地方政府整体性治理与公共服务创新

    课题组

    〔摘要〕面对日益凸显的政府管理与公共服务碎片化问题，“互联网+政务服务”为推进地方政府整体性治理与公共服务创新提供了一条可行的路径。广州市海珠区大力推进“互联网+政务服务”工作，积极探索新型社会治理和政府公共服务模式，为经济社会发展营造了高效便捷、为群众和企业办事提供了立体优质的政务服务环境。地方政府开展“互联网+政务服务”要正确把握互联网技术与政务服务的手段—目的关系，转变政府职能，强化制度建设和部门协作，善用大数据，推动政府管理与服务方式变革，进而实现整体性治理。

    〔关键词〕“互联网+政务服务”；整体性治理；社会治理；公共服务

    〔中图分类号〕D63-39 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）06-0108-08

    在“互联网+”背景下，面对政府部门管理空心化、碎片化与公共服务需求多样化、差异化并存的局面，如何解决“万里长征审批图”“人在证图”“奇葩证明”“来回跑”“踢皮球”等问题，提高政府管理的整体化与公共服务的人性化，迫切需要各级政府和职能部门拿出智慧和勇气。李克强总理在《2016年政府工作报告》中提出：“大力推进‘互联网+政务服务，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。”2016年4月，国务院办公厅转发国家发展改革委等十部门《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》，指出“推进‘互联网+政务服务，促进部门间信息共享，是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要内容”。广州市海珠区大力推进“互联网+政务服务”理念和建设，将之作为提升政府工作水平、方便群众办事的有力抓手，推动政府管理与服务方式变革，为地方经济社会发展营造了高效、便捷的政务服务环境。

    一、“互联网+”背景下的整体性治理理论审视

    （一）整体性治理理论

    政府是一个庞大的科层组织，其结构由纵向的、以等级形式出现的命令指挥和执行系统以及横向的、以职能部门形式出现的分工协作系统构成。长期以来，层级节制、功能分割和专业分工被视为是行政效率的代名词，然而，随着经济社会结构的变迁和公共服务需求的变化，部门林立和业务分割产生了大量的交易费用和协同成本，低效率、碎片化的政府治理和公共服务供给模式弊端越来越凸显。20世纪70年代末、80年代初，英美等国开展了以市场化、分权化、企业化为特征的政府再造改革，并迅速传播到欧洲、美洲、大洋洲等其他西方国家，一场轰轰烈烈的新公共管理运动在世界范围内推行开来。新公共管理虽然在一定程度上提高了政府的行政效率，然而并没有很好地解决政府组织裂解化和公共服务碎片化的问题。20世纪90年代，针对新公共管理实践中出现的各类问题，英国学者佩里·希克斯（Perry Hicks）提出了一种新的公共管理理论——整体性治理理论。

    整体性治理理论是21世纪政府治理模式的重大理论。整体性治理的出发点源于政府治理的碎片化问题，目标在于形成整体性治理结构，从而建设整体性政府。从核心观点来看，整体性治理“着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部门走向整体，从破碎走向整合”。〔1〕该理论一经提出，便被英国布莱尔政府所赞同和采纳，并以之作为政府改革的指导纲领，开展了协同政府治理模式变革。英国发起的这一整体性治理模式得到许多国家的认可和借鉴，例如，美国通过整合联邦政府与州政府之间、政府部门与非政府部门之间的关系，建立了协同合作的新模式；加拿大通过横向绩效目标协调工作，建立了联邦政府与州政府之间以及不同职能部门之间的协同模式；澳大利亚通过以绩效评估为基础，建立了联邦政府与州政府之间以及不同职能部门之间的伙伴关系；等等。〔2〕整体性治理成为西方国家政府改革的新趋势。

    整体性治理具有丰富的理论和政策内涵，涵盖了许多相关概念，包括网络化治理、水平化管理、跨部门协作、协同治理等。虽然不同概念的涵义有所区别，但这些概念在基本主张层面都聚焦政府部门内部的整合与协同。概括而言，整体性治理的主要特征包括：在管理理念上，强调公私合作与中央地方结合；在运作原则上，强调政府整合型运作；在组织形态上，强调网络式服务；在核心关怀上，强调解决人民生活问题；在权力运作上，强调扩大授权；在文官规范上，强调公务伦理与价值；在运作机制上，强调政府制度与公众需求、科技、资源等高度整合；等等。整体性治理主要内容包括：（1）互动的信息搜寻和提供，掌握公众的需求和偏好；（2）以顾客为基础和以功能为基础的组织重建；（3）一站式服务提供，把分散的服务功能集中起来；（4）将不同行政系统的信息集中于统一的数据库；（5）灵活的政府过程，提高效率和回应性；等等。〔3〕总之，整体性治理强调以公民对公共服务的需求为导向，以信息技术为方式手段，通过组织结构、信息资源和业务流程等方面的整合再造，从而形成高度一体化和弹性化的公共服务供给体系，实现政府与公民关系的重塑。

    （二）“互联网+”与整体性治理

    在工厂经济逐渐被网络经济代替的今天，伴随网络化、信息化的快速发展和大量应用，信息技术在推动政府组织变革和管理模式创新中的作用日益显现。对政府而言，应用信息技术并不是在维持原有管理模式的前提下单纯地提高政府工作效率，而是将之融入到政府治理变革创新之中，使政府的组织结构、管理方式和业务流程与信息技术之间良性互动。从西方发达国家在政府管理中应用信息技术的历史来看，这一过程大致经历了从最初的不同行业和不同部门根据各自需求分散式应用，到之后的跨行业和跨部门集成式应用，再到行业和部门间以统一数据库为中心信息资源共享式、业务协同式应用的发展。在这一过程中，“实现了政府公共部门从分散的、各自为政的方式进行公共管理和提供公共服务向集中的、整体的和无缝隙的方式进行公共管理和提供公共服务的转变，实现了信息技术应用于政府管理创新从分离向信息技术应用于政府管理创新一体化的转变”。〔4〕可见，信息技术的发展和数字时代的来临为整体性治理理论的创立和提出奠定了深厚的社会背景，技术的进步为整体性治理提供了技术层面的可能。

    整体性治理的实现依赖于科学技术的进步，缺乏信息技术的支持，任何组织结构、业务流程、信息共享层面的变革将会步履维艰。当今世界，正在经历着新一轮的科技革命和产业变革，互联网对各国经济社会发展产生着战略性和全局性的影响，互联网与各领域的融合发展已成为不可逆转的历史潮流。“互联网+”是对传统互联网物理局限的突破和升级，实现的网络连接随时随地化，代表着一种更加普遍、更加深入、实时无限的万物互联。〔5〕云计算可以更好地搭建政务服务的平台，存储和计算海量数据，实现数据资源的集中共享、互联互通；大数据可以更好地感知公众差异化需求，提供个性化服务，增强政府工作的预判性特别是重大事件预测的准确性；移动互联网可以更好地实现政务信息发布和公众办事服务的全天化、便捷化，促进政府组织的扁平化和政务服务的一站式。〔6〕总之，“互联网+”的发展和应用为整体性治理从理论走向实践提供了可靠的技术保障。

    整体性治理与“互联网+政务服务”深深契合。作为公共事务管理和公共服务供给的核心主体，在“互联网+”背景下，政府如何作为成为社会各界关注的焦点。2015年7月，国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，指出要“充分发挥互联网的高效、便捷优势，提高资源利用效率，降低服务消费成本……创新政府服务模式，提升政府科学决策能力和管理水平”。自此，“互联网+政务”的概念开始被越来越广泛地讨论。“互联网+政务”突破了传统的电子政务模式，以信息技术应用为载体，推动政府管理方式的转型。2016年4月，国务院办公厅转发国家发展改革委等十部门《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》，“互联网+政务服务”的提出，更加把“互联网+政务”的重点落脚到公共服务供给层面，强调通过部门间信息与业务的整合，打造整体性政府，实现整体性治理。

    二、广州市海珠区“互联网+政务服务”做法成效

    近年来，广州市海珠区积极引入“互联网+政务服务”的创新思维，加快推进“互联网+政务服务”工作步伐，全面推进行政审批制度改革，简政放权、放管结合、优化服务，推广实施“一卡通行（社保卡）、一号接通（12345政府服务热线）、一格管理（网格化服务管理）、一网办事（网上办事）、一窗服务（政务大厅）”的新型社会治理和政府公共服务模式，为经济社会发展营造了高效便捷、为群众和企业办事提供了立体优质的政务服务环境。2015年，海珠区共接待群众41124人次，办件35096宗，提前办结率97.60%，网办率97.12%，群众满意率100%，平均审批提速33%。共为50个建设工程项目及25个重点企业提供了审批代办服务，为企业节约3500多个审批工作日，审批提速88.6%。

    （一）集中整合，移动互联，为群众办事打造线上线下一体化服务

    1.实行“一窗式”政务服务改革。海珠区政务服务中心是海珠区政府为方便企业和市民办事而设立的政府集中服务场所。中心于2013年9月29日试行对外服务，目前进驻部门有发改、民政、人社、环保、卫生、城管等21个部门，共设服务窗口23个，办理政府服务事项370项。按照“让群众少跑一趟路、少跨一个门槛、少走一道程序”的要求，海珠区在区级政务服务中心和街道政务服务中心两个层面开展了“一窗办”改革，并先后于2015年8月和10月完成。为保证“一窗办”改革工作顺利推进，海珠区打破原有分部门设置专业窗口受理模式，有效整合资源，自下而上分步推进，打造政务服务“海珠模式”，打通服务群众“最后一米”。“一窗办”改革后，可以集中办理375个行政审批事项（区）和83个个人服务事项（街），实现咨询、取号、收件、审批、出件等所有环节均可在同一窗口办理。办事人在取号机取票后，可到综合咨询窗口进行咨询，同时也可以进行材料的初次审核校对，确认无误后办事人可在导办台领取“特呼号”，凭“特呼号”办事人到综合受理窗不需要排队，享有优先办事的服务，为广大办事群众节省了大量时间，有效提高了办事效率。结合海珠区实际，采取两种模式进行综合受理，一是针对区科工商信局等6个部门112个较为简单的审批事项直接由审批部门委托区政务办直接受理，无需咨询；二是针对区食药监局、区卫生局、区住建水务局等审批事项较为复杂、专业性较强的职能部门实行固定咨询、受理服务，保证群众和企业享受高效、专业、严谨的审批服务。截至2015年12月31日“一窗办”改革后共办件12054宗（其中区2534宗，街9520宗），前台工作人员累计减少约45%，行政审批效率提速约33%。

    2.推进“海珠政务”微信与“海珠e办事”。“海珠政务”微信平台于2014年7月正式启动，共分为政务公开、办事服务、互动咨询三大模块，实时更新政务动态、通知公告等资讯，其中“在线应询” 网办账号“一键注册、一扫绑定”等做法均属全国首创，目前可在线申办事项已达300多个，范围覆盖全区22个职能部门。“海珠政务”微信不仅可以查看最新最全的办事指南，还可以将办理该事项的相关表格、材料的空表及填写范本，以附件的形式发送至市民的电子邮箱。在全国率先实现“在线应询”“网办账号一键注册”等功能，并借助“在线应询”功能搭建“网上客服中心”雏形，实现实时“人人互动”，同时在全市率先完成网办账号与广州市民卡（市民邮箱）的对接。通过“海珠政务”微信，市民随时随地发送业务咨询问题，后台自动对接到具体负责此项业务经办人的电脑桌面，业务经办人的专业解答会实时反馈至办事群众的微信终端。除了信息发布、政民互动功能外，“海珠政务”微信还大力推行“在线申办、后台审批”的工作模式，由群众通过“海珠政务微信”选择需要办事的审批部门，将所需材料逐一拍照上传并同时在线提交申请，由负责审核的职能部门安排人员在后台进行“预审复审、现场勘察、证件打印”等审批环节，实现“微信办事，一次搞定”。

    2015年5月，针对市民群众证明难办理的问题，海珠区在广州市率先研发启用第一台“海珠e办事”自助服务一体机，在全国率先推出户籍、计生证明打印功能，探索解决了证明难办理的难题。自助终端整合海珠区22个部门的447项业务和83项个人服务事项，同时与海珠网办大厅、海珠政务微信系统对接，通过自助终端，公众可轻松享受到办事指南、办理进度、办理结果查询和文件打印等一体化一站式政务服务。在“海珠e办事”自助服务一体机分布设置上，以区级政务服务平台为中心，逐步向街、村（居）、大型社区、商场等人口密集、交通便利的地方辐射。自助终端与窗口政务服务形成了优势互补，既解放了主管部门时间安排、申办要求的束缚，又解决了公众日常办事诉求，方便了群众就近办理。通过“线上线下结合”，提供“实体办事大厅8小时+自助终端7×24小时”无间断服务，突破了传统的政务服务时间限制，为群众提供“家门口”服务。

    3.整合12345政府服务热线与完善网格化服务管理。为整合城管、工商等众多职能部门的热线业务，广州12345政府服务热线海珠分中心于2014年1月正式启动运行。运行以来，海珠分中心通过建章立制，已经形成了较为规范、高效的工单处理机制。根据群众反馈问题的紧急及难易程度进行分类处理，坚持“季节性”问题立即办、“老大难”问题长期抓、“整改类”问题优流程、“突击类”问题重点办，打造高效优质的“民生直通车”，确保“事事有回音、件件有结果”，破解诉求“空转”“推诿”难题。在广州市率先出台《预警工单提前督办制度》，并在广州市12345热线管理系统的基础上，成立承办、预警、督办三个小组，开发海珠特色预警催办系统，成效明显。出台《每月情况通报制度》，及时对热线运行情况进行分析，从市民角度出发，找准城市管理、社区治理、效能监察的热点、难点、疑点，服务区委、区政府决策，为街道和职能部门调整工作重点提供数据支撑。

    海珠区自2012年开始推行网格化管理工作，目前全区共有2769格。海珠区不同街道的网格化管理各具特点，例如，南洲街属于典型的城中村街道，该街按照“片内统筹、网格分配、团队运行、资料汇总”四位一体的工作方式开展工作，各片（大网格）将市、区、街的各项工作内容通过居委会（中网格）传达到每个小网格，每个小网格以“团队式”运作方式落实工作，完成后以居委会为平台将有关工作情况进行上报给片。再如，江南中街属于典型的老城区，该街打破原有的社区居委会专职以线、条管理的模式，实行以块管理为主、条块结合的网格化管理模式，实现问题“早发现、早介入、早解决”。同时，实行“居民办事，干部跑腿”模式，由网格员为孤寡老人和行动不便的残疾人提供上门代办服务。为推动网格化管理工作的深入，2015年5月，海珠区成立城市社区网格化服务管理中心（挂广州12345政府服务热线海珠分中心牌子），探索建立以区网格化服务管理指挥中心为实施载体的“两级指挥”（区、街）、“三级平台”（区、街、社区）、“四级管理”（区、街、社区、网格）的服务管理运行体系。

    （二）市区联动，精准高效，为企业办事提供全生命周期审批服务

    1.推进商事登记改革与“一台四库”建设。海珠区以区政务服务中心为平台，通过“一窗受理、互联互通、信息共享”，让涉及“三证合一、一照一码”所有商事登记业务均在政务服务中心集中受理。把原来由三个部门发放的工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证，改为一次申请并核发一个代表三个部门信息的营业执照，有效提高了审批服务工作效率，进一步丰富了区政务服务中心服务群众和企业的内容，实现了以区政务服务中心为平台，企业注册类、建设工程类、社会民生服务类三大类别服务事项全面对外服务的良好格局。另一方面，深入发掘行政审批和公共服务事项办理过程中产生的大数据潜力，区政务办结合集成服务改革工作，同步推进“一台四库”（“一站式” 行政审批和政务服务信息平台，企业主体库、企业审批数据库、企业诚信库、电子证照库）建设，目前已收录各类数据约15万条，实现全区政务服务窗口数据实时监控、实时查询和监督，为推进智能化审批服务提供了数据基础。以“一台四库”大数据为基础，通过阶段式建设方法，在网上申报、业务实现、信息共享、监督管理等方面进行研究，构建跨部门联合审批系统。在海珠区网上办事大厅上建立健全网上申报系统，实现建设工程项目从立项到竣工验收 5 个阶段所有审批事项网上申请、网上办理。通过流程优化整合，可促进审批效率提速80%以上。

    2.推动广州市政务服务中心琶洲分中心建设。近年来，海珠区充分发挥琶洲地处广州中心城区“一江两岸”核心的区位优势，着力将琶洲打造成会展产业、科技创新、国际贸易的门户，成为广州新经济引擎和重要增长极。目前，琶洲地区已吸引腾讯、国美、阿里巴巴、复星、保利集团等多家重点企业进驻。为方便琶洲地区进驻企业办事，2015年3月，海珠区在市政务办的指导下，大胆探索创新，在琶洲B1区的中洲中心二楼设立了广州市政务服务中心琶洲分中心（以下简称琶洲分中心）。琶洲分中心面积约1900平方米，按照“打造4.0版本的政务服务中心”定位及市区联合审批的功能需求，设置了网上运营中心、窗口服务区、自助服务区、跨部门联审会办区、办公区、展示中心及政务展区等功能分区。作为市政务服务中心分中心，可为企业提供市级1141个、区级444个政务服务事项。琶洲分中心重点突出“市区联动服务”的特点，通过“一口受理，一窗出件”的形式，打造“线上一网式办理，线下一窗式办结”的第四代7×24小时不打烊的O2O网上政务（线下）服务中心，为琶洲地区互联网创新企业、总部企业、中小企业、会展参展企业提供便捷、高效、贴心的政务服务。

    3.建立市区联动审批服务工作机制。琶洲分中心以优化政务服务环境、投资营商环境为基点，在广州市率先探索并形成了“市区联动，两条腿走路”的政务服务新工作思路。其中，属于市级权限的审批问题，启动“市区联动工作机制”，及时通过市政务办把问题反馈到各市职能部门，由市职能部门直接为企业答疑或提供解决问题的办法；属于区级权限的审批问题，由区政务办主动对接区级部门，以召开专题辅导等形式，直接为企业提供解决办法，着力解决全区重点企业（项目）遇到的涉及市级权限审批服务问题。在市区联动的服务模式下，赫基、老人公寓等一批市、区重点建设项目已顺利动工建设，复星、国美、阿里巴巴等琶洲互联网集聚区进驻项目也在顺利推进当中。此外，对于企业反映的各项审批难题，海珠区政务办专门提请广州市政务办组织市国规委、市住建委、市发改委等多个职能部门，为企业举办了多场审批辅导（协调）会，以“会前收集问题、会中反馈问题、会后解决问题”的工作方法，精准解决企业反映的审批问题，营造政府为企业提供热情服务、精准服务的良好氛围，赢得了企业的广泛好评。

    4.构建企业全生命周期审批服务指引。琶洲分中心试运营以来，借助“互联网+政务服务”的发展理念，针对重点项目及企业实行“一对一”全流程跟踪服务，建立“一企一张图”，对企业从公司设立、项目竣工验收到对外开张营业“全生命周期”量身定做审批服务流程图，为企业提供贴身服务、精准辅导。海珠区多次组织琶洲互联网创新集聚区各进驻企业在广州市政务服务中心召开建设工程项目审批流程辅导会，由广州市发改、国规、住建、环保等部门，为企业进行建设工程项目立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等11项建设工程项目主要审批业务辅导。针对琶洲互联网创新集聚区投地中标的复星、国美、腾讯、阿里巴巴等12家重点企业审批业务实际情况，海珠区以“一企一张流程图”的模式，为各企业提供办理从项目公司设立到项目竣工验收并对外开张营业的“全生命周期审批服务流程图”，便于企业按图索骥，办理好各项审批手续。

    三、广州市海珠区“互联网+政务服务”经验启示

    政务服务是我国供给侧结构性改革的重要领域。“互联网+政务服务”以互联网技术、思维和资源与政务服务实现融合创新，致力于打造整体政府和协同治理，有利于提高政府管理的效率，实现政府服务体系的转型重塑。〔7〕广州市海珠区积极推进“互联网+政务服务”工作，开展实施一窗口受理、一平台共享、一站式服务，着力构建跨部门、跨层级、网上网下一体化的政务服务体系。尽管在这一过程中存在部分审批职责有待进一步理顺、审批标准化程度有待进一步提高等问题，广州市海珠区开展“互联网+政务服务”工作实践仍为地方政府整体性治理与公共服务创新做出了有益的探索，具有一定的启示意义。

    一是转变服务观念，注重顶层设计。地方政府开展“互联网+政务服务”，首要的前提在于政府管理和公共服务观念的转变与各项工作的系统考虑和统筹布局。“互联网+”的“核心在于用户思维，用户思维的精髓是以用户需求为中心，它是电子商务运营成功的关键性因素”。〔8〕普遍的共识是，“互联网+”代表着一种“需求至上”理念。具体到政务服务中，就是不仅要考虑政府机构作为供给侧的诉求，更要考虑政务互联网的对象与主体，即办事群众和企业的需求。推进“互联网+政务服务”工作，不能仅停留在以“政府为中心”的思维层面，而是提升政府自我的革新意识、服务意识、信息化意识，强化群众和企业的利益和用户体验，树立“公民为中心”“企业为中心”的理念。在此基础上，要对“互联网+政务服务”的制度规定、组织结构、业务流程、平台建设、人员编制、经费保障等进行系统的顶层设计。以人员编制为例，广州市海珠区编制管理部门专门为政务服务“一窗办”改革工作配备了11名事业编制用于区级政务服务中心综合受理；按照“编随事转”原则，为18个街道配备了专用于政务服务的事业编制共59名，从而落实“一窗办”改革后人员编制保障。推进“互联网+政务服务”工作，地方政府要加大支持力度，结合地区财力情况与相关项目工程建设进度，对人员配备、信息化建设、日常运维等必要经费予以合理安排。

    二是搭建数据平台，共享政务信息。政府管理与公共服务问题长期存在的一个重要原因在于不同层级政府与不同职能部门之间的数据系统壁垒。“由于缺乏全局观念和共享意识，造成了我国绝大多数政府信息部门的数字资源系统自成体系，形成一个个相互独立和封闭的数字系统，严重阻碍了彼此间的信息流通、更新和共享。”〔9〕开展“互联网+政务服务”工作，必须解决以往各职能部门业务审批系统不统一的问题，打破“信息孤岛”，建设统一的行政审批系统，各职能部门将审批基本数据同步推送至统一综合的信息平台，进而实现信息共享。在开展共享信息平台建设中，要充分利用已有设施资源，推动平台资源整合和多方利用，避免分散建设、重复投资。广州市海珠区积极推进政务服务综合受理系统改造，在区“一站式”行政审批和政务服务信息平台基础上，开发综合受理系统，并与区商事登记管理信息系统、建设工程并联审批市区联动系统等对接。街道层面，在“海珠区社区服务管理信息平台”的基础上，搭建“海珠区社区服务管理信息平台综合服务系统”，综合受理窗口采取双屏业务办理模式，通过云平台跨业务系统自动切换，窗口收件后分别录入部门受理系统和社区服务管理信息平台。通过对已有平台的有效利用，同时与新数据平台充分衔接，在节约资源的同时，实现政务信息资源跨部门、跨层级互通和协同共享，发挥信息共享支撑多部门协同服务的作用，进一步简化优化群众和企业办事流程，最大程度利企便民。

    三是梳理权力清单，确定审批标准。推行地方各级政府工作部门权力清单制度，是党中央、国务院部署的重要改革任务，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。权力清单和审批标准是实施“互联网+政务服务”的基本前提。在地方政府开展“互联网+政务服务”工作的过程中，只有厘清各级政府和职能部门各自的职责权限，明确不同审批事项的工作标准，才能真正地方便群众企业办事，压减办事人员的自由裁量空间，提高政府办事的效率和规范性。广州市海珠区扎实开展权力清单树立工作，在区级层面：由区政务办牵头，梳理《海珠区政务服务事项目录清单》共444项，并两次征求各部门意见。在街道层面：区政务办协调计生、民政、人社等6个部门对83项个人事项进行标准化梳理，按照“先易后难，逐一推进”的原则，对“事项名称、法律依据、办理条件、办理材料、涉及表格、办理流程及时限”等7个子要素进行标准化梳理，并集结成册，规范样表，确保指引清晰、可操作性强，推进综合受理，全街同办。推进“互联网+政务服务”，一项重要的工作就在于审批的标准化。标准化代表了一种普遍性、科学性和可持续性的政府管理和公共服务路径，其实质是减少行政审批的随意性和人治因素，实现政府运作的规范化、透明化和法治化。〔10〕只有各级政府和职能部门办理事项标准化、审批要素标准化、办理时限标准化，再配上互联网、微信、APP等渠道，才可以真正发挥“互联网+政务服务”的巨大潜能。

    四是深挖数据资源，打造主动政府。“互联网+”时代，大数据在企业商用、政府管理和社会治理中具有重要的利用价值。大数据不仅是“商机”，也是“政机”。政府作为大数据资源的重要拥有者，如何挖掘海量数据背后的资源，运用大数据提升政府管理和公共服务的深度与广度，增强对突发事件的预测和评估，为群众和企业提供更为主动和个性化的服务。广州市海珠区充分挖掘大数据资源，为政府管理提供支持，为群众企业提供服务。深入发掘行政审批和公共服务事项办理过程中产生的大数据潜力，目前已收录各类数据约15万条，实现全区政务服务窗口数据实时监控、实时查询和监督，为推进智能化审批服务提供了数据基础。广州12345政府服务热线海珠分中心建立了对市民反映问题的每月分析机制，对工单集中的问题、分布的区域、存在的原因及解决的难易程度进行定期分析，及时反馈群众所关注的热难点问题，为区政府决策提供科学依据。通过“借助大数据，倒逼政府加快改革，实现科学化预测和评估，实现幅度更广、深度更深、更加精细化的管理服务，实现业务流程再造、优化提升效率”。〔11〕不仅如此，大数据还将意味着更加广泛和深层次的数据开放，改变以往公众先申请、政府后提供的模式，形成全新的数据推送模式，将政务服务主动延伸到每一个个体和企业主体中，实现公共服务的精准化。

    四、结论

    当前，尽管“互联网+政务服务”还处于初始阶段，但已成为一个不可逆转的潮流在我国各地开展起来。通过“一号”申请、“一窗”受理和“一网”通办，变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，变“被动服务”为“主动服务”，“互联网+政务服务”提升了政府管理和服务的水平，提高了群众和企业办事的满意度。需要强调的是，推进“互联网+政务服务”，不是简单把政府服务流程从线下搬到线上，为上网而上网，而是“以有效提升政府治理现代化水平为根本出发点，创新行政管理方式，优化再造行政流程和管理体系，推动跨部门、跨层级乃至跨地区的并联审批，提升网上服务办事的广度、深度和质量，实现由管制型政府向服务型政府的转变”。〔12〕在地方政府实施“互联网+政务服务”工作过程中，要始终把握政府主导这一基本原则。当然，对于一些纯粹的技术事务，可以通过政府购买服务的方式交由商业公司承担。“互联网+政务服务”代表了地方政府整体性治理的趋向。通过融合互联网、云计算、大数据等技术手段，政府进行了行政管理和公共服务理念、体制和机制的变革，塑造了新型的公共服务供给体系和社会治理模式，实现了政府整体性的转变。

    〔参考文献〕

    〔1〕 〔3〕竺乾威.从新公共管理到整体性治理〔J〕.中国行政管理，2008，（10）.

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    〔9〕 〔11〕李宇.“互联网+政务”解决社会治理问题——贵州省政府大数据应用经验的启示〔J〕.中国党政干部论坛，2015，（6）.

    〔10〕 曹现强，顾伟先.政府服务热线标准化与整体性政府的构建——以济南市12345热线为例〔J〕.公共管理与政策评论，2014，（3）.

    【责任编辑：朱凤霞】