构建首都城市治理生态体系
沈体雁 张庭瑞
北京，作为新时代中国特色社会主义背景下的大国首都，肩负着现代化城市治理的特殊历史使命。构建和完善首都现代城市治理生态体系，通过科学运用新理念、新技术、新平台，推动城市管理向精治、共治、法治为基本特征的城市治理转型，是保障首都科学高质量运行、逐步形成良好城市治理生态、推进北京成为未来国际化强国首都的基础。
构建首都现代城市治理生态体系的背景
2015年12月，中共中央、国务院颁布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，首次将“推动城市管理走向城市治理”写入国家政策。党的十九大报告更是将国家治理体系和治理能力现代化提高到国家战略层面。“城市管理”理念及运行模式存在的显著理论和实践弊端，倒逼“城市治理”在国内外不断兴起和发展。
国家政策的内在要求。党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强社区治理体系建设，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》要求，建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要以制约首都可持续发展的重大问题和群众关心的热点难点问题为导向，从精治、共治、法治、创新体制机制入手，标本兼治，综合施策，全面提高城市治理水平。到2050年，全面形成具有首都特点、与国际一流的和谐宜居之都相适应的现代化超大城市治理体系。
国际发展的外在需求。通过对北京、首尔、东京、巴黎、伦敦等复合功能型首都进行比较发现，到2035年左右，各国均计划未来要保持本国首都的全球领导地位，在政治、经济、文化、生态等方面都做出具体部署。但北京在城市平等公正、居民获得感和愉悦幸福程度等人文关怀、意识形态方面的发展目标，还远没有达到这种认识高度。按照当前预期，2050年我国将成为世界最大的发达国家之一，北京综合实力或将超过上述首都城市成为顶级的全球中心城市。因此，北京现代城市治理体系的构建、设计落实，必须高站位、高标准、高质量，谋划必须超前、超国际视野，大胆运用前沿科技手段，才能稳步形成与国际一流和谐宜居之都相适应的城市治理生态体系。
首都建设的倒逼机制。过去10年，北京市GDP每增长100亿，带来2.8万人增量和1.8平方公里建设用地增长。如果发展方式不变，按此趋势发展到2020年，要保证6%的增长率，还需增加272万人口、109平方公里建设用地。但这是不现实的。现行的以政府包揽型、劳动密集型、行政网格化为特点的城市管理模式，远远不能满足首都超大型城市善治的需要，甚至不堪重负。当前的城市管理模式存在管理主体单一即政府及公务人员主导、管理手段单一即基本依靠行政命令、管理客体宽泛即事事皆管却难尽其善等弊端。
建立健全首都现代城市治理生态体系制度框架
完善“三维”制度设计。第一维，“5+3”战略单元。即经济、政治、社会、文化、生态文明“五位一体”总体布局与城市规划、建设、治理的系统性战略组合。“五位一体”中文化、生态文明与城市规划、建设、治理的有效融合，能更好地服务于高质量发展，也是体现首都魅力的关键。文化、生态文明总体布局融入首都城市“规、建、治”的制度设计，必须以新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略为设计框架。文化上“不忘本来、吸收外来、面向未来”，生态上“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，像对待生命一样对待生态环境”。文化发展具有一定的“超然脱俗”性，制度设计要更加鼓励文化纯粹性，以此为基础制定文化发展规划和目标。生态文明建设方面，要进一步细化和明确城市生态治理标准、具体治理手段和量罰措施，突出生态文明建设和环境保护对城市居民带来的直接影响和受益。
第二维，“主体、客体、手段”治理三要件。以政府为绝对主体的治理方式往往导致以政治的方式对待行政，产生一种“家长制作风”的政府理念。这种模式下的城市治理既有“市场失灵”问题，又有“政府失灵”现象。北京应顺应世界城市治理水平提升新要求，让各类非政府组织、基层组织和个人等传统的被管理者逐步走上城市治理舞台。在完全尊重其城市治理主体地位的同时，不断提升其参与性、协商性和合作性，使其成为治理主体力量和终极享受者。首都现代城市治理客体，简单讲就是“大城市病”，产生的根本原因是大量人口集聚。因此，“以人为本”应该是客体治理制度设计的基础。治理手段主要包括治理理念、表现形式和技术手段3个方面。从治理理念看，首都治理除应体现法治、精治、共治思想外，还应强调“德治”，即增强市民意识和市民素质，培养居民具有提升良好市民意识的主观能动性，从本质上解决政府与居民的城市治理博弈，重建社会信用和城市伦理。从表现形式看，除政府部门执法外，比较成熟的治理渠道还包括关键公众接触、民意调查、公众投诉或申诉、网络媒体、志愿者行动和开展城市治理进社区、进学校、进企业等活动，实现政府与公众的互动，搭建群众参与城市治理的有效渠道。从技术手段看，北京通过感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”的智慧城管物联网系统，实现了执法相对精治的目标。但在高效服务执法、体现共建共治共享的实际操作方面，依然后劲不足。依靠知识图谱、大数据和人工智能等技术构建的城市治理生态平台，将能更加智能化和专业化地满足发展需求、体现“众创共治”。
第三维，治理的重点痛点难点。北京城市治理的痛点难点主要集中在城中村（城乡结合部）、背街小巷、老旧小区、历史保护区等，这些区域也是首都城市治理的重点。一要结合个体特征，制定“个性化”和“外科手术式”的对策性政策，并着重体现耐心、细心、责任心。二要转变政府职能定位，更多发挥引导、帮扶和平台搭建功能。三要注重培养居民的参与意识，尊重居民权利，发挥群众作用。四要注重保护和修缮历史文物，严格依照新总规改造升级可用建筑、清理违章建筑。五要通过补贴、免税、低息贷款、提供廉租房等方式保障居民租住权益，消减负面情绪。
突出两个重点片区。北京是一个市域概念，首都是一个功能概念，实现北京“市域”与首都“功能”的转变和区分，治理方面必须有体制机制保障。当前阶段，要更加突出首都核心区和首都副中心这两个重点片区。首都核心区治理目标是推进非首都功能疏解，疏解对象包括人口和功能，治理客体细分主要包括人口转移、人才吸引、经济文化转型、优化城市布局等。通过梳理世界城市治理尤其是疏解首都人口和功能的方法，首都核心区治理的整体框架主要包括五个方面：一要严控城市开发强度和发展边界，破除人口无序增长与低效供给扩张的自我循环；二要提高城市精细化治理水平，提升城市服务保障能力；三要加大环境污染治理力度，增加城市绿色公共空间；四要积极满足群众物质文化需要，丰富高品质有效供给；五要坚决保护、修缮和再利用历史文化建筑、传统村落和传统文化等。同时，首都核心区还要在全球经济事务、科技创新、文化创意、高端服务等技术和智力密集型领域积极拓展转变，全面提升知识经济的核心竞争力；首都核心区要积极缩小与其他世界城市在社会服务、文化复兴、宜居环境等方面的差距，增强对全球高素质人才的吸引力和容纳力；要通过财税等手段抑制劳动密集型产业新增和都市型工业发展，从源头上减少对流动人口的就业需求。
处理好“央地关系”，是首都副中心健全法律法规与体制机制的首要任务。首都与地方治理的边界与内容要有法律法规的保障支撑，两级政府的管辖事权与空间管理范围要明确清晰。首都地区要通过设立跨行政区的专门机构来加强治理工作，统筹各项规划建设任务。
构建一套生态系统。为引导首都完成由网格化管理向全社会共同治理的生态化转型，必须建立一套大量公私机构和个人能够有效参与，并不断自我完善和进化的技术型“城市治理生态系统”。该系统要按照“一核多元、融合共治”原则，既满足精治法治共治的城市治理要求，又融入“德治”即重建社会信用和城市基本伦理的理念。
统筹推进首都现代城市治理生态体系建设
建立协同发展机制。成立跨行政区协调治理机构。具体负责北京市“规、建、治”相关部门数据信息等的一体化工作，政府职能与社会、市场和个人等主体的对接重建工作，以及社会相关组织的发现培育和引导发展工作，最终实现政府介入不断减少和社会参与不断增多。
选择代表区域开展试点。从辖区人口密度较大即治理情况复杂的区域、人口数量较多即治理量大的区域、土地面积较大即力量分配情况特殊的区域各选一个区开展试点，积累经验，完善方法，进而实现复制推广。
成立城市治理重点实验室。由政府与相关城市治理研究机构合作，联合北京市有关部门和企业资源，成立北京城市治理重点实验室。实验室致力于新时代中国特色社会主义城市治理制度体系的理论研究，为我国城市特别是首都城市治理体系的转型发展和改革实践建言献策，打造具有国际影响力的一流智库。通过强强联合、优势互补的体制机制创新，对完善中国特色社会主义理论体系、贯彻落实党的十九大精神、推动新时代城市治理改革发展具有重要意义。这样更能吸引国际城市治理人才来京发展，为北京、全国乃至世界的城市治理发展作出贡献。
编制首都城市治理标准。城市治理标准的编制内容庞杂、量大面宽、实施难度大，可一旦实现标准化，将有望获得城市最佳秩序和社会效益最大化。随着北京城市体量和功能的不断增加，城市社会化程度越来越高，对治理规模、治理分工、技术要求、协作共治等方面提出越来越高的要求。这就必须通过制定和使用标准来保证治理要件在技术上的高度协调统一，从而推动未来首都和谐稳定运行，引导社会资源整合，维护社会公平，激活科技要素，推动开放创新，进而加速城市升级、治理进步、技术积累、创新扩散和产业优化。
（作者：沈体雁，北京大学首都发展研究院副院长、北京大学城市治理研究院执行院长；张庭瑞，北京大学城市治理研究院研究员、中國城市治理创新联盟政研室主任）
责任编辑 / 高 斌
北京，作为新时代中国特色社会主义背景下的大国首都，肩负着现代化城市治理的特殊历史使命。构建和完善首都现代城市治理生态体系，通过科学运用新理念、新技术、新平台，推动城市管理向精治、共治、法治为基本特征的城市治理转型，是保障首都科学高质量运行、逐步形成良好城市治理生态、推进北京成为未来国际化强国首都的基础。
构建首都现代城市治理生态体系的背景
2015年12月，中共中央、国务院颁布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，首次将“推动城市管理走向城市治理”写入国家政策。党的十九大报告更是将国家治理体系和治理能力现代化提高到国家战略层面。“城市管理”理念及运行模式存在的显著理论和实践弊端，倒逼“城市治理”在国内外不断兴起和发展。
国家政策的内在要求。党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强社区治理体系建设，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》要求，建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要以制约首都可持续发展的重大问题和群众关心的热点难点问题为导向，从精治、共治、法治、创新体制机制入手，标本兼治，综合施策，全面提高城市治理水平。到2050年，全面形成具有首都特点、与国际一流的和谐宜居之都相适应的现代化超大城市治理体系。
国际发展的外在需求。通过对北京、首尔、东京、巴黎、伦敦等复合功能型首都进行比较发现，到2035年左右，各国均计划未来要保持本国首都的全球领导地位，在政治、经济、文化、生态等方面都做出具体部署。但北京在城市平等公正、居民获得感和愉悦幸福程度等人文关怀、意识形态方面的发展目标，还远没有达到这种认识高度。按照当前预期，2050年我国将成为世界最大的发达国家之一，北京综合实力或将超过上述首都城市成为顶级的全球中心城市。因此，北京现代城市治理体系的构建、设计落实，必须高站位、高标准、高质量，谋划必须超前、超国际视野，大胆运用前沿科技手段，才能稳步形成与国际一流和谐宜居之都相适应的城市治理生态体系。
首都建设的倒逼机制。过去10年，北京市GDP每增长100亿，带来2.8万人增量和1.8平方公里建设用地增长。如果发展方式不变，按此趋势发展到2020年，要保证6%的增长率，还需增加272万人口、109平方公里建设用地。但这是不现实的。现行的以政府包揽型、劳动密集型、行政网格化为特点的城市管理模式，远远不能满足首都超大型城市善治的需要，甚至不堪重负。当前的城市管理模式存在管理主体单一即政府及公务人员主导、管理手段单一即基本依靠行政命令、管理客体宽泛即事事皆管却难尽其善等弊端。
建立健全首都现代城市治理生态体系制度框架
完善“三维”制度设计。第一维，“5+3”战略单元。即经济、政治、社会、文化、生态文明“五位一体”总体布局与城市规划、建设、治理的系统性战略组合。“五位一体”中文化、生态文明与城市规划、建设、治理的有效融合，能更好地服务于高质量发展，也是体现首都魅力的关键。文化、生态文明总体布局融入首都城市“规、建、治”的制度设计，必须以新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略为设计框架。文化上“不忘本来、吸收外来、面向未来”，生态上“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，像对待生命一样对待生态环境”。文化发展具有一定的“超然脱俗”性，制度设计要更加鼓励文化纯粹性，以此为基础制定文化发展规划和目标。生态文明建设方面，要进一步细化和明确城市生态治理标准、具体治理手段和量罰措施，突出生态文明建设和环境保护对城市居民带来的直接影响和受益。
第二维，“主体、客体、手段”治理三要件。以政府为绝对主体的治理方式往往导致以政治的方式对待行政，产生一种“家长制作风”的政府理念。这种模式下的城市治理既有“市场失灵”问题，又有“政府失灵”现象。北京应顺应世界城市治理水平提升新要求，让各类非政府组织、基层组织和个人等传统的被管理者逐步走上城市治理舞台。在完全尊重其城市治理主体地位的同时，不断提升其参与性、协商性和合作性，使其成为治理主体力量和终极享受者。首都现代城市治理客体，简单讲就是“大城市病”，产生的根本原因是大量人口集聚。因此，“以人为本”应该是客体治理制度设计的基础。治理手段主要包括治理理念、表现形式和技术手段3个方面。从治理理念看，首都治理除应体现法治、精治、共治思想外，还应强调“德治”，即增强市民意识和市民素质，培养居民具有提升良好市民意识的主观能动性，从本质上解决政府与居民的城市治理博弈，重建社会信用和城市伦理。从表现形式看，除政府部门执法外，比较成熟的治理渠道还包括关键公众接触、民意调查、公众投诉或申诉、网络媒体、志愿者行动和开展城市治理进社区、进学校、进企业等活动，实现政府与公众的互动，搭建群众参与城市治理的有效渠道。从技术手段看，北京通过感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”的智慧城管物联网系统，实现了执法相对精治的目标。但在高效服务执法、体现共建共治共享的实际操作方面，依然后劲不足。依靠知识图谱、大数据和人工智能等技术构建的城市治理生态平台，将能更加智能化和专业化地满足发展需求、体现“众创共治”。
第三维，治理的重点痛点难点。北京城市治理的痛点难点主要集中在城中村（城乡结合部）、背街小巷、老旧小区、历史保护区等，这些区域也是首都城市治理的重点。一要结合个体特征，制定“个性化”和“外科手术式”的对策性政策，并着重体现耐心、细心、责任心。二要转变政府职能定位，更多发挥引导、帮扶和平台搭建功能。三要注重培养居民的参与意识，尊重居民权利，发挥群众作用。四要注重保护和修缮历史文物，严格依照新总规改造升级可用建筑、清理违章建筑。五要通过补贴、免税、低息贷款、提供廉租房等方式保障居民租住权益，消减负面情绪。
突出两个重点片区。北京是一个市域概念，首都是一个功能概念，实现北京“市域”与首都“功能”的转变和区分，治理方面必须有体制机制保障。当前阶段，要更加突出首都核心区和首都副中心这两个重点片区。首都核心区治理目标是推进非首都功能疏解，疏解对象包括人口和功能，治理客体细分主要包括人口转移、人才吸引、经济文化转型、优化城市布局等。通过梳理世界城市治理尤其是疏解首都人口和功能的方法，首都核心区治理的整体框架主要包括五个方面：一要严控城市开发强度和发展边界，破除人口无序增长与低效供给扩张的自我循环；二要提高城市精细化治理水平，提升城市服务保障能力；三要加大环境污染治理力度，增加城市绿色公共空间；四要积极满足群众物质文化需要，丰富高品质有效供给；五要坚决保护、修缮和再利用历史文化建筑、传统村落和传统文化等。同时，首都核心区还要在全球经济事务、科技创新、文化创意、高端服务等技术和智力密集型领域积极拓展转变，全面提升知识经济的核心竞争力；首都核心区要积极缩小与其他世界城市在社会服务、文化复兴、宜居环境等方面的差距，增强对全球高素质人才的吸引力和容纳力；要通过财税等手段抑制劳动密集型产业新增和都市型工业发展，从源头上减少对流动人口的就业需求。
处理好“央地关系”，是首都副中心健全法律法规与体制机制的首要任务。首都与地方治理的边界与内容要有法律法规的保障支撑，两级政府的管辖事权与空间管理范围要明确清晰。首都地区要通过设立跨行政区的专门机构来加强治理工作，统筹各项规划建设任务。
构建一套生态系统。为引导首都完成由网格化管理向全社会共同治理的生态化转型，必须建立一套大量公私机构和个人能够有效参与，并不断自我完善和进化的技术型“城市治理生态系统”。该系统要按照“一核多元、融合共治”原则，既满足精治法治共治的城市治理要求，又融入“德治”即重建社会信用和城市基本伦理的理念。
统筹推进首都现代城市治理生态体系建设
建立协同发展机制。成立跨行政区协调治理机构。具体负责北京市“规、建、治”相关部门数据信息等的一体化工作，政府职能与社会、市场和个人等主体的对接重建工作，以及社会相关组织的发现培育和引导发展工作，最终实现政府介入不断减少和社会参与不断增多。
选择代表区域开展试点。从辖区人口密度较大即治理情况复杂的区域、人口数量较多即治理量大的区域、土地面积较大即力量分配情况特殊的区域各选一个区开展试点，积累经验，完善方法，进而实现复制推广。
成立城市治理重点实验室。由政府与相关城市治理研究机构合作，联合北京市有关部门和企业资源，成立北京城市治理重点实验室。实验室致力于新时代中国特色社会主义城市治理制度体系的理论研究，为我国城市特别是首都城市治理体系的转型发展和改革实践建言献策，打造具有国际影响力的一流智库。通过强强联合、优势互补的体制机制创新，对完善中国特色社会主义理论体系、贯彻落实党的十九大精神、推动新时代城市治理改革发展具有重要意义。这样更能吸引国际城市治理人才来京发展，为北京、全国乃至世界的城市治理发展作出贡献。
编制首都城市治理标准。城市治理标准的编制内容庞杂、量大面宽、实施难度大，可一旦实现标准化，将有望获得城市最佳秩序和社会效益最大化。随着北京城市体量和功能的不断增加，城市社会化程度越来越高，对治理规模、治理分工、技术要求、协作共治等方面提出越来越高的要求。这就必须通过制定和使用标准来保证治理要件在技术上的高度协调统一，从而推动未来首都和谐稳定运行，引导社会资源整合，维护社会公平，激活科技要素，推动开放创新，进而加速城市升级、治理进步、技术积累、创新扩散和产业优化。
（作者：沈体雁，北京大学首都发展研究院副院长、北京大学城市治理研究院执行院长；张庭瑞，北京大学城市治理研究院研究员、中國城市治理创新联盟政研室主任）
责任编辑 / 高 斌
