完善我国现行依法行政指标体系的路径思考
赵明+包恒
〔摘要〕依法行政作为法治政府建设的核心内容，也是全面推进依法治国的重要方面，对国家和地区法治建设水平的提升具有重要作用。构建科学、合理、正当的依法行政法治评估体系是我国法治政府建设的重点内容，也是政府执法水平提升的关键。针对我国现行依法行政指标体系的特点和不足，应逐步引导依法行政评估由政府主导向政府与第三方机构共同主导过渡，增加评估的民众参与度，增强评估指标体系的针对性，增加评估指标的可量化度，有效使用评估结果等。
〔关键词〕依法治国；依法行政；法治政府；公众参与
〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）06-0116-07
全面推进依法治国，是以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义出发、为更好地治国理政提出的重大战略任务，是事关我们党执政兴国的一个全局性问题。十八届四中全会后不久，习近平同志提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，他特别强调：“要把全面依法治国放在‘四个全面的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个‘全面的关系，努力做到‘四个全面相辅相成、相互促进、相得益彰。”
依法行政是依法治国的重要组成部分，全面推进依法治国，建设法治政府，必须全面推进依法行政。2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》），明确提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。优良完善的依法行政评价指标体系是促进政府依法行政、对政府的行政行为进行科学合理评价的重要工具。
一、 依法行政评估指标体系的概念及其与法治政府评估指标的关系
何为依法行政评估指标体系？依法行政评估指标体系与法治政府评估指标体系的关系如何界定？我们在研究和对比我国依法行政指标体系以及提出完善方案之前有必要对其作一个概念上的界定。
（一）依法行政评估指标体系的概念
依法行政评估体系是指政府有权机关制定的，专门用于考核政府或部门依法行政绩效的各项评估指标所构成的有机体系。〔1〕实践中，根据深圳、江苏、北京、浙江余杭等地的指标体系，依法行政指标体系是指行政机关运用法律法规对国家事务进行组织和管理的全部活动的体系内涵。在此，以荣获“中国法治政府奖”的四川省市县政府法治评估指标体系为参照，我们将依法行政法治评估指标体系的内涵界定为：依法行政法治评估指标体系是指行政机关和其他组织制定的，用于考核行政机关开展依法行政工作情况的，评估行政机关开展依法行政工作水平的，各类各层级目标组成的且具有内在联系的有机统一体。
（二）依法行政评估指标体系与法治政府评估指标体系的关系
2004年国务院《实施纲要》发布之后，各地方为加强地方政府法治建设，纷纷出台了以“法治政府”为冠名的地方法治政府评估指标体系，如《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》（2008年），并启动相关评估工作。当然，也有地方政府直接以依法行政为冠名，发布地方政府依法行政的法治评估指标体系，如《四川省市县政府依法行政评估指标》。
本质上，“法治政府”和“依法行政”是属于同一领域但不同阶段的相近表达，学界对二者之间的关系有着不同的阐述。“作为路径选择的依法行政，所对应的目标是建设法治政府”；〔2〕“无论是依法行政考核指标还是依法行政评价指标，在本质上都属于法治政府建设的范畴”；〔3〕“法治政府的核心内涵是依法行政”〔4〕；等等。如此，大部分学者认为“法治政府”的范畴是大于“依法行政”范畴的，或者说“依法行政”是“法治政府”建设的一种路径。
比较二者概念，“依法行政”是行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使行政权力，对其行政行为的后果承担相应责任的原则；“法治政府”则是政府在行使权力履行职责的过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。〔5〕可见，“依法行政”应当是法治政府建设的原则之一；但这是否意味着法治政府评估指标与依法行政法治评估指标一定不同呢？
对此，根据各地区出台的政府法治评估指标方案，法治政府评估指标与依法行政法治评估指标具有高度的相似性。由此，我们从法治政府建设的最终目标出发，将冠以“法治政府”的地方法治评估体系方案也一并纳入到“依法行政法治评估指标体系”的实证分析中，增强实证分析的全面性和科学性。
二、我国现行依法行政评估指标体系的共性分析
国务院《实施纲要》发布之后，各地方政府纷纷出台了自身的法治政府评估指标体系或依法行政法治评估体系，以提升地方政府法治建设水平。同时，地方政府法治评估体系的构建，基本以《实施纲要》中的七个一级指标为标准，进行多级指标评估体系的构建。经过对各地方法治政府评估指标体系的综合比对分析，我们发现其依法行政法制评估指标体系具有不少共性。
（一）政府主导依法行政评估指标体系的构建和评估工作
1.政府是我国现行依法行政评估指标体系构建的推动主体。
当前我国社会第三方组织还不发达，民主法治还未健全，社会冲突问题还存在的情况下，地方政府依法行政法治评估只能由党委或政府组织来推动。理论上，地方党委和政府组织推动制定依法行政法治评估体系，难以辞咎政府“裁判者”和“运动员”的双重身份，导致评估结果有失公正。但从另外一个角度来说，地方政府依法行政（法治政府）法治建设评估指标的构建，本身就是一种进步和提升；且在当前我国第三方社会组织不发达的情况下，地方党委或政府组织推动具有“先天性”和优势性，能有效促进我国依法行政法治评估工作。相对而言，香港法治评估则是由第三方社会组织推动，能够更为有效地保障依法行政评估结果的客观、公正，可待我们进一步借鉴。
2.政府是我国现行依法行政评估指标体系施行的评价主体。
我们可将政府依法行政评估分为体制内评估和体制外评估两种。体制内评估是政府自身制定评估指标体系，由政府的某一部门或专门机构来进行法治评估，如我国地方政府依法行政法治评估体系；体制外评估则是由与政府无隶属关系和利益关系的第三方部门或民间组织进行评估，如“世界正义工程”提出的“法治指数”〔6〕依法行政法治评估指标体系，具有评估效果的客观公正性和专业性。我国目前还是以政府为主导的，自上而下的依法行政法治水平建设评估为主。
（二）依法行政评估的民众参与度有限
民众作为地方法治建设的作用对象与直接感受主体，在现代民主法治的建设推动下，要求更为广泛地参与到地方法治建设的评估中。就各地依法行政法治评估指标体系来看，民众参与具有一定的局限性，难以全面地参与到地方政府依法行政评估中。相比较而言，香港依法行政评估则是以普通公民的问卷调查客观统计数据为主，以法治建设工作有关部门的主观评价为辅；政府依法行政建设情况如何，不完全由法治建设工作有关部门进行主观自我评价，而是交给广大市民来进行评估。当然，并非所有的行政行为法治评估都需遵循公民参与，因为依法行政法治评估具有一定的专业性和复杂性，而公民自身往往在专业知识方面有一定的局限性，并不能全面认知政府行政行为，相应的评估结果可能也会有失公允。所以，以公民参与为路径构建依法行政法治评估指标体系，只是应当将公民参与充分纳入到依法行政法治评估中，保障评估结果的准确性和全面性。相应地，针对公民参与评估的不足，评估体系构建可采用体制内评估与体制外评估相结合的方式，以体制外评估来化解政府体制内评估对于公正性的疑虑，以体制内评估来弥补体制外评估对于公民专业知识局限性的担忧。因此，作为评估行政权力行使的法治评估指标体系，应当充分考虑人民意志的实现性，以公民参与为路径构建科学、合理的依法行政法治评估指标体系。
（三）依法行政评估采用层层分解与整合的方式
我国地方政府依法行政评估工作的进行，总体上是按照法治政府的建设目标，从国家到省，从省到市，再到各区县，依法行政评估考核工作具有明显的层层分解性和整合性。如此，依法行政评估工作的推动和落实则被层层分解成形式化和碎片化的工作要求和目标，经过各级政府及其部门的主观评价及指标考核，最后形成地方的依法行政建设绩效，难以从实质上反应地方依法行政工作的建设成效。以四川省依法行政法治评估体系的建设为例，四川省仅有市县一级的依法行政法治评估体系和适用于全省的依法行政法治建设意见，缺乏适用于全省范围和各部门的依法行政法治评估体系。理论上，依法行政法治评估应当适用于所有的行政主体，既包括基层政府，也包括省级政府及部门，从而保障评估效果的全面性与一致性。如何构建一个适用于全国各级政府和各级政府部门的统一的依法行政评估指标体系，如何避免政府依法行政评估的主观化和形式化，是构建依法行政法治评估指标体系应当思考的问题。
（四） 依法行政评估结果利用率不高
对依法行政评估结果，各地政府以及各个部门的利用率不高，利用意识还不强。普遍而言，评估结果仅仅是被当做各地政府以及各个部门法制建设状况的一个参考，评估之后便不了了之。我们知道，依法行政评估体系的构建不仅仅是对各级政府与各部门法制建设作科学合理的评估，而是要通过评估找到更有利于法治政府建设的道路并促使各级政府朝着法治化的方向不断迈进。对评估结果的有效利用是依法行政评估体系构建的题中之意和构建的初衷。评估结果是分析和了解法治政府建设状况的手段，是激励各地政府、各个部门强化自身建设和自身约束，依法行政的工具。通过对依法行政评估结果的分析，我们可以清晰透彻地了解各级政府在法治化道路上的建设状况。依法行政评估所收获的各地政府法治化建设的成功经验，也是依法行政评估工作的一项价值展现。目前看来，由于依法行政评估指标体系的科学性和权威性不足，以及各地对依法行政评估结果的重视程度不够导致了评估结果的利用率偏低。
（五）依法行政评估的主观性太强，可量化程度不高
“依法行政”本身抽象主观，内涵丰富，如何从客观可量化的角度反应依法行政法治建设效果呢？理论上，根据不同时期法治的原理和各国法治实践，可将不同国家共性化的标志划分为形式标志和实质标志〔7〕，形式上标志则可通过制度、规则、行为等进行客观量化评估。实践中，根据香港法治指数、“世界正义工程”的“法治指数”等，法治评估指标具有客观可量化的可操作性。依法行政法治评估指标同样可通过指标体系分解，实现评估指标的客观可量化性。实践中，根据行政权的运行过程，法治评估量化指标可分为制度性指标、行为性指标、系统性指标和效果性指标四类。〔8〕如此，现代法治政府建设的大背景下，法治评估的量化考核则是依法行政法治评估指标体系的必然选择路径，以直观反应依法行政建设效果。目前我国依法行政评估指标体系普遍偏抽象化，可量化程度不高。这会导致评估的客观性不足，评估结果对真实状况的反映度也会下降。因此，依法行政法治评估指标体系构建应当遵循客观的量化考核路径，实现由传统目标考核向绩效考核的转变，充分发挥指标评估体系的工具属性和价值属性，促进政府及其部门依法行政水平提升。
（六）依法行政评估指标体系的评估指标过于细化，针对性不够强
综观各地方政府法治建设评估系列文件，尽管在称谓上各有差别，但大致上都采用了三级的树形指标结构，如深圳市的“大项”、“子项”和“细项”，苏州的“大类”“子项”和“细项”，广东的“一级指标”“二级指标”“三级指标”。
一级指标数一般在8个左右，二级指标数一般在30个左右，三级指标数一般在100个以上。评估指标太分散，评估指标的针对性不强。由于各个行政部门有各自独立的特性，一刀切的行政指标评估体系并不能科学地反映各个行政部门法治化建设的真实情况。因此，在依法行政评估指标体系统一性的前提下，对拥有不同行政职能的行政部门还应该适当地设计一些针对性较强的评估指标。
三、完善我国现行依法行政评估指标体系的策略
2015年底，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》，《纲要》强调了我国法治政府建设的目标：我国要建设一个职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治化政府。为了实现这一目标，各级政府，各个部门展开了积极的应对措施。为了实现对法治政府建设成效的鉴定与评价，《纲要》提出了衡量标准：政府职能依法全面履行；依法行政制度体系完备；行政决策科学民主合法；宪法法律严格公正实施；行政权力规范透明运行；人民权益切实有效保障；依法行政能力普遍提高。科学化是依法行政评估指标体系建设的突进方向，如何构建准确的科学化的法制建设评估指标体系是我们关注的焦点。
（一）依法行政评估由政府主导向政府与第三方机构共同主导过渡
我国现行依法行政评估指标体系主要由政府发起或主导，其客观性和中立性均引起较大争议。有人认为我国现行依法行政评估指标体系主要是服务于政府的绩效考核和官员的政绩考核，这容易导致指标体系构建的不合理。由政府主导的自上而下的评估方式容易放大这种作用，从而使评估结果失真。相对而言，香港法治评估由于是由第三方社会组织推动，能够更为有效地保证依法行政评估的客观性和中立性。同样，“世界正义工程”提出的“法治指数”评估方式也是选择了相对独立的第三方评估机构，如高校和科研机构进行评估。尤其是在法治政府评估指标体系中，与评估结果有着直接利害关系的政府更应该放下“裁判员”的角色，当好“运动员”这一被考核者的角色。在我国依法行政评估体系构建初期，由政府主导的依法行政评估方式有其必要性和不得已，但我们同时也应当意识到目前这种评估方式中所掺杂着的一些不合理因素。政府应当逐渐让更多具有独立性的第三方社会评估机构参与到政府依法行政评估工作中来，以保证评估的公正合理和评估结果的客观真实。
（二）增加依法行政评估的民众参与度
政府与公民作为现代民主政治的核心要素，也是依法行政评估的重要范畴。公民是政府存在的目的和最初动力，政府是公民生存和发展的手段和保障。在依法行政评估工作中，同样应该增加公民的参与度，而不是由政府闭门造车。但由于现实中存在着一些制约因素，民众评估还只能作为政府依法行政评估体系的一个重要补充，而不能代替政府在依法行政评估工作中的主导地位。
四川省各市县政府依法行政情况评估工作开展得比较早，也比较成功。《四川省市县政府依法行政评估办法》规定：“四川省市县政府依法行政采用上一级政府评价、被估单位自我评价和社会评价相结合的方式进行。”在社会评价这一块，四川省政府法制办公室授权中共四川省委党校作为第三方评估的实施机构，独立开展市县政府依法行政评估工作。中共四川省委党校采用问卷调查的方式，开展其作为第三方评估机构的依法行政评估工作。2015年，我们有幸参与其中并对评估的实施方式有较为详细的体察，我们认为，采用第三方机构问卷调查的评估方式不仅能够增加依法行政的真实性和客观性，还能够让更多的民众参与到对政府工作的评价与监督中来，使人民群众切实地感受到了其作为国家主人翁的地位。不过，为了更有效地获取真实的评估结果，我们现有的评估方式还可以作进一步的改进：
1. 合理确定被评估的政府机构的范围。四川省各市县政府部门较多，但与普通公民经常打交道的部门较少，人民群众对许多部门执法状况的感受不深，社会调查应该更多地关注与人民群众联系较深的部门。同时，对于问卷的设计应该更加具体，比如在文化教育方面，问卷调查直接列明文化局、教育局等具体的行政部门就要比单列一个“文化教育”的评估选择项要好。这样可以让参与问卷调查的群众感觉更加直观、具体。
2. 问卷的语言表述应该通俗易懂，问卷的内容做到简洁精练。基于人民群众的文化程度参差不齐考虑，调查问卷的内容设计应该通俗化、平民化，问卷中应该尽量避免涉及专业的术语。同时，简洁精练的内容设计更能够激发公民积极参与。
增加民众的参与度，是我国现行依法行政评估工作的发展方向。
（三）依法行政评估指标体系既要有统一性，也要有针对性
理论上，依法行政法治评估体系应当适用于所有的行政主体，既包括基层政府，也包括省级以上政府及部门，从而保障评估效果的准确性与全面性。构建一个统一性、权威性的依法行政评估指标体系是我国当前法治政府建设的重要保障。怎样做到依法行政评估指标体系的统一性呢？我们认为，以《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》中我国法治政府建设的目标，即职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信，作为依法行政评估指标体系的六大一级指标，这样能增加评估指标体系统一性和权威性。
另外，依法行政评估指标的针对性也是不容忽视的重要方面。由于行政部门各不相同，每个部门有自己的工作重点，如果对所有的政府部门都适用同一个依法行政评估指标体系，难免失真。我们认为，在具体的指标设计上，应当科学地厘清各类评估指标，做好评估指标的分类。通常来讲，政府的行政部门可以分为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大类。这四类部门服务社会的方式是各不相同的，在依法行政指标设计上，应当考虑这四类部门不同的属性以及每一类部门的共性，针对每一类部门设计一些有针对性的评估指标，并将这些指标作为考核的单列项。社会管理类的政府部门比如城管、公安等等，他们与普通公民打交道的机会较多，也对普通公民的人身财产权益的损益影响较大，他们执法是否严明，是否公平合理是我们每一个公民都特别关心的。
2016年5月，北京发生的雷洋事件引爆舆论，成为大家关注的焦点。雷洋事件为何能够引起大家普遍的、强烈的关注，就在于在普通公民法治意识不断增强的今天，某些政府部门的执法行为是否合法，是否公开公正，开始受到了大家的质疑，人们开始关注个人的法律权益并拷问某些执法部门的行政行为。针对每一个普通群众都关注的社会管理中的行政执法部门，在对其进行依法行政评估的时候要建立在一定的有针对性的指标基础之上，比如对于这些部门的定期检查和专项督查中工作不力的、问题较多的；对于这些部门的执法情况，要在主要的报刊、广播、电视台等媒体设置专题栏目，定期通报和曝光违法行政典型案例。通过媒体回访，监督有关单位吸取教训、改进工作情况等等。同时，在评估考核中还应当关注其是否对重点证据有保护保存意识，是否有效地保存了执法过程中用以做决策的证据。在此基础之上，对其行政行为以及改进情况进行专项评估。
对于市场监管部门，应当以问题导向为路径来考核行政部门的行政行为。问题导向可分为一般问题和重大问题两类。重大问题，比如前些年河北的三鹿奶粉事件等食品安全事件的爆发，政府监管部门难辞其咎。把是否有重大监管漏洞和监管不到位所爆发的问题作为评估的具体指标，一方面可以强化市场监管主体的责任意识、问题意识；另一方面，也是通过这样一种方法倒逼监管部门不断改进监管方法，提升工作能力。一般问题的导向功能，即为在第三方机构的评估中，通过对民意的调查，来获得人民群众对具体的行政部门的意见和建议，收集民众对具体的行政部门不满意的地方，作为评估的重要方面，以督促行政部门不断改进工作作风，做到依法行政。另外，对于食品安全监管部门，还应该评估其是否构建和完善了食品原产地追踪制度体系，在工作中是否有监管方式的创新、思路的创新和制度的创新等等。综合考量，既做到统一性又做到针对性。
（四）增加依法行政评估指标的可量化度，剔除主观性大和流于形式的指标
对于指标的设立，我们要分清主次，要了解所关注的重点内容，因此要加大具体指标的比例，减少次要指标和剔除流于形式的指标。依法行政评估指标体系是为了检验政府是否依法行政而建立的，但不能为了检验而检验，要找准哪些指标能更为有效地做到对政府依法行政行为的评估评价，要以评估目的为导向，合理设计评估指标。在此制度的建立中，我们还有必要科学合理的对数据信息进行加工，以保证措施具有针对性，指标具有实质的有效性。
同时，评估指标的可量化度也是衡量指标体系客观性和权威性的重要方面。在我国现行依法行政评估工作主要由政府主导的大背景之下，增加评估指标体系的可量化度能够克减政府在依法行政评估工作中的主观性和随意性。如何增加评估指标的可量化度，我们认为在评估指标的设计和评估工作中应该更多地进行事实判断而不是价值判断。比如对某个部门行政审批工作的评估，指标设置为“行政审批事项的办结率”或者“公众对行政审批工作的满意度百分比”就比“部门行政审批绩效”等抽象化的指标设置要好。因为前者更多的是事实判断，这会有效限制评估的随意性，增加评估指标的可量化度和评估结果的可信度。
（五）有效使用依法行政评估结果
对政府依法行政进行评估是促使政府依法行政，促使社会法治进步的一个工具和手段，评估不是最终目的。评估是要为政府依法行政服务的。目前看来，各地方政府虽然都一定程度上建立了政府依法行政的评估体系和一系列关于评估的具体制度。但是，大部分地方和部门对于评估的结果还不够重视，评估没有达到预期的效果。我们应当把政府依法行政评估结果作为政府年度考核和主要行政官员的政绩考核、升迁的重要参考。在利用依法行政评估结果的同时，要建立规范的行政问责制度，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序，并把二者结合起来，让依法行政评估结果作为行政处罚的重要依据，最大限度地发挥依法行政评估结果的作用。
在具体的实践中，我们发现一些地方在各级政府及本级政府各部门的招商引资的评估考核方式有不少可资借鉴之处。在招商引资的工作考核之中，一些地方政府采用领导负责制和末位淘汰制。如果本单位在招商引资成果年度排名中位列最末，部门行政主官将受到行政问责。在依法行政评估结果上，我们依然可以采用这种方式，对在依法行政评估工作中排名末尾的政府及部门的负责人进行问责，既能够增加评估结果的利用率，同时也能够激励各级政府和部门不断改进行政方式，做到依法行政。
四、结语
依法行政的行政方式和法治政府的观念已经越来越深入人心，中国要实现伟大复兴必须要做到国家的依法治理，做到政府的依法办事，做到人人都依法办事。要做到国家的法治化首先就要做好政府行政的法治化。政府依法行政评估作为督促政府依法行政的重要手段，已经越发地显现出其巨大的促进作用，但同时也要求制度的建立者不断对其进行改进和完善以使其适应复杂的评估工作。
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【责任编辑：朱凤霞】
