1日施行以来，新《环境保护法》在社会各界得到广泛关注。而基于新《环境保护法》、《宪法》下的“西部地区地方环境资源立法”取得了一定成效，但不可否认地方立法在执行过程中仍存在诸多问题。对此，为保证立法在西部地区地方生态环境保护与资源开发利用中作用的有效发挥，认知地方环境资源立法问题，并针对问题进行完善与改进，已成为西部地区现代化建设与实现可持续发展的必然趋势。关于西部地区地方环境资源立法的研究具有重要现实意义与研究价值。一、 西部地区地方环境资源立法
地方环境资源立法是我国环境立法体系中的重要组成部分，是地方国家权力机关根据中央国家权力机关制定与颁布的相关法律法规基础上，依据法律协调性原则，制定与颁布的在区域范围内施行的法律性、规范性、系统性文件。由《宪法》、《中华人民共和国立法法》可知：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会具有制定地方性法律法规的权利；设区的市的人民代表大会及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可对本地区城乡建设、环境保护等事项制定地方性法规与条例 。
因此，基于《宪法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国民族区域自治法》相关要求，我国西部地区各省、市、自治区（包括四川、陕西、重庆、云南、贵州、甘肃、青海、西藏、宁夏、新疆、内蒙古等）的国家权力机关，根据本地区生态环建设、生态环境保护、资源科学配置与合理利用等相关需求，结合新《环境保护法》以及其相关法律法规，如《水土保持法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国侵权责任法》等，根据自身职权与程序，利用一定的技术与方法，制定、补充、修改或认可的法规与条例，即为“西部地区地方环境资源立法”。如《新疆维吾尔自治区塔里木河水资源管理条例》、《新疆维吾尔自治区防沙治沙若干规定》、《内蒙古自治区环境保护条例》、《甘肃省湿地保护管理条例》等等 。二、中国西部地区地方环境资源立法的基本意义
（一）推动西部地区的可持续发展
“可持续发展”是我国重要的发展战略，其宗旨在于通过协调人与自然、环境、社会之间的关系，实现环境保护与经济建设、社会发展的共同发展。就生态环境保护与资源合理利用而言，实现可持续发展的重要前提在于具有良好的法治环境，需通过法律法规的保护与支持，进行理论到行动的有效转变。早在1992年，联合国环境与发展大会提出的《21世纪议程》就明确指出：实现可持续发展的根本要求在于立法的有效变革。而就我国西部地区而言，“西部地区是我国的生态屏障，在我国环境资源保护与可持续发展中占据重要战略性地位” 。目前，我国西部地区正处于“加速发展阶段”，其公共基础设施建设、新兴产业建设等正在火热进行中，加之西部地区作为“一带一路”倡议中“丝绸之路经济带”的重要组成部分，生态文明建设要求得到提升。对此，西部地区加强地方环境资源立法的完善，实现立法与可持续发展的有机结合，为西部地区发展规划的落实保驾护航。
（二） 改善西部地区生态环境保护与资源开发利用问题
西部地区蕴含着丰富的自然资源，在当今资源短缺、生态环境破坏严重的背景下，注重西部地区资源的保护与科学利用已经社会发展与经济建设的必然要求。但是由于西部地区地理位置特殊，经济基于与历史生态文明建设条件有限，其生态环境较为脆弱，生态环境保护困难程度大。加之，受工业污染、生活污染影响，西部地区现今面临着污染防治的挑战。对此，西部地区须依据国家强制力进行生态环境与自然资源的有效保护。只有加强法制建设，以立法为导向，进行各项工作的科学规划与实施，才能为西部地区生态环境保护与资源合理开发提供有效保障。三、中国西部地区地方环境资源立法存在的问题
（一） 立法体系不健全
虽然西部地区在不断发展过程中，经过不断努力建立了西部地区地方环境资源立法体系，但从整体角度来看，其立法体系仍不完善。
首先，在多数领域，如土壤环境保护、环境监测、遗传资源保护、有机污染物防治等尚未制定相应的法律法规。与此同时，西部地区地方环境资源立法的建设存在不均衡性问题，相对于广东省而言，甘肃、宁夏以及新疆等地区的地方环境资源立法相对较少，其数量在广东省的一半左右 。但无论是广东省，还是其他省、市，总体来讲西部地区地方环境资源立法数量相对较少，无法有效满足西部地区环境资源保护要求。加之，随着近年来西部地区经济建设与社会发展的加快，法律本身滞后性特征进一步导致地方环境资源法律法规的缺乏，立法制定、修补与实施的不及时，使西部地区环境资源立法体系存在缺陷。
其次，新《环境保护法》规定：“建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”，但是西部地区地方环境资源立法体系明显，满足这一原则，西部地区环境资源立法之间存在严重的不协调、不统一问题，就黄土高原环境保护与治理问题，各行政区虽然针对水土保护、植被保护等制定了地方性法规，但相邻行政区的立法内容却缺乏关联性与统一性，从而严重影响了黄土高原环境保护与治理效果。
此外，多数地方环境资源立法存在法律法規重复与照搬现象，并未在中央立法内容的基础上，根据地方实际情况进行细化，制定具有地方生态环境特色的可行性地方性法规，如《云南省环境保护条例》其内容与结构与《环境保护法》并无多大区别，只是对《环境保护法》的内容进行了细微的调整。
（二） 立法执行监督力度不够
立法执法监督问题是导致西部地区地方环境资源立法问题产生的重要原因之一。而导致立法执行监督力度不够的原因主要体现在以下几方面：其一，西部地区多数环境资源执法机构是挂靠在其他机构下的，在进行环境资源保护时，受职权制约，无法独立行使执法权，从而导致执法监督力度低下，使环境执法趋向形式化发展。其二，西部地区受经济、文化、教育等因素的影响，普遍存在环境资源执法专业人才缺乏、环境执法技术与方法落后的问题，由于执法人员缺乏专业技术知识、环境资源监督与管理经验，在执法过程中易出现执法不规范问题。而环境执法技术与方法额落后，不利于违法证据的取证与违法行为的约束，从而影响法律发挥落实效果。其三，西部读取各环境资源执法部门与执法部门内部工作人员之间的职责不明确，从而导致在执法监督过程中出现权责不清，行为混乱的问题，影响执法监督力度。
（三） 法律意识淡薄
法律意识淡薄同样是影响西部地区地方环境资源立法问题的重要因素。法律意识淡薄主要体现在两个方面：其一，西部地区民众法律意识淡薄。受西部地区地理条件、经济建设以及历史条件的影响，多数西部地区民众存在不懂法、不遵法、不用法问题。从而导致地方环境资源立法得不到有效落实；其二，地方领导干部法律意识淡薄。在西部地区经济建设与社会发展过程中，部分地方领导干部并未认知到环境资源保护的重要性，存在“重经济、轻环保”的思想，從而对环境资源立法缺乏全面的认知、理解与执行，导致环境行政执法不严，无法有效制约企业环境违法行为的产生。四、中国西部地区地方环境资源立法完善建议
（一） 科学制定地方环境资源立法规划
针对现阶段西部地区地方环境资源立法问题以及问题形成因素，西部个地方立法机构以及行政部门应明确认知立法与可持续发展之间的关系，树立正确的立法思想与观念。并在此基础上，依据国家立法规定与现有中央立法、地方立法，结合本地区生态环境资源实际情况与发展要求，科学制定地方环境资源立法规划。在此过程中，可建立专业小组，通过听取专家、群众与各组织机构的意见，在遵守生态发展规律、资源开发与环境保护关系、经济发展规律以及相关科学论证的基础上，制定科学性、可行性、特色性、全面性以及协调统一的立法规划，形成完善立法体系。
（二）强化行政执法监督力度
在完善立法体系的基础上，依据地方环境资源立法以及其他法律发挥，建立独立的环境执法机构，明确各环境执法机构、各机构部门之间的职责，保证环境资源立法内容的贯彻落实，提升执法监督力度。其次，加强环境执法专业队伍建设，通过教育培训，帮助环境执法人员树立法律意识，提升工作人员专业技术知识，丰富工作人员工作经验，提升工作人员实践能力。与此同时，加大监督与管理投资，提升执法监督工作的科学水平。此外，从立法层面，提升民间组织、居委员会等基层群众组织在地方环境资源保护中的法律地位，鼓励民众积极参与到环境执法监督工作中，整合力量，提升执法建立力度。
（三） 加强法律宣传教育
注重宣传教育工作在环境执法与立法建设与完善中的重要性。一方面，通过借助多媒体进行法律宣传，提升民众法律意识，降低民众环境违法行为的发生；另一方面，通过组织开展普法活动，提升基层领导干部、民间组织、企业管理人员的法律意识，为立法有效执行奠定基础；此外，通过建立环境影响评价制度、公众参与机制，为地方环境资源立法的完善提供新动力。五、结论
综上所述，对于经济发展相对落后、生态环境相对脆弱，但生态环境资源丰富的西部地区而言，基于中央立法下的西部地区地方环境资源立法的制定与实施对西部大开发战略下西部地区的可持续发展具有重要影响作用。对此，认知我国现有西部地区地方环境资源立法存在的问题，并在不断探寻中寻求行之有效的策略进行问题的处理，实现地方环境资源立法完善势在必行。本文旨在通过分析西部地区地方环境资源立法问题，为地方环境资源立法的完善与实施提供指导意见，促进我国西部地区优化发展。
注释：
方印.我国西部地区环境法治存在的主要问题及对策建议.兰州学刊.2015（5）.145- 151.
宣南安. 中国西部法治运行存在的问题及其对策的研究.广西师范大学.2015.
李胜兰、申晨、林沛娜.环境规制与地区经济增长效应分析——基于中国省际面板数据的实证检验.财经论丛.2014（6）.88-96.
夏锦文.区域法治发展的法理学思考——一个初步的研究构架.南京师大学报（社会科学版）.2014（1）.73-88.
