国际视角下的成人教育治理研究
张睿+杨海平+赵蕾
【摘 要】成人教育治理强调参与主体的多元化、公共利益的最大化、教育决策的科学化。文章从国际视角探究了成人教育治理的内涵、模式、主体协作，提出通过政府分权和加强治理主体的能力建设来促使成人教育从“共治”达到“善治”，为推进我国成人教育管理模式的变革和发展提供参考。
【关键词】成人教育治理；成人教育治理模式；主体协作；政府分权；能力建设
【中图分类号】G720 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2017）10-0015-04
一、成人教育治理的内涵
“治理”（governance）一词最先源于1989年世界银行用来概括当时非洲出现的“治理危机”，此后“治理”逐渐成为西方政治学者研究的焦点。治理是指运用政治、经济、行政管理的手段在各个层面管理国家事务。治理这一概念包含了公民、团体表达利益诉求，行使合法权利，履行正当义务，调解分歧的机制、过程和体制。[1]它描绘了这样一幅图像，即众多利益相关者——政府、非政府组织和公民个人在政策执行中是如何相互联系、作用的。“治理”包含三个核心理念：（1）要建立一个体现公共利益的服务体系，政府、市场和公民社会对公共生活进行平等协商、合作管理，达成公共利益最大化的社会管理过程——善治（good governance）。（2）社会系统诸要素要平等协商、对话和互动，追求广泛的共识和参与。（3）在社会管理过程中会发生权力运行的向度变化。[2]而教育治理是指多元主体共同管理教育公共事务的过程，它呈现出一种新型的民主形态。[3]结合治理的核心理念、特征及教育治理的含义，可得出成人教育治理是指政府、社会组织、相关利益者和学习者等通过制度设计和制度机制相互合作，共同管理成人教育事务的过程。
成人教育领域作为一个错综复杂的领域，尽管引入问责原则，不同活动主体共同行使权力仍然是一项巨大挑战。《贝伦行动框架》提出了成人教育“善治”的两条原则：（1）“善治”要使教育政策的实施有效、透明、公平和权责明确。（2）为了满足所有学习者，特别是处境不利人群的学习需求，所有利益相关者都应参与到教育治理中。[4]为更好地将这些原则应用到成人教育治理中，教科文组织终身学习研究所（UIL）提出了具体建议：（1）创建并维护一个用以执行和评价成人学习和教育政策的机制。这一机制的参与者包括各级公共管理部门、公民社会组织、私营部门、社区等。（2）采取有效的能力建设措施以便支持公民社会组织、社区和成人学习者能够在知情的情况下，参与到政策的制定、实施和评价中来。（3）支持和促进部门内部之间、部门与部门之间的合作。[5]总之，成人教育治理追求的根本价值目标在于“办好成人教育”，实现成人教育领域公共利益的最大化。
二、成人教育治理的模式
成人教育治理模式也可以理解为成人教育治理体系，其主要涉及的问题是治理的主体是谁以及主体之间是什么关系。表1显示了全球视域下，不同主体参与成人教育管理的情况。不同性质的机构或组织的不同排列组合可形成三种管理模式：（1）政府模式。仅由政府机构参与成人教育政策的规划、实施和评价。例如，全球大多数国家成人教育的管理由教育部承担，但除教育部外，其他部级部门也会参与到成人教育的管理和服务中来（如卫生部、劳动部、农业部、国防部等）。（2）混合模式。政府和非政府机构或组织共同参与成人教育事务。（3）非政府模式。仅由非政府组织参与。例如，每个成员国平均有四个非政府组织或机构参与成人教育政策的规划、实施和评价。
成人教育治理是以“共治”求“善治”的过程，“共治”强调成人教育治理参与主体的多样性，“善治”强调实现公共利益最大化。在成人教育的三种管理模式中，混合模式的参与主体最多，符合成人教育治理的特点，因此混合管理模式也属于治理模式。如表1所示，在成人教育管理模式中，24个国家采用了政府模式，84个国家采用了混合模式，仅有6个国家采用了非政府模式。在采用混合模式的地区中，非洲国家的比例最高，阿拉伯地区的比例最低。因此，全球大多数国家采用混合模式，也从一个侧面反映了全球成人教育管理模式的转型。通过对国家进步教育报告的分析，成人教育政策的规划、实施和评价的总体趋势是政府和非政府组织的混合模式（治理模式）。混合模式要求主体之间高效的协商，有效的协调机制和协调活动。鉴于混合模式占主流地位，那么成人教育主体在参与成人教育事务中是如何协作的？即主体之间的关系如何，对这一问题的探讨，具有重要借鉴意义。
三、成人教育治理的主体协作
各成员国极大地意识到不同利益相关者的参与，协作机制的建立对于成人教育的治理具有重大意義。成人教育治理参与主体的多样性和参与程度的不同致使成人教育的“善治”面临众多挑战。具体而言，治理主体根据成人教育管理活动的因素，包括多主体、多层面、多因素和多环节。多主体包括政府、非政府组织、成人学习者、教育提供者等；多层面包括中央政府、地方政府、组织机构等；多因素包括经费分配、预算、教育管理、评价督导等；多环节包括成人教育政策的规划、实施、评价等。因此，成人教育的“善治”需要建立和完善以政策为主导的行动机制，要求利益相关者广泛参与，加强权利和资源的纵向流动及不同利益相关者之间的有效支持协作。[6]第一份全球成人教育报告就呈现出一个趋势，即公民社会组织将更多的和在更大程度上参与成人教育的政策和实践。[7]各国已经越来越多地认识到不同利益相关者参与成人教育的重要价值和意义。目前，成人教育中的政府组织、非政府组织、私人部门、公民个人在内的多元主体之间的协调、沟通、交流主要通过专门的协作机构来进行。研究表明全球86%的国家设立了专门负责成人教育主体之间协作的机构。[8]
协作机构只有开展各种活动才能发挥协调、沟通、交流的作用。成人教育中政府和非政府主体之间责任的混合性发展趋势要求有效的活动机制与之相匹配，以保证不同利益相关者之间持续的协商和调节。报告显示全球82%的国家开展了成人教育协作活动。协作活动的主要形式是召开定期会议。协作活动的目的性很强，致力于提高相关利益者之间的协作水平、促进政策的实施、提高政策的质量、有效分配项目经费。协作活动主要有两个特点：（1）成人教育服务和成人教育政策的制定需要有效的管理架构、持续的资金来源和主体的广泛参与。（2）成人教育领域呈现出多样化的发展趋势。尽管，当前各国基本上都设立了成人教育协作机构，开展了各种协作活动，但却不清楚这些协作机构和协作活动的效果如何，是否能带来“善治”。那接下来需要关注的问题就是如何使协作机构、协作活动更有效地发挥作用。
四、成人教育达到“善治”的对策
“善治”作为一种理想的政治过程，它能够有效地将人民的意志转化为公共政策，并能建立向所有社会成员高效提供服务的社会规则。[9]“善治”作为一种权利管理模式，具有以下鲜明特点，即法治性、透明性、责任性、效率性、有效性、参与性和敏感性。[10]那么，如何促进成人教育中不同主体的相互协作，如何提高治理的效果以致达到“善治”。其根本对策在于权力下放与能力建设两个方面。[11]
1.促进成人教育权利的分立和下放
只有分权才能让多元主体参与到成人教育中来，成人教育权利的分立和下放主要是指政府权力的分立和下放。政府分权包括政府对内的分权和政府对外的分权。对内分权是指高一级政府向低一级政府的分权，即中央政府将权利下放到地方政府；对外分权是指政府向成人学习者、社区等的分权。社区在成人教育治理中发挥着重要功能，主要表现为参与功能，协调关系功能，正确价值观引领功能，合理疏导功能，舆情收集和分析功能。[12]社区在成人教育项目、政策的规划、实施和评价中扮演着重要角色。表2反映了全球各地社区参与成人教育政策制定、实施和评价的国家比例。其中，非洲国家的比例最高达到了92%，拉美和加勒比地区比例最低，达到了55%。政府对内分权主要是将权利分配给下级政府，即成人教育地方自治。分配的权利主要有决策权和财政权、经费分配权等。政府分权具有重要意义：（1）缩短了成人教育的决策周期，降低了决策成本和政策实施成本。（2）权利与公民之间的距离缩短了，可以帮助国家敏锐地觉察到地方政府、公民和社区的迫切需求。（3）基层提供的教育服务的效率比中央更高效。[13]另外，研究还表明权力下放是达到成人教育“善治”的最有可能的方式，因为它能保证政策实施的有效性和权责的明确性。[14]
政府分权犹如一把双刃剑，既有益处的一面也有弊端的一面。政府由集权体制转变为分权体制的过程是复杂的，有时会产生事与愿违的后果，其主要原因在于政府不同层次的决策缺乏问责，执行不力、政治经济矛盾、政策设计存在缺陷。[15]另外，地方政府缺乏教育的规划能力，缺乏对经费的有效控制，分权就极有可能导致更多的不公平，扩大差距。[16]如巴西在2006年的分权政策中明确规定了成人学习者经费的分配原则，但事实表明地方决策者在分配经费时，将大部分经费拨给了基础教育，这种分权改革实际上削减了成人教育的经费。之所以会产生成人教育分权的弱化，主要原因在于中央和地方缺乏应有的能力和素质。成人教育的地方自治伴随着获得相应的财政、预算、支出、招聘的权利，这样就强有力地推动了新的服务模式的形成，并促进了管理方式方法的更新，因此需要地方政府、教育提供者及相关利益者加强能力建设。
2.加强成人教育治理主体的能力建设
尽管在正式教育中进行“善治”的能力建设已经过了广泛的讨论，但人们很少关注成人教育领域的能力建设问题。加强能力建设是权力下放的基础和前提，成人教育各治理主体只有具备过硬的素质，较高的协调能力才能顺利实现权利的有效分立。在分权化改革过程中，许多国家的治理机制需要进一步优化，这就要求既要加强国家层面的能力建设，也要加强地方层面、机构项目等层面的能力建设。在成人教育所有层面上进行持续的能力建设具有前所未有的重要性，因为它能保证成人教育治理的“善治”，保证人们公平的接受高质量的成人教育。
在国家层面，成人教育要真正实现“善治”，必须具有远见卓识的政治意愿，深刻的政治改革、持续的经费投入。某些国家如印度尼西亚、中国、泰国每年会组织研讨会，用来提高和拓展利益相关者在成人教育中的治理能力。能力建设的积极成效只有经过许多年之后才能显现出来。但许多成员国仍然进行短期的能力建设，这就导致了很难培养出大量受过良好训练的行政管理者和提供者，很难保证政策在不同层级上的有效实施。
在地区层面，增强地方能力建设是成人教育有效治理的先决条件，地方行政管理人员的能力素质和组织能力对于成人教育政策的实施和落地至关重要。但许多国家对成人教育能力建设的重视程度呈现出“越往基层，越减少”的趋势，导致了地方基层人员的素质和能力水平较低，政策实施往往达不到要求。
在机构项目层面，能力建设有利于保证良好的政策规划，高效的管理和教育质量的良好控制，因此需要加强机构和人员两方面的能力。[17]为实现成人教育的“善治”有必要提高相关机构的治理能力，尤其是启动和保持对话的能力、动员群众的能力、應用研究的能力和意识到成人教育重要性的能力。成人教育治理需要长期的能力建设，需要政府持续的经费投入。
在所有层面上，权利的下放会导致不同主体的职责具有较大的分散性，所以，对协作能力的要求比较高。另外只有治理主体将获得的能力运用到实践中去，才能产生实际效果。
总之，能力建设、政府分权和建立有效的协调机制是成人教育“善治”发展的早期阶段，联合国教科文组织可以作为一个信息交流中心，能够促进成员国之间在实践上的交流，并为我国的成人教育治理提供有益借鉴。
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Study on the Governance of Adult Education in the International Perspective
ZHANG Rui1， YANG Hai-ping2， ZHAO Lei3
（1.Chongqing City Management College， Chongqing 401331；
2.Hunan University of Medicine， Huaihua 418000；
3.Technology Engineering and Technology College， Hubei University of Technology， Wuhan 430070， China）
【Abstract】Adult education governance emphasizes the diversification of the main body， the maximization of the public interest， and the scientific decision-making of education. This paper mainly explores the connotation， the model of adult education management and the coordination of actors and activities in adult education from the international perspective. We propose the decentralization and strengthen governance capacity building to promote adult education from “governance” to “good governance”， which provides a reference for the reform and development of the management mode of adult education in china.
【Key words】governance of Adult education； model of adult education governance； coordination of actors； decentralisation process； capacity development
