全面从严治党 优化党内政治生态的根本环节

    包心鉴

    〔摘要〕制度问题带有根本性、全局性、决定性和长期性，坚持和强化制度治党，是全面从严治党的治本之策，是着力解决管党治党宽松软问题的根本措施。党的十八大以来，坚持和强化制度治党的新理论新实践，是对邓小平制度建党和制度改革思想的坚定传承和创新发展。注重制度治党，是党的建设历史经验的深刻总结；凸显制度治党，是净化优化党内政治生态的迫切要求；深化制度治党，是积极稳妥推进政治体制改革的重要任务。

    〔关键词〕全面从严治党；制度建党；制度治党；政治生态；十八届六中全会

    〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）06-0017-10

    坚持和强化制度治党，是党的十八大以来全面从严治党的突出特点，是以习近平为总书记的党中央治国理政新理念新思想新战略的重要内容。从中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众“八项规定”的出台并持之以恒贯彻执行，到党的领导制度、组织制度、工作制度、干部选拔使用制度、党的纪律检查制度以及国有企业收入分配制度等一系列基本制度的进一步改革与完善；从禁止公款送礼、公款吃请、公款消费等一系列党风廉政建设规章制度的严格执行，到《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》的正式颁布，严格的制度几乎覆盖党的建设各个方面和党员干部的一切行为，制度治党、制度反腐的作用和效果正在愈益凸显。党的十八届六中全会正式通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，把党的制度建设和强化制度治党推向了一个新的理论与实践高度。四年多来的实践充分证明，制度问题的确是带有根本性、全局性、决定性和长期性的重大问题，坚持和强化制度治党，是全面从严治党的治本之策，是“着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题”〔1〕的根本措施。

    关于制度治党，党的十八大以来习近平总书记从各个角度进行了深刻强调与阐发。2014年10月8日，在党的群众路线教育实践活动总结大会上的重要讲话中，习近平首次提出“制度治党”，要“坚持思想建党和制度治党紧密结合。从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”。〔2〕2015年1月13日，在十八届中纪委五次全会上的讲话中，习近平明确强调：“在改进作风问题上，我们不能退，也退不得，必须保持常抓的韧劲、长抓的耐心，在坚持中见常态，向制度建设要长效。”〔3〕2015年3月5日，在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时，习近平深刻指出：“从严治党，关键是要抓住领导干部这个‘关键少数，从严管好各级领导干部。从严管理干部，要坚持思想建党和制度治党紧密结合，既从思想教育上严起来，又从制度上严起来。”〔4〕2015年6月28日，在中央政治局第24次集体学习时，习近平从反腐倡廉角度进一步强调：“法规建设带有根本性、全局性、稳定性、长效性。要贯彻全面深化改革、全面依法治国的要求，加大反腐倡廉法规制度建设力度，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度，努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系。”〔5〕2016年1月12日，在十八届中央纪委六次全会上的重要讲话中，习近平从净化优化党内政治生态的高度进一步指明了坚持和强化制度治党的迫切性和重要性，指出：“要抓住建章立制，立‘明规矩、破‘潜规则，围绕发生的腐败案例，查找漏洞，吸取教训，着重完善党内政治生活等各方面制度，压缩消极腐败现象生存空间和滋生土壤，通过体制机制改革和制度创新促进政治生态不断完善。”〔6〕这一系列重要论述，构成内涵丰富、思想深邃的关于制度治党的重要思想。这一重要思想，是对邓小平制度建党和制度改革思想的坚定传承和创新发展，是对马克思主义建党学说的进一步丰富和创造性贡献，为在新的历史条件下抓住根本问题和要害问题全面从严治党、净化优化党内政治生态、确保党的先进性和纯洁性，进一步指明了方向。

    一、注重制度治党：党的建设历史经验的深刻总结

    在我国改革开放之初，邓小平就旗帜鲜明地提出了依靠制度管党治党的重要论断。在《党和国家领导制度的改革》这篇纲领性文献中，邓小平反复阐述一个重要思想，这就是，要把党和国家的政治生活建立在不断完善的制度基础之上。他精辟指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”〔7〕 这一重要论断，是对国际共产主义运动历史经验尤其是我们党领导革命和建设历史经验的精辟总结，是对马克思主义政党建设理论的创造性贡献。

    在国际共产主义运动史上，曾经出现过斯大林破坏社会主义民主与法制的严重教训。在我国社会主义发展史上，曾经出现过“文化大革命”践踏社会主义民主与法制的严重挫折。产生这些问题的原因究竟是什么？是个人的素质还是制度的因素？邓小平鞭辟入里指出，领袖个人的因素固然是个重要原因，但是根本原因在于制度的缺失和漏洞。他说：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命的十年浩劫。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”〔8〕这一分析，切中要害，振聋发聩，深刻指明了社会主义执政党建设要解决的最关键问题和必须遵循的最基本规律。

    事实上，任何一个政党，当它取得执政地位之后，如何重视制度建党，以健全的制度确保党的执政功能和执政成效、防止个人专断和党的成员腐败，这个问题就被尖锐地提到关系党的执政地位乃至生死存亡的重要位置上来。作为社会主义大国的执政党，我们党队伍庞大、责任重大，制度问题在党执政过程中一直是关乎根本、影响全局的一个重大问题；是否具有健全的制度，是党内生活尤其是政治生活是否正常，整个国家能否沿着民主法治道路向前发展的一个关键因素；是否具有强烈的制度意识，是广大党员尤其是党的各级领导干部能否保持本色、为民执政、廉洁执政的一个关键问题。

    早在延安时期，制度问题就曾被提到尚未取得全国执政地位的中国共产党人面前。民主人士黄炎培访问延安，与毛泽东促膝长谈，尖锐地提问：通过什么路径才能够防止“政怠宦成”“人亡政息”的历史教训，跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”？针对这一问题，毛泽东明确回答：“我们已经找到了新路，我们能够跳出周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”〔9〕 这一解答，何等精辟！何等深邃！防止自身腐败，防止人亡政息，归根到底要靠党内民主和人民民主。民主不仅仅是思想和作风，更重要的是体制和制度。人民监督执政党，人民监督政府，这是现代民主制度的核心内容。只有以健全的党内民主制度和国家民主制度确保人民以高度负责的精神监督党和政府，才能避免“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”，彻底防止“政怠宦成”“人亡政息”的历史悲剧重演。

    当年毛泽东找到了制度建设这条新路，但是却未能带领全党一以贯之地走下去，更未能成功解决在党执政之后如何确保党和国家政治生活民主化、制度化这一重大课题。50年代后期直至“文化大革命”，我们党所以屡遭曲折，国家所以屡遭困境，一个根本原因就是对制度的淡漠、疏忽甚至否定。权力过分集中，党政不分、政企不分，个人凌驾于集体之上，党和国家的民主制度形同虚设，有的甚至破坏殆尽，这样一种历史教训，不是哪一个人的责任，而是制度意识普遍缺失、制度建设长期懈怠的结果。所以“文化大革命”结束之后，邓小平对党的历史经验的总结和党的思想、组织、作风建设的思考，正是紧紧抓住制度建设这个根本环节，明确提出“制度建党”这个重大命题，牢牢抓住制度改革这个关键节点。早在党的十一届三中全会前夕，邓小平就在中央工作会议上明确指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”〔10〕在《党和国家领导制度的改革》中，邓小平更为深入地从党的制度层面剖析党内存在的突出问题、指明制度建党的重点和任务，他精辟指出：必须高度重视制度问题，切实推进制度改革，“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”，废除领导干部职务终身制。同时“应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务，并在制度上做一系列切实的改革”，“不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望”。〔11〕邓小平把制度改革与建设提到能否赢得人民信任的高度，提到能否巩固党的执政地位的高度，提到能否发展社会主义的高度，紧紧抓住了社会主义执政党建设中的最关键问题，为在长期执政条件下推进党内民主和社会民主、确保党的先进性和纯洁性，指明了根本方向。

    历史经验深刻告诉我们，小治治事、中治治人、大治治制。“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”〔12〕全面从严治党，更必须把制度建设提到根本性、全局性、长远性高度，高度重视制度的治党功能、充分彰显制度的治党效应。习近平深刻指出：“相比我国经济社会发展和人民群众的要求，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安”，相比推进国家治理体系和治理能力现代化的艰巨任务，“我们的制度还没有达到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成为制约我们发展和稳定的重要因素。所以，我们必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。〔13〕在我国现行政治架构和治理体系中，国家制度建设和党的制度建设相互胶着，制度治国和制度治党有机联系；而从一定意义上说，国家治理现代化能否有效推进，全面依法治国方略能否有效实施，很大程度上决定于能否注重和坚持制度治党，以健全的制度体系确保党的先进性和纯洁性，提高党的领导水平和执政能力，使广大党员和党员领导干部始终不忘初心、不懈奋斗、不断前进。这就是制度治党的历史逻辑和现实逻辑。

    二、凸显制度治党：净化优化党内政治生态的迫切要求

    制度治党的现实性、紧迫性和必要性，突出体现在净化优化党内政治生态面临的突出问题和艰巨任务上。

    党的十八大以来，习近平在领导和指导全面从严治党中鲜明而尖锐地提出净化优化乃至重构党内政治生态的重大任务。2014年6月30日，在中央政治局第十六次集体学习时的重要讲话中，习近平明确指出：加强党的建设，“解决党内存在的种种问题，必须营造一个良好的从政环境，也就是要有一个好的政治生态”。他强调：这个问题，“现在看来，不能讲讲就过去了，而是要下大气力来抓，争取一个好的成效”。〔14〕2015年1月13日，在十八届中央纪委五次全会上的重要讲话中，习近平再次尖锐指出：当前“减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重”。〔15〕2015年“两会”期间，习近平在参加吉林、江西代表团审议时再次强调：“做好各方面工作，必须有一个良好的政治生态。政治生态污浊，从政环境就恶劣；政治生态清明，从政环境就优良。政治生态和自然生态一样，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出现问题，要想恢复就要付出很大代价。”“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀。”〔16〕2016年1月12日，在十八届中央纪委六次全会上，习近平再次强调党内政治生态的极端重要性。他说：“政治生态好，人心就顺、正气就足；政治生态不好，就会人心涣散、弊病丛生。”他着重强调，要“通过体制机制改革和制度创新促进政治生态不断改善”。〔17〕这一系列精辟论断，振聋发聩、令人警醒，不仅对如何进一步解决我们党面临的主要问题，具有极其深刻的现实指导作用，而且对如何建构现代政党建设体系、营造良好的党内党外政治生态、推进党的建设走向现代化，具有极其高远的理论创新价值。