中美工业园区可行性研究对比分析

    曾海鹰+张新春+宋彦

    〔摘要〕工业园区一直是我国地区经济发展的主要载体，园区建设和项目的可行性研究是园区及区域经济发展的最基础的质量控制端。我国经济进入新带态发展期，“去产能、去库存、去杠杆”的新形势使得我国工业园区的一系列问题凸现出来。如产业结构趋同、产业集聚度低、对生态环境的负面影响、缺乏统一的科学规划、园区特色不明、产能过剩、土地融资等问题。园区转型升级是我国地方经济发展和经济改革的重点任务。可行性研究正是项目和园区良性发展的源头控制所在。对当前我国工业园区的可行性研究做中美对比剖析，借他山之石，有利于我国工业园区从源头进行升级创新，属于从供给侧入手进行改革的范畴，对产能过剩、生产质量、环境和社会效益等问题的缓解具有决定性作用。

    〔关键词〕工业园区；供给侧改革；可行性研究；编制程序；新常态

    〔中图分类号〕F421.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）06-0123-06

    近年来，全国各地根据自身特点和条件，积极创办各类园区，目前已有478 个国家级的经开区、出口加工区、保税区等，有省级各类开发区 1170 个， 全国各类工业园区约 22000 多个，〔1〕为地方经济发展作出了巨大贡献，并成为推动我国工业化进程的重要力量。

    世界金融危机爆发以后，世界政治、经济格局出现新变化，全球外商直接投资（FDI）大规模下降，外商撤资现象在我国东部沿海省份比较严重，而且出现了大量的“非正常撤资”，外商投资转移到印度、东南亚国家明显增加；东部地区产业也受要素条件变化影响，向中西部地区转移，经济体系的不稳定性增强，在此情况下，投资风险增大。特别是中西部地区，产业发展的积累少，生态环境相对脆弱，对项目的需求存在饥渴状态，在园区建设和项目评估的可行性上，园区建设及项目的风险加大。

    我国经济已进入新常态发展期，“去产能、去库存、去杠杆”的新形势使得我国工业园区的一系列问题凸现出来。如：产业结构趋同、产业集聚度低、对生态环境的负面影响、缺乏统一的科学规划、园区特色不明、产能过剩、土地融资等问题。这些问题连同体制上的桎梏一并演化成为当前我国经济发展转型、改革开放攻坚克难的关键领域。园区的转型与升级是我国地方经济发展和经济改革的重点任务，园区的升级转型离不开空间扩张和项目支撑，可行性研究正是项目和园区良性发展的源头控制所在。

    可行性研究作为一种系统方法，出现于20世纪30年代的美国，首先应用于对田纳西河流域的开发利用，取得了很好的经济和社会效益。二战之后在美国的经济复苏诸项目中得到广泛应用并不断发展成熟，逐渐形成一套完整、系统、综合的项目前期研究体系。我国在总结基本建设经验和教训的基础上，研究和借鉴国外经验，于1983年将可行性研究正式纳入基本建设程序，明确了项目投资决策前的研究在程序中的重要地位。

    我国学术界和业界对可行性研究的界定、问题分析和改进建议方面做了大量的研究。吴三湘（2013）、刘冬喜（2012）、梁克（2011）、周莉（2009）等对可行性研究作出了界定，总体认为可行性研究就是对投资项目进行研究、分析、论证和评价，以确定项目是否符合技术先进、经济合理、实施可行要求的一系列活动，通过对项目收益和风险的测算分析，判断投资和资金回收的安全性 。高健（2013），李光华、司静波（2011），王勇、陈延辉（2007） ，周莉（2009）提出目前我国的项目可行性研究的深度不够，质量不高，不能满足决策需要，不注重对敏感性和风险因素的分析，不重视多方案的论证和比较，可行性方案单一，可行性研究报告的编制缺乏独立性、公正性和客观性。王文棣、杨萌（2008），袁畅彦（2008），梁克（2011）提出了财务方法、指标分析法、资金预算法和制度建设等建议。

    对当前我国工业园区的可行性研究做中美对比和进一步的分析研究、借鉴，有利于我国工业园区从源头进行升级创新，属于从当前解决问题的关键——供给侧入手进行改革的范畴，对产能过剩、生产质量、环境和社会效益等问题的缓解等具有决定性的作用。

    一、美国工业园区的可行性研究分析

    美国的工业园区建设模式包括政府主导、政府与高校合作、高校主导、产业集群自发集聚等，以政府主导为主。在园区开发建设尤其是一级开发过程中，政府要制定园区发展规划，确定园区重点建设项目，明确建设目标，选择土地一级开发实施主体，统一园区规划，坚持市场化运作。在这之前首先要进行的是园区立项可行性研究，作为项目前期论证，可行性研究一般由政府组织，与高校等有资质的研究机构合作组建研究团队，对项目的选址、基础设施条件、资源、技术、市场、竞争对象、融资途径等做详细的可行性分析研究。

    （一）美国项目可行性研究的设立意义与特点

    可行性研究在美国是对项目设想进行的专题研究，设立的初衷是对项目可否落实进行评判，为“可行/不可行”提供有价值的信息。可研究性缩小了方案选择的范围，有利于发现新机遇和定位市场，判断利润空间，鉴别存在的非可行性因素，可行性研究可以通过提前对弱势条件进行分析增加项目的成功几率，同时为项目设计提供系统的文件资料。美国项目可行性研究过程是一个甄别和筛选的详细过程，具有很强的逻辑性和系统性。

    （二）美国工业园区可行性研究的主要类别和内容

    项目可行性研究主要包括多层面的可行性研究如表1所示。在实践当中，具体的可行性研究内容会根据项目的行业性质和特点进行选择、侧重和取舍，市场分析是立项的决定性内容，技术分析、组织管理分析、财务分析是一般项目可行性研究的基本内容构成。对于工业园区项目的可行性研究来说除了以上提到的可研内容，一般还会包括市场竞争力分析即对目前已有的竞争对象的分析及与本项目的对比。另外，财务和盈利分析包括融资财务和投入产出预算分析。〔2〕

    （三）美国工业园区可研报告的编制程序与报告框架

    1.编制程序

    起步阶段。政府和专业研究机构合作成立可研小组，针对不同的分析内容由专业的研究小组分工进行，小组组织相应领域的专家参加。一般的在可研团队中还会有社区民众代表小组以提供当地民众的意见和建议。之后召开可行性研究启动会议，制定研究计划、分工、确定需要收集的数据。

    数据收集。各研究小组根据研究计划，以目标选址调查、市场调查、召开公众大会、重点走访、历史数据查阅等为主要方式进行基本数据收集。这一阶段的主要目的是掌握足够多的数据以进行可选方案的设计。

    园区可行方案设计。根据收集的数据和资料，要对园区的选址、产品方案、基础设施建设、项目技术设备选择、园区理念设计做初步设计，并提供可供筛选的建设方案。决策者根据方案设计，做下一步的深入可研作出优选。该阶段要提供多个可行的建设方案，以供最后进行优选。

    详细可研阶段。对各备选方案进行详细的市场、技术、组织管理、财务、融资、法律、环境、国民经济等方面可行研究，分析评价各方案的利弊，评价其经济效益和社会影响，并作出比较，进行方案优选，最终形成可行性研究报告。

    决策与规划。可研报告交由投资人组成的决策层及政府代表、民众代表组成的项目审批委员会进行审批，根据该研究报告做出园区项目决策。

    2.报告框架

    一般包括总论/执行概要、背景、项目框架分析、分析方法、备选方案设计与比较、结论、可行性方案建议，每部分都有严密的要求和说明。

    二、中美工业园区可行性研究的比较

    （一）起源与发展差异

    美国的可行性研究源于20世纪30年代田纳西河流域的开发；20世纪初到50年代前期，项目的可行性研究主要采用财务分析方法，从企业角度出发通过对项目的收入与支出的比较来判断项目的优劣；20世纪50年代到60年代末期可行性研究从侧重于财务分析发展到同时从微观和宏观角度评价项目的经济效益，费用——效益分析（或称经济分析）作为一种项目选择的方法被普遍接受；20世纪60年代末期到现在，分析方法中产生了社会分析方法，即把增长目标和公平目标（二者可统称为国民福利目标）结合在一起作为选择项目的标准。美国的可行性研究是一个适应社会的发展要求而不断改进其适用性的研究系统。

    可行性研究在我国的引入源于外资引进的评审需求。所以在普及和应用上有其限制性的根源，一定时间内没有形成可行性研究普遍运用和不断完善的社会环境，没有在效用上引起整体社会的普遍共识和重视。且多年来我国工业园区项目投资主体大多是政府，项目前期的重点是行政审批，带有较强的政治色彩和“程序”需要，涉及项目可行性论证的方面也没有完整的体系和科学的方法，我国存在可行性研究变成“可批性研究”之嫌。

    （二）报告编写框架的比较

    通过美国的可行性研究框架可以发现投入产出之间、项目直接目标与宏观目标之间、目标体系与评价指标之间、外部假设与配套条件之间有紧密的逻辑关系， 并通过系统分析最终确定项目是否可行。我国的可研框架类似“流水账”记录，存在“堆砌”现象，各部分之间缺乏内在的、统一的逻辑关联，不重视系统性及原因——结果、条件——目的等的逻辑分析，对报告的最终研究结论支撑力度不大。

    （三） “工具性”发挥的比较

    可行性分析通过对项目实施前对该构想进行勘察、甄别和判断，以确定实施与否。在这一分析过程可以缩小选择范围，发现新机遇，定位市场，判断利润空间，通过提前对弱势条件进行分析增加项目计划的成功几率等。所以本身具有很强的“工具性”。由于我国工业园区项目多由政府主导，可行性研究更多是配合政府投资的决策而出具最终“可行”的结果。在所有的影响因素调查研究过程中存在取舍、弱化、偏重或结论并非基于完整资料等现象。李开孟（2009）认为可行性研究报告目前已成为政府投资主管部门和行业管理部门履行对投资项目审批职能的重要载体，成为有关部门固化审批权力的途径，使得有些项目上“可行性研究报告”演化为“可批性报告”。 〔3〕谭运嘉、林艳（2009）也认为我国可行性研究存在可行性研究变成“可批性研究”的现象，失去了可行性研究的意义。〔4〕

    （四）数据收集阶段的比较

    美国园区可行性研究在数据收集阶段会制定详细的数据收集计划和收集途径。如果需要进行多个阶段的数据收集，则需要提前分析下一阶段的数据收集范围、内容，并按照购买数据和实地收集工作做相应的收集经费预算。在我国，受制于资金以及研究时间限制，以及对数据收集认识的局限性，很多可行性研究并没有通过充分的调研获取第一手资料，而是过分地依赖已有的经验判断和理论成果，得出的结论过于偏重理论化，不能客观地反映事实。分析甚至刻意迎合投资者的需求，给项目投资建设带来巨大风险。编制中存在经济分析数据不完整、不真实等问题。〔5〕

    （五）比选方案设置比较

    可行性研究的过程，就是通过不断进行各种局部方案和整体方案的比选， 最终确定最优方案的过程，所以多方案之间的比选是可行性的基本内容。没有多方案的比较和优化就没有真正的可行性研究。对美国众多工业园区可行性研究报告实例进行分析发现，同一项目不同方案之间的比选是可研的重要组成部分。由于我国工业园区投资项目的政府主导性以及存在下级政府向上级政府“争取”的现象，所以现实众多的可行性报告中缺乏各环节应有的比选方案设置。不注重敏感性和风险因素，可行性方案单一，缺乏论证和比较。〔6〕

    （六）财务/经济分析方面

    美国工业园区项目可研报告中的重要内容，通常会进行大量的融资、成本、利润、费用等财务数据测算和比较。由于我国长期以来没有建立法人投资责任制，影响项目实施效果，因此投资估算所依据的定额标准往往不能反映实际情况，投资估算精度不高，直接影响科学决策。有的项目甚至简化或者直接不进行财务数据分析。李开孟（2009）认为目前我国大多数可行性研究报告没有包括融资方案优化分析的内容，特别是对于公益性及基础设施项目，不分项目性质及行业特点，简单套用经营性企业资产负债比例的方法，按照国家规定的资本金制度，确定所谓项目资本金比例及银行贷款方案，而不考虑融资方案的财务可持续性。

    （七）执行与审批比较

    在我国，可行性研究的实际工作由行政部门主导，政府部门工作人员往往欠缺专业层面的知识。专家的可行性研究成果往往得不到政府官员的重视，使得流于形式的可批性论证得以广泛流行。可行性研究的资质及准入条件较低，而且主要注重单位资质管理，不注重个人资质。项目评价机构往往为了满足单位资质准入的要求，将未从事实际工作的外单位人员挂靠在本单位门下。美国工业园区可研团队的组成一般由一批掌握专业技术、具有业务资质的评估人才组成，涉及土地规划、估价、金融、投资、财务、管理、环境等各个方面，同时有当地的民众代表组成的社区团队和政府人员团队参与其中，保证了可研的科学性、切实性。

    审批方面，目前我国的工业园区项目主要由政府主导，所以按照工业园区的级别和投资主体，一般将可行性报告交由上一级发展和改革委员会项目相关科室进行受理审查，项目相关科室可以委托有资质的中介机构进行评估论证，综合意见最后由项目相关科室主管主任决定是否批复签发。美国可研报告主要由投资人组成的决策层以及相关政府人员参与审批。

    三、提升我国工业园区可行性研究报告编制水平的对策

    （一） 规范报告编写内容

    1.建立评价指标体系

    建立完善的园区项目评估指标体系是完成高质量可行性研究的保证。这不仅是对项目可行性程度的系统评估和检测，同时，科学完整的可行性研究最终要形成多个可行的备选方案。如何对这些备选方案进行比较，以判断优劣做出取舍就需要通过建立可行性研究评价指标体系进行反映。指标体系涉及的内容包括市场、资源、技术、选址、财务、融资、经济社会效益等诸多方面。具体指标的设计需要根据工业区园区项目性质和目标确立评价内容，按照内容设立具体的评价指标，各指标根据园区建设的因素偏好确立权重。

    2.进一步明确市场分析的重要性

    市场分析是可行性研究的前提和先决条件。工业园区可行性研究首先要做的就是分析主导产品的市场需求、需求种类、需求程度大小、市场当前供给等，由此确定生产规模、产品方案，进而选择项目技术装备和园区地址。同时，市场分析还是制定产品销售计划、开拓市场份额的依据。只有产品在符合社会需求并具有一定的发展前景的前提下，才值得投资和建设。因此，市场分析是可行性分析的决定性内容。

    3.注重强化财务评价

    财务评价是基于市场分析结果进行，主要包括对盈利能力、清偿能力、财务可持续能力进行评价，是可行性研究中关键性的评价内容。其中，盈利分析是“底线”分析，是财务评价的核心，对投资决策起着决定性作用。财务分析需确保数据真实、可信。

    4.加强多方案比选

    多方案比选主要体现在园区选址、产品种类与规格、工艺技术等方面。园区选址和布局受到原材料资源供应、目标市场位置、区位条件等多因素决定，因而项目的选址必须按照主导因素和各因素之间关系平衡进行选择，同时还应考虑可持续性和升级转型等问题。

    5.增加风险分析

    必须运用国际国内经济景气度分析法、盈亏平衡分析、敏感性分析、概率分析等不确定分析方法，分析和研究项目投资、生产成本、销售收入、产品价格和寿命期等主要不确定性因素的变动对项目收益、收益率和投资回收期等经济效益指标的影响程度，考察项目承受各种投资风险的能力，提高项目投资的可靠性和盈利性。风险分析是不确定性分析的补充和延伸，是从项目建设的宏观经济条件、投资环境及投资决策的实际要求出发，借助不确定性分析的测算结果，重点分析项目存在哪些风险、风险的性质、类型及可能造成的影响。风险分析特别要把决定项目成败与否的关键风险因素识别出来，进行重点研究，提出规避风险的具体措施。

    （二）完善研究路径

    严格按照筹划——资料收集——分析研究与方案比选——编写报告的程序完成可行性研究报告编制，规范项目审批、项目评估、项目审计的程序和内容。

    〔参考文献〕

    〔1〕 吴志军.当前我国工业园区转型升级的路径研究〔J〕.江西社会科学，2015，（5）.

    〔2〕 McLaughlin， Harold J. Building Your Business Plan. New York： John Wiley & Sons， 1985.

    〔3〕 李开孟.我国投资项目可行性研究60年回顾和展望〔J〕.技术经济，2009，（9）.

    〔4〕 谭运嘉.林艳.我国可行性研究的引入与发展〔J〕.技术经济与管理研究，2009，（2）.

    〔5〕 吴瑶枢.建设项目可行性研究报告编制析论〔J〕.湖南科技学院学报，2009，（9）.

    〔6〕 王勇，陈延辉.项目可行性研究工作中的问题与对策〔J〕.建筑经济，2007，（2）.

    【责任编辑：陈学明】