浅析我国空域管理制度
顾梅 虞杨 冯一乘
关键词 空域管理 自然资源 管理模式
基金项目：本文系中国民航大学市级创新训练项目201710059079“我国空域管理的法律制度研究”的项目成果，主持人顾梅。
作者简介：顾梅、虞杨、冯一乘，中国民航大学法学院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.243
随着当下空中交通的不断发展，空域资源这一概念被越来越多的提及，在空中交通与物流运输上达到人的使用刚需，对于劳动生产率以及价值产生有影响的空域要素被称为空域资源。空域资源由于它的稀缺性、实用性和非排他性，在航空交通市场蓬勃发展的我国，是一种宝贵的战略资源。同时空域资源作为一种经济要素对民航运输业乃至航空制造业都发挥着重要经济作用。
民航业在我国近几年内实现了高速稳健发展，但在为民众提供服务的同时，对于我国的空域资源管理分配也带来了压力，其中空域资源不足的问题对于中国民航持续稳步发展产生了显著的消极影响。不难看出，制约着我国民航事业发展最为突出的问题就是空域资源的不足。根据公布的数据表明，仅2011年，235.3万家航班被计划，其中近55万航班未能正常执行，因空域资源不足而导致的航班不正常率为22.8%，在北上广等国际化大都市，航班由于空域资源不足而导致的航班晚点情况更为严重。由于空域资源问题导致的群众的出行不便等问题，航空公司因此也蒙受庞大的损失。
尽管我国就空域资源的相关法条已经出台，但现存的空域资源和管理制度显然无法使适用于航空业现状。如何去科学的分配空域资源是一个巨大的系统工程，其涵盖的范围包括了政策制定、管理安排、技术需求等方面，制定出合理科学的空域资源管理条例和法律对于我国民航事业发展与未来是必不可少的一步。一、空域资源管理的现状
我国的空域资源管理是由中国人民解放军空军进行管制组织，各个相关飞行管制部门根据不同的职能分工提供控制交通管制服务，运输的航线航路空域管理的由民航空管部门负责，除此之外的所有空域为空军负责管辖范围。
具体来看，我国空域资源管理现状可以从三个层面分析：
一是我国空域资源管理的平衡度。我国空域使用情况的分布与我国人口密度的分布及社会发展状况基本一致，东部地区航线网络密集，西部地区航线网络稀疏，然而在部分地区如乌鲁木齐、兰州和西安等西部地区，空域资源严重不足。我国东部约 23%的空域资源产生了了约 81%的运输量，西部地区 77%的空域只承担了了 19%的运输量，西藏自治区的航空运输量甚至不足全国的 1%。
二是空域管理制度下民航的空域资源使用量。伴随着我国经济的快速增长状态，我国民航业增长速度达到了接近20%的高度，与此同时， 我国空域在民航领域所可以支配使用的面积却没有任何变化。无疑，这对于我国民航业的快速发展是一种不可忽视的阻碍。根据相关的数据得出，供民用航空使用空域不足五分之一。在各个主要航路上遍布着多个飞行禁区、限制区和危险区，民航空域已经有限的空域资源被迫进一步的压缩。
三是在目前的空域管理制度下，民航飞机与军用飞机对于空域资源的争夺矛盾。由于我国空域资源管理是以国防为核心，因此军方对于空域资源分配占有主导地位。民用航空在空域资源的申请上相对于军方显得困难重重，导致许多被军方闲置的空域资源无法进行合理的利用，并且难以对新航路进行开辟。造成了民航空域资源日趋紧缺和航班延误不断增多的不合理现状。二、空域资源管理存在的问题
随着近些年经济的发展，民航业飞速发展，而空域作为民航业发展的根本承担着至关重要的作用。而伴随着民航业势如破竹的发展趋势的却是许多为人所诟病的现象，如航班延误、取消等，这渐渐暴露出许多我国空域资源分配中存在的问题。
（一）专门关于空域管理的法律制度缺失
空域作为一项重要的自然资源，我国目前的法律法规却没有规定其作为一种自然资源的法律地位，更并没有制定类似水资源、矿产资源之类的单行法规。
另外，目前我国空域的管理制度大多是原则性条款如“空域管理的具体办法，由国务院、中央军事委员会制定” ，关于空域资源的具体内容，如权属关系、管理主体、使用主体与划分方式等没有明确的法律规定。
（二）空域分配不合理，使用效率低下
建国初期，民航局由空军进行统一管理，民用航空所使用的空域也由空军进行划分。之后民航局脱离了空军的指挥管理，成为国务院下的民航总局再到如今铁道管理总局下的民用航空局，民用航空的管理者发生了很大的变化，然而空域的管理划分却始终掌握在空军手中。民用航空所使用的空域也一直没有发生较大的变化。
根据相关资料显示，在我国民用航空可以指挥使用的空域仅占7%，而空军占93%。相比于其他国家，比如美国90%以上的空域对民航开放甚至由民航直接指挥管理，我国的民用空域数量实在不可观。随着经济的发展，民用航空迅速发展，本来就稀少的民用空域更显得捉襟见肘，导致航班延误等现象屡屡发生。而军方控制使用的93%的空域资源很多却都闲置在那儿，得不到充分的使用。两厢比较，这就造成了我国空域资源管理的最大问题，即军民空域资源分配不合理，无法适应时代发展的需要，利用效率极其低下。
（三）空域的管理模式落后，管理主体与使用主體身份重叠
《中华人民共和国飞行基本规则》中规定由国务院、中央军事委员会空中交通管制委员会领导全国的飞行管制工作，然而在建国初期形成的由空军掌管划分全国空域的思想观念依旧存活，因此实际上我国的飞行管制与空域资源管理工作仍由空军掌管，空中交通管制委员会名存实亡。这种“准战时”的军队管理体制已经无法很好的适应当今飞速发展的民航经济形势， 国家空管委也只能流于形式，使得国家空域分配、飞行管制和各部门之间的分工无法明确。
特别是我国目前的空域由军民双方共同管制，然而军民双方的性质和目的各不相同，又缺少高效灵活的协商机制，导致军方和民方管理机制大相径庭。使得空域的分配和利用效率低下，有悖于我国政府努力实现军民航统筹协调发展和高效利用有限空域资源的初衷。
这种军队主管模式也使得空域资源的管理主体与使用主体重叠，军队具有双重身份，不利于空域资源的公平分配。三、对空域管理制度的解决措施与完善
这些空域管理过程中所展现出来的许多问题，有的是历史遗留下来的，有的是随着民航业的飞速发展而渐渐暴露在大家面前的。解决这些问题是保证之后民航业的发展乃至国家经济的发展的关键所在，通过对上述问题的分析，我们可以从以下几个方面采取相应的措施进行改进。
（一）制定和完善相关的法律法规
空域作为一类重要且特殊的战略性国家资源和公共资源，无论对民航发展还是国家军事方面都具有不可小觑的影响，应由全体人民所共同享有使用权，必须明确其自然资源的法律地位。空域的如何分配与管理关系着国计民生，因此为了保证航行安全，必须对空域资源进行法律上的管理与分配，实现空域资源合理有效的利用，建议制定类似《礦产资源法》、《水资源保护法》等专门性的《空域资源管理法》。
（二）改进空域管理模式
对于空域管理体制，应该更加适应新时期的发展，认真贯彻“和平时期，重点保障民航运输业的高效发展，同时保证军事需要，做到军民航统筹协调；战争时期一切服从国家需要” 的原则。借鉴美国等发达国家对于空域管理方面的经验，结合我国的国情，在平常至少保证民用空域占75%左右，而在战时则主要由空军领导。加强民航和空军管制机构的交流协商，逐步推动空域管理体制和飞行管制体制一体化。
（三）建立空域资源的统一管理机构
目前越来越多的国家建立起统一的机构来管理空域资源，这已经成为一种全球趋势。但各个国家的做法各不相同，总体来说可以分为两类。一是将空域下放给私人企业进行管理，引入市场机制，由私权利性质的空中航行服务公司管理。持这种观点的学者认为空域作为一种自然资源，可以借鉴我国海域所实施的市场化的经验，将空域纳入一级市场与二级市场，让商业化的公司或者企业对其进行分配管理，来提高我国空域的利用效率。二是建立专门统一的国家管理机构，由公权力对空域进行分配管理。持这种观点的学者指出空域资源有其特殊性和独特的经济价值与军事意义，无法通过市场来简单的分配，必须由政府发挥其不可替代的调控作用，来掌控空域资源的管理分配。
本文赞同第二种观点，即由公权力统一管控空域资源。空域是一种国家战略性资源，若是由市场配置会出现许多问题，比如如何制定合适的空域价格，市场能否合理分配军民双方的空域量等。因此本文提出应该建立一个直接隶属于政府，独立于民航与空军的专门管控机构对空域进行分配。在这种管理模式下，民航和空军都仅仅只作为使用主体，只能通过空域管理部门的许可使用空域资源。民航和空军管制部门都必须服从于该空域资源管理部门，且要及时向其报告空域使用情况，使所有空域都不再被闲置，得到充分的利用，从而提高空域使用效率。四、结语
空域资源的合理配置是我国航空业发展的关键所在，那么推进目前的空域管理模式改革就更加迫在眉睫。国家应该加快制定专门化的规定空域性质地位、管理配置等方面的法律法规，改进当前的管理体制，建立起统一的空域资源管理机构，促进空域资源的有效分配与利用，实现空域管制与飞行管制的一体化，真正做到国家队空域实行统一管理。
注释：
王海茏.我国空域资源管理法律制度研究.山西财经大学2016年硕士学位论文.
《中华人民共和国民用航空法》第七十二条.
刘凡.我国空域管理体制的现状分析与对策研究.上海交通大学2012年硕士学位论文.
《加强和改进我国空中交通管制工作的意见》.
参考文献：
[1]熊小勇.我国空域资源管理相关问题法律分析.政策法规.2012（142）.
[2]姜永明.浅析我国民航空域资源的优化配置及应对策略.科技与企业.2013（23）.
[3]李晓津、王春风、张清.空域资源、民航发展以及国民经济关系的研究.中国民航大学学报.2013（2）.
[4]民航局计划司.2011年民航行业发展统计公报.2012（5）.
关键词 空域管理 自然资源 管理模式
基金项目：本文系中国民航大学市级创新训练项目201710059079“我国空域管理的法律制度研究”的项目成果，主持人顾梅。
作者简介：顾梅、虞杨、冯一乘，中国民航大学法学院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.243
随着当下空中交通的不断发展，空域资源这一概念被越来越多的提及，在空中交通与物流运输上达到人的使用刚需，对于劳动生产率以及价值产生有影响的空域要素被称为空域资源。空域资源由于它的稀缺性、实用性和非排他性，在航空交通市场蓬勃发展的我国，是一种宝贵的战略资源。同时空域资源作为一种经济要素对民航运输业乃至航空制造业都发挥着重要经济作用。
民航业在我国近几年内实现了高速稳健发展，但在为民众提供服务的同时，对于我国的空域资源管理分配也带来了压力，其中空域资源不足的问题对于中国民航持续稳步发展产生了显著的消极影响。不难看出，制约着我国民航事业发展最为突出的问题就是空域资源的不足。根据公布的数据表明，仅2011年，235.3万家航班被计划，其中近55万航班未能正常执行，因空域资源不足而导致的航班不正常率为22.8%，在北上广等国际化大都市，航班由于空域资源不足而导致的航班晚点情况更为严重。由于空域资源问题导致的群众的出行不便等问题，航空公司因此也蒙受庞大的损失。
尽管我国就空域资源的相关法条已经出台，但现存的空域资源和管理制度显然无法使适用于航空业现状。如何去科学的分配空域资源是一个巨大的系统工程，其涵盖的范围包括了政策制定、管理安排、技术需求等方面，制定出合理科学的空域资源管理条例和法律对于我国民航事业发展与未来是必不可少的一步。一、空域资源管理的现状
我国的空域资源管理是由中国人民解放军空军进行管制组织，各个相关飞行管制部门根据不同的职能分工提供控制交通管制服务，运输的航线航路空域管理的由民航空管部门负责，除此之外的所有空域为空军负责管辖范围。
具体来看，我国空域资源管理现状可以从三个层面分析：
一是我国空域资源管理的平衡度。我国空域使用情况的分布与我国人口密度的分布及社会发展状况基本一致，东部地区航线网络密集，西部地区航线网络稀疏，然而在部分地区如乌鲁木齐、兰州和西安等西部地区，空域资源严重不足。我国东部约 23%的空域资源产生了了约 81%的运输量，西部地区 77%的空域只承担了了 19%的运输量，西藏自治区的航空运输量甚至不足全国的 1%。
二是空域管理制度下民航的空域资源使用量。伴随着我国经济的快速增长状态，我国民航业增长速度达到了接近20%的高度，与此同时， 我国空域在民航领域所可以支配使用的面积却没有任何变化。无疑，这对于我国民航业的快速发展是一种不可忽视的阻碍。根据相关的数据得出，供民用航空使用空域不足五分之一。在各个主要航路上遍布着多个飞行禁区、限制区和危险区，民航空域已经有限的空域资源被迫进一步的压缩。
三是在目前的空域管理制度下，民航飞机与军用飞机对于空域资源的争夺矛盾。由于我国空域资源管理是以国防为核心，因此军方对于空域资源分配占有主导地位。民用航空在空域资源的申请上相对于军方显得困难重重，导致许多被军方闲置的空域资源无法进行合理的利用，并且难以对新航路进行开辟。造成了民航空域资源日趋紧缺和航班延误不断增多的不合理现状。二、空域资源管理存在的问题
随着近些年经济的发展，民航业飞速发展，而空域作为民航业发展的根本承担着至关重要的作用。而伴随着民航业势如破竹的发展趋势的却是许多为人所诟病的现象，如航班延误、取消等，这渐渐暴露出许多我国空域资源分配中存在的问题。
（一）专门关于空域管理的法律制度缺失
空域作为一项重要的自然资源，我国目前的法律法规却没有规定其作为一种自然资源的法律地位，更并没有制定类似水资源、矿产资源之类的单行法规。
另外，目前我国空域的管理制度大多是原则性条款如“空域管理的具体办法，由国务院、中央军事委员会制定” ，关于空域资源的具体内容，如权属关系、管理主体、使用主体与划分方式等没有明确的法律规定。
（二）空域分配不合理，使用效率低下
建国初期，民航局由空军进行统一管理，民用航空所使用的空域也由空军进行划分。之后民航局脱离了空军的指挥管理，成为国务院下的民航总局再到如今铁道管理总局下的民用航空局，民用航空的管理者发生了很大的变化，然而空域的管理划分却始终掌握在空军手中。民用航空所使用的空域也一直没有发生较大的变化。
根据相关资料显示，在我国民用航空可以指挥使用的空域仅占7%，而空军占93%。相比于其他国家，比如美国90%以上的空域对民航开放甚至由民航直接指挥管理，我国的民用空域数量实在不可观。随着经济的发展，民用航空迅速发展，本来就稀少的民用空域更显得捉襟见肘，导致航班延误等现象屡屡发生。而军方控制使用的93%的空域资源很多却都闲置在那儿，得不到充分的使用。两厢比较，这就造成了我国空域资源管理的最大问题，即军民空域资源分配不合理，无法适应时代发展的需要，利用效率极其低下。
（三）空域的管理模式落后，管理主体与使用主體身份重叠
《中华人民共和国飞行基本规则》中规定由国务院、中央军事委员会空中交通管制委员会领导全国的飞行管制工作，然而在建国初期形成的由空军掌管划分全国空域的思想观念依旧存活，因此实际上我国的飞行管制与空域资源管理工作仍由空军掌管，空中交通管制委员会名存实亡。这种“准战时”的军队管理体制已经无法很好的适应当今飞速发展的民航经济形势， 国家空管委也只能流于形式，使得国家空域分配、飞行管制和各部门之间的分工无法明确。
特别是我国目前的空域由军民双方共同管制，然而军民双方的性质和目的各不相同，又缺少高效灵活的协商机制，导致军方和民方管理机制大相径庭。使得空域的分配和利用效率低下，有悖于我国政府努力实现军民航统筹协调发展和高效利用有限空域资源的初衷。
这种军队主管模式也使得空域资源的管理主体与使用主体重叠，军队具有双重身份，不利于空域资源的公平分配。三、对空域管理制度的解决措施与完善
这些空域管理过程中所展现出来的许多问题，有的是历史遗留下来的，有的是随着民航业的飞速发展而渐渐暴露在大家面前的。解决这些问题是保证之后民航业的发展乃至国家经济的发展的关键所在，通过对上述问题的分析，我们可以从以下几个方面采取相应的措施进行改进。
（一）制定和完善相关的法律法规
空域作为一类重要且特殊的战略性国家资源和公共资源，无论对民航发展还是国家军事方面都具有不可小觑的影响，应由全体人民所共同享有使用权，必须明确其自然资源的法律地位。空域的如何分配与管理关系着国计民生，因此为了保证航行安全，必须对空域资源进行法律上的管理与分配，实现空域资源合理有效的利用，建议制定类似《礦产资源法》、《水资源保护法》等专门性的《空域资源管理法》。
（二）改进空域管理模式
对于空域管理体制，应该更加适应新时期的发展，认真贯彻“和平时期，重点保障民航运输业的高效发展，同时保证军事需要，做到军民航统筹协调；战争时期一切服从国家需要” 的原则。借鉴美国等发达国家对于空域管理方面的经验，结合我国的国情，在平常至少保证民用空域占75%左右，而在战时则主要由空军领导。加强民航和空军管制机构的交流协商，逐步推动空域管理体制和飞行管制体制一体化。
（三）建立空域资源的统一管理机构
目前越来越多的国家建立起统一的机构来管理空域资源，这已经成为一种全球趋势。但各个国家的做法各不相同，总体来说可以分为两类。一是将空域下放给私人企业进行管理，引入市场机制，由私权利性质的空中航行服务公司管理。持这种观点的学者认为空域作为一种自然资源，可以借鉴我国海域所实施的市场化的经验，将空域纳入一级市场与二级市场，让商业化的公司或者企业对其进行分配管理，来提高我国空域的利用效率。二是建立专门统一的国家管理机构，由公权力对空域进行分配管理。持这种观点的学者指出空域资源有其特殊性和独特的经济价值与军事意义，无法通过市场来简单的分配，必须由政府发挥其不可替代的调控作用，来掌控空域资源的管理分配。
本文赞同第二种观点，即由公权力统一管控空域资源。空域是一种国家战略性资源，若是由市场配置会出现许多问题，比如如何制定合适的空域价格，市场能否合理分配军民双方的空域量等。因此本文提出应该建立一个直接隶属于政府，独立于民航与空军的专门管控机构对空域进行分配。在这种管理模式下，民航和空军都仅仅只作为使用主体，只能通过空域管理部门的许可使用空域资源。民航和空军管制部门都必须服从于该空域资源管理部门，且要及时向其报告空域使用情况，使所有空域都不再被闲置，得到充分的利用，从而提高空域使用效率。四、结语
空域资源的合理配置是我国航空业发展的关键所在，那么推进目前的空域管理模式改革就更加迫在眉睫。国家应该加快制定专门化的规定空域性质地位、管理配置等方面的法律法规，改进当前的管理体制，建立起统一的空域资源管理机构，促进空域资源的有效分配与利用，实现空域管制与飞行管制的一体化，真正做到国家队空域实行统一管理。
注释：
王海茏.我国空域资源管理法律制度研究.山西财经大学2016年硕士学位论文.
《中华人民共和国民用航空法》第七十二条.
刘凡.我国空域管理体制的现状分析与对策研究.上海交通大学2012年硕士学位论文.
《加强和改进我国空中交通管制工作的意见》.
参考文献：
[1]熊小勇.我国空域资源管理相关问题法律分析.政策法规.2012（142）.
[2]姜永明.浅析我国民航空域资源的优化配置及应对策略.科技与企业.2013（23）.
[3]李晓津、王春风、张清.空域资源、民航发展以及国民经济关系的研究.中国民航大学学报.2013（2）.
[4]民航局计划司.2011年民航行业发展统计公报.2012（5）.
