发达国家的继续教育比较及对我国的启示
徐海宁+王文婷
【摘 要】文章从制度政策、组织管理、运作机制、办学体制和经费来源五个维度对世界各国的继续教育的经验进行比较分析，发现我国继续教育发展中存在的问题，进而从五个维度对我国的继续教育的发展提出建议和策略，以期对未来继续教育的改革发展做出贡献。
【关键词】发达国家；继续教育；启示
【中图分类号】G72 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2017）10-0086-06
一、发达国家继续教育的经验及分析
发达国家和地区的继续教育实践在现阶段得到了极大发展。这主要体现在三方面：一是继续教育的发展受到政府制度政策的保障和指引，也形成了较为完整的继续教育体系。二是强调各级政府在继续教育方面职责、功能、定位，鼓励多种办学形式的协调发展，积极拓宽继续教育经费渠道。三是运行机制和教育内容更加面向市场和社会开放，各国继续教育呈现出产业化发展趋势。
（一）制度政策
世界上许多国家都把对成人的继续教育看做是国家可持续发展的重要动力，把继续教育放到国家发展的战略高度去认识，并把它纳入国家发展规划中。[2]可见，西方国家政府高度重视继续教育，在各种法律、政策、制度、管理等方面给予保障。
1.建立学习账户制度，推进学分认证和学分互认
在建立学习账户方面，很多国家都作出很多努力。美国建立了“储蓄—投资”型学习账户，由政府和个人共同投资用于个人的继续教育和培训；加拿大针对18—25岁的非全日制学习者提供个人学习账户，用于个人的学习和培训；韩国的公民自行申请学习账户，管理记录个人的学习经历，同时，韩国的学习历史管理系统可以针对个人的学习经验进行管理并发给履历证明书；英国的英格兰地区采取了“定额+补助”的方式，苏格兰采取了“分类”的方式，为学习者提供政策支持。
在学分互认方面，加拿大实行学校和学校之间的学分互认，并且学历教育的学分和非学历教育的证书在一定范围内都可以互通。韩国则使个人一生当中所有正规教育部分的学历、经历与资格考试，与非正规的终身教育修业历程、非正式活动，以及个人其他行动等皆可以通过“学习账户”实现个人学习履历累计与管理。
2.继续教育的资助
美国和加拿大的个人学习账户制度在政府拨款与个人投资关系方面规定了资金“配比”原则，即个人投资越多，所获得的政府补助就越多；英国政府根据市场供给关系综合考虑为个人提供一定数额的资金补助，同时采取部分课程减免、企业资助等措施，为成人的学习提供了更有力的资金保障；德国则建立了多渠道资金投入体系，终身学习资助不只限于为个体提供必要的资金，还包括为学习型组织提供资助，此外，德国还实施了多项资助行动计划，包括对再培训的资资助、增加资助的透明度。
3.带薪休假支持继续教育
法国早在1957年就以法律的形式规定了受雇人员享有 “有薪学习假”；德国也规定员工每年有一定时间的教育假期可用来接受职业教育和其他教育。
4.开放的学校教育
美国实施“宽进严出”的开放招生制度，还兼有大学公开讲座制度、夜间部和昼夜开讲制度、通信（函授、网络）教育制度；日本的学校开放则体现在五点，分别是社会成员特别考试、长期在学制度、设置大学学部“流动校园”、创设“大学修课证明制度”和公开讲座；丹麦规定社会成员特别是在职工作的成年人可以灵活地进入正规教育体系学习，成人教育与正规教育的界限并不是十分清晰。
5.完善的学历资格框架
澳大利亚建立了全国统一的学历资格框架，积极开辟多元化的学习路径，并促进学历和非学历、正式学习和非正式学习，以及各类型教育机构之间的沟通和衔接；此外，美国针对有着五个共同的基本学习领域的三个学历（副学士、学士、硕士）教育构建了基于学习成果的学历资格框架。
（二）组织管理
每个国家的政治经济背景不同，其继续教育的组织管理也不尽相同，主要分为三种：中央集权制（如法国），地方分权制（如美国、加拿大、德国）、中央和地方合作制（如英国、澳大利亞、韩国、日本）。此外，发达国家的组织管理体系具有整体性，将教育公平作为教育管理的基本目标，努力使各地区教育事业朝均衡化方向发展，从而实现国家教育层面的发展战略。因此，不论是中央集权式的继续教育管理模式，还是地方分权式继续教育管理模式，或是中央和地方合作式的继续教育管理模式，都设法做到最有效的教育公平、以人为本，使整个组织管理机制运行得最高效、最便捷。例如：日本设法把迄今高度集中的教育行政权力与义务委托给地方负责。而一向具有浓厚地方分权色彩的美国和各州拥有“文化主权”的德国，却在强化中央教育行政机构的权限与职责，加强中央政府对教育事业发展的指导与监督。[3]
（三）运行机制
1.校企合作
发达国家和地区的继续教育的一个突出优点是采取委托、联合、进修、聘请讲授等多种途径加强企业与高校合作，促进继续教育向产业化、专业化方向发展。一方面，高等学校具有雄厚的师资力量，在理论和前沿领域造诣颇深，但缺乏实践；另一方面，企事业单位拥有丰富实践经验的专业技术人员，接触生产实际，讲求实效，对科研院所研究成果转化为生产力方面具有优势。[4]因此，高校和企业单位的合作，既能运用理论指导并检验实践生产，又可将实践经验积淀得到理论层面的升华，进而促进经济与教育的结合。在具体实践上，无论是美国“合作教育”模式、日本“产学合作”模式、德国“双元制”模式还是英国“工读交替”模式都在不断地提及高校与企业之间的合作，积极与市场接轨。[5]
2.市场化运作模式
以继续教育市场需求为导向进行培训的市场化运作模式，如今在众多发达国家和地区效果显著。例如：美国的继续教育已形成较为成熟的市场导向型的务实模式，继续教育的开展紧密围绕市场需求，教育及培训工作充分体现市场规律，运营模式也迎合市场机制。德国，继续教育机构课程架构紧紧围绕社会需求设置。由政府组织的全国经济管理人员进行周期性的市场调研，并将调查信息予以反馈，进而继续教育机构会及时根据市场信息对专业设置、课程编排、能力目标等进行调试。
（四）办学主体和办学形式
发达国家已经基本形成社会各界广泛参与的多样化办学格局，办学主体主要有各级政府、高等院校、企業单位、各种专业协会（如学会、联合会）和其他社会机构等。见图1。
以美国为例，美国许多高校已把继续教育和本科生、研究生教育一起列为现代高等教育的三大组成部分。[6]哈佛大学自20世纪80年代以来，每年接受继续教育的人数是正规本科生和研究生总和的三倍。除高校外，社区学院是继续教育的主要阵地，因其办学灵活、学费低廉、面向大众、课程与实际工作相挂钩，学分与高校间互认等优势，被广大成人学习者广泛认可。此外，企业也积极投身继续教育事业，开发和培育人力资本。而德国的继续教育办学则以政府和企业的联合办学为主，其中商贸协会、职业协会和企业承担了大量的继续教育工作，形成了多样化的办学结构和以市场为导向的继续教育组织，因此，德国的继续教育随时能够根据劳动力市场的变化而调整，整体发展形势比较健康有序。
（五）经费来源
发达国家和地区的继续教育经费保障形式具有多样性。除却政府层面的经费支持，政府部门也鼓励行业、企业以及个人对成人继续教育进行捐助，形成了一个多样化、多渠道的经费保障体系。继续教育经费来源相对充足的原因，一方面是因为政策法规规定了企业在成人继续教育上应承担的责任。以法国为例，《职业继续教育法》除规定企业需上缴职工工资总额的0.1%的经费用于继续教育外，还应拿出职工工资总额的1%用于本企业制定、实施和监督培训活动。[7]另一方面，成人继续教育作为一种人力资本的投资，有利于提高企业的生产力和竞争力，提升企业文化。美国、加拿大等美洲国家在政府主导拨款的前提下，格外重视社会捐助，依靠民间团体和企业捐助以增加其教育经费。以德国为代表的欧洲国家则开拓出一条企业和政府结合的双元资助管理体系。见图2。
二、我国继续教育发展现状及问题
我国自20世纪80年代初引入“继续教育”概念以来，三十多年的继续教育工作取得了较大的成就，逐步形成了具有中国特色的继续教育体系。但与发达国家和地区相比，我国继续教育的发展仍相对滞后，主要存在以下问题：
（一）继续教育制度政策保障不够健全
继续教育的良性发展离不开国家给予的制度及政策保障。而现阶段，我国继续教育的发展仍存在这方面的问题，没有完善的继续教育制度政策，无法从国家层面给予继续教育以方向的指引，很多实际问题不能得到很好且有效的解决。例如，学历认证和制度准入等方面。虽然我国对社会成员通过学历和非学历、正式和非正式教育的途径进行各种继续教育，但学习成果的认证、转换等方面的制度并不健全，通过各种渠道进行交叉学习的“立交桥”尚未形成。究其原因，主要有四点：一是一些继续教育领域和环节的制度政策缺失；二是在继续教育某些领域及环节上存在相应的政策制度，但滞后于实际的需求，具有不合理性；三是某些继续教育领域和环节虽有相应的制度政策，且设计合理，但缺乏实际执行力度，缺乏效果的监督，仍存在一副空架子、未落到实处的问题；四是制度政策在制定、执行和监督等一系列环节缺乏整套的监督检查机制。
（二）继续教育统筹管理体制不够完善
我国继续教育发展首先遇到的体制性障碍是全国和地区之间缺乏全局性统筹、协调以及有效的推进机制。[8]目前，我国继续教育在管理上的问题大致如下：
第一，我国对继续教育的领导、组织、协调等工作缺乏自上而下的引领和管理。继续教育涉及各个领域和部门，在管理上存在部门分割、管理不清、资源分散和使用低效等现象。
第二，虽然我国继续教育逐渐形成了学校、行业企业、社会培训机构等多元化的办学主体，但仍存在政出多门、业务归口不清、监管职能交叉、制度标准不统一等问题；
第三，继续教育各层级机构和部门之间缺乏沟通机制和资源共享平台，导致继续教育各种类型之间无法有效地进行学习成果的转换、互认与衔接。[9]
（三）市场化的继续教育运行机制不够灵活
继续教育的属性和特征决定了它的发展必须要在国家、社会、行业、企业需求的指导下，充分挖掘市场需求，建立市场化的运作模式，进一步增强办学实效。但实际上，我国继续教育机构与市场接轨的运营理念相对滞后，大多以创收盈利为主要目的，对社会、市场和个人的需求调研不够深入。同时，继续教育的办学主观性太强，基本上是凭经验办学，找内容办学，或者仅限于开设院校热门学科，没有深入把握各行各业的具体需求，导致课程内容与实际工作脱节，理论学习不能很好地转化为现实能力。此外，开展继续教育的高校，开设的课程相对市场发展具有一定的滞后性，甚至，课程环境不能与工作环境对接，培养的人才也就不能很好地满足各种职业的执业要求。
（四）多种办学形式缺乏有效融合
随着市场环境和技术手段的变化，继续教育的培养对象也是多元化的，因此不同的办学形式需要相互融合，方可有效地达成成人继续教育的学习目标。但在我国，每种办学形式有其固有的特征，比如在办学目标、招生对象、学习结果认证等方面各有不同，同时在国家和政府层面上缺乏办学形式间的融合和贯通机制，各种办学形式之间契合度不高，学习成果得不到公平的认定。
在我国，虽然上海市终身教育学分银行借助终身教育学分认定、累积和转换为主要功能的学习成果认证管理中心和学习成果转换服务平台，促进学历教育之间、学历教育与非学历教育等各类教育之间的沟通衔接，努力建构继续教育“立交桥”，但就现有的发展水平来看，全国性的办学主体间的沟通机制并未健全，完善之路还很长远。
（五）继续教育经费不足，利用效率低
随着我国经济不断发展，应尽快调整教育经费结构，适度发展继续教育事业，为成人的学习提供广阔的途径和充足的资金支持，进而提升国民的整体素质，加快终身教育事业的发展。
第一，我国继续教育经费的投入以政府拨款为主，缺乏社会团体和企业的参与，我们可以参照发达国家的税收政策，将培训经费和企业税收挂钩，以政策方式引导企业内部多开展培训活动。同时，借助社会力量，进行多种渠道的资金筹集，确保成人继续教育活动的顺利开展。[10]
第二，我国继续教育经费利用效率不高，培训和学习成效大打折扣，社会认可度也较低。因此，各层政府机构和办学机构需提高经费的利用效率，完善和優化培训经费资助体系，杜绝经费滥用和盲补行为，加强培训内容和市场需求的联系，提高和优化培训成果的转化。
三、发达国家继续教育对我国的启示
（一）制度政策方面的启示
发达国家成人继续教育发展的经验表明，政府对继续教育的统筹是其发展的“方向标”。虽然我国近年来也出台了一系列发展成人继续教育的政策文件，但是由于强制性不够、配套政策不完善、部门沟通衔接不畅等原因，在执行过程中出现了落实难、监督少、效果差的问题。因此，在制度政策层面上，可以借鉴一下发达国家经验。
效仿韩国、美国等建立学习账户制度，建立政府和个人相结合的个人账户投资系统，从国家层面给成人的继续教育提供政策和资金上的保障。同时，要向加拿大和韩国学习，完善我国学分互认和非正式学习认证，保障学校与学校之间、学历教育与非学历教育之间、非正式学习和正式学习之间的互认和认证。使不同的学习者在取得个人发展的同时，都能获得公平的认可。国家完善学分制度的“顶层设计”，[11]建立继续教育学分评价、认证和转换制度，以加快不同层次、不同类型的继续教育包括非正式学习成果的认证和转换进程。
借鉴澳大利亚、德国等国家在国家层面给予继续教育资助政策的支持，让每个希望得到继续教育的公民，都能获得相应的继续学习资助。让每个希望得到继续教育或培训的职工，都有带薪休假制度的保障，都能得到雇主的积极配合。
效仿澳大利亚，构建完善的学历资格框架，开辟多样化的学习路径，并促进正规教育和非正规教育之间的沟通与衔接。其中，不断的开放学校教育，尤其是高等院校，让广大的社会人员与全日制学生共享优质的学习资源，让成人的继续教育与正规教育体系相沟通。
我国的继续教育改革需要“因地制宜”，也需要“量体裁衣”。国际上几乎每个国家的继续教育制度和政策的制定是有其背景的，制度不同，国情不同，制度和政策的制定及实施的效果也不尽相同。因此，学习借鉴国外的继续教育相关的制度和政策需要审视我国的具体情况，给予一定的修改和调试，在小范围内试点，进一步明确其适用性，进而推广开来，才能推动继续教育制度政策从有到完善，从完善再到与国际接轨。
（二）组织管理方面的启示
在组织管理方面，政府迫切需要加强对继续教育的统筹、协调和指导，建立一套完善的管理体制，对各种形式的继续教育进行规范化、对口化管理，加强政府对继续教育的监督和管理。
第一，应组建从中央到地方的继续教育的管理协调机构。要发挥我国政令统一的优势，在继续教育方面要建立从中央到地方的组织管理机构，明确其职责，保证继续教育的管理体系化、具象化。此外，建立起中央和地方，地方和企业、民间组织的沟通机制，理顺中央、地方以及企业事业单位和其他社会组织的职责、权限，让继续教育的管理有权可依，有章可循。[12]
第二，我国政府要加大放权力度。效仿地方分权制的国家，在行政管理上可以有计划地适当放权给地方，地方可以就当地的市场和继续教育的实情进行适度调整。例如，从招生计划、招生规模、专业设置、费用开支等项目上从国家层面适度地放权到招生学校，学校可根据市场需求、学校人力与财力等情况决定应该如何做。
第三，从国家层面建立起对继续教育执行情况的监督、检查与评估机构。对继续教育办学的规范性监督可以保证继续教育机构的有效运行，让成人学习者的继续教育需求得到应有的保障。
（三）运行机制建立方面的启示
继续教育的形式若要适应市场经济发展，适合成人、在职、业余的特点，就要发挥市场对学习资源的优化配置功能，预测教育培训市场发展变化的态势，并据此组织教育培训项目，调整教育项目设置，从而建立起新型办学模式，更好地为社会学习者提供特色化、个性化的教育服务。同时，加强校际、校企的合作，建立社会继续教育培训集团，实现资源互补，利益共享，促进终身教育体系的建立。美国继续教育机构在制定培训方案、调整结构前，都将对当地市场与机构发展的契合度进行充分的验证分析。荷兰继续教育一方面通过分析市场需求及时调整专业课程结构，另一方面也会照顾用户的个性化需求，实行对口培训。
在构建终身教育体系、建设学习型社会的战略背景下，以市场化运作为手段，构建新的“政企校”三位一体合作模式，是推进非学历继续教育发展的必然选择。[13]一方面沟通政府、高校和企业行业，建立政府统筹，各方面共同参与的资源配置体系，形成市场要素带动继续教育可持续发展的新型模式。另一方面政府部门要强化继续教育的准入和淘汰机制。政府部门在制定统一规范的政策标准后，还要加大过程管理和质量评价的力度，保证教育质量的同时，实现多方共赢。
此外，打破教育行业的垄断，采用市场化的运行机制，由学习者自由选择继续教育机构或内容，将使垄断的教育行业产生危机感和竞争感，促使其提升自身的教育理念、调整教学模式和课程资源，这将使继续教育的学习者得到更优质的资源、更实用的知识和更好的学习体验。
（四）办学主体和形式方面的启示
建立与市场经济所有制结构相适应的多元化办学主体，是我国继续教育发展的一个重要方向。
第一，整合教育资源，建立多系统的办学模式。打破教育壁垒，整合教育资源，建立政府、高校、企业及民间组织等多系统的办学模式，鼓励各类教育培训机构竞争发展，营造良好的市场环境。
第二，发挥高等院校在继续教育方面的重大作用，加强其与劳动力市场的结合。效仿美国、日本、丹麦等国家，实行高校的开放式办学，加强与社会的联系与沟通。同时，大力发展依托于高校的“继续教育学院”或“继续工程教育学系”的各种形式的培训和继续教育，主动向社会人员提供学习机会。
第三，探寻继续教育与其他教育形式的有机联系，建立健全各办学机构间的学分转换及与高校课程的连接。 打通继续教育与各类教育的沟通渠道，进一步理顺继续教育中学历教育与非学历教育、先前经验与工作经验、正规教育与非正规教育、学历资格与职业资格等的关系，促进各种继续教育形式的相互衔接与沟通，建立上下贯通的继续教育“立交桥”。[14]
（五）经费来源方面
要解决好我国继续教育经费的问题，就要依靠社会各界的力量，引入市场机制，加快继续教育投资体制和筹资机制的改革，进而拓宽继续教育的投资渠道，改变较为单一的投资体系。
第一，通过税收优惠等财政政策，鼓励企业加大对职工培训的投资，拓展职工的职业发展之路，保障继续教育落到实处。
第二，从政策法规上确保成人继续教育经费固定来源的同时，需进一步完善继续教育的经费资助体制，明确资助的对象、条件、领域等，激发和维持成人进行继续教育的动力和信心。
第三，政府引导设立成人继续教育发展基金，鼓励社会各界共同参与，促进成人继续教育的发展。
第四，注重信息技术经费投入，大力推广移动学习、微课学习，丰富成人继续学习的形式的同时，缓解成人继续教育中的工读矛盾。
第五，提高继续教育经费划拨、分配和使用的透明度（参考美国的官方和社会机构每年针对教育经费都有各种报告和数据发布，且政府和非政府机构相互监督，透明度高），建立严格的监管体系，让经费的使用在阳光下运行，进而确保“有钱花”以及“花到位”。
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A Comparative Study of Continuing Education in Developed
Countries and States： Experience and Implication
XU Hai-ning， WANG Wen-ting
（Institute of Vocational Education， Tongji University， Shanghai 200000， China）
【Abstract】This study gives comparative analysis to continuing education among the world from five aspects： policy， organizational management， operation mechanism， running system and financial resources. Then， this paper elaborates current situation and problems of continuing education development in our country. With the aim of making contributions to continuing education reform in our country， this paper gives suggestions and strategies to improve continuing education from five dimensions.
【Key words】developed countries and states； continuing education； revelation
