中国农村扶贫发展历程与扶贫战略的绿色转变研究
沈茂英
〔摘要〕消除贫困是全球面临的共同任务，是可持续发展的基本目标。中国政府大规模扶贫成功解决了农村贫困人口的温饱问题，实现了从温饱型贫困向发展型贫困的转变，成为世界反贫困领域的翘楚。我国扶贫目标也从解决温饱到解决低收入人口的发展问题，扶贫理念从救济式扶贫到资源开发式扶贫继而转入绿色生态扶贫阶段。我国农村扶贫经历了体制改革带动型扶贫、大规模开发式扶贫、八七扶贫攻坚和制度化扶贫等阶段。扶贫战备从开发式扶贫向绿色生态扶贫转变。
〔关键词〕农村扶贫；阶段贫困特征；扶贫战略；绿色生态扶贫
〔中图分类号〕D422.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2016）05-0122-07
中国大规模的扶贫起于改革开放后的80年代中期，以国务院扶贫开发领导小组成立为标志，将贫困以及扶贫置于专门的机构之下，进行持续时间较长的扶贫开发。回顾30余年的扶贫开发工作，无论是贫困区域还是扶贫类型，都发生了较大变化。不同阶段，贫困所呈现出的特点是完全不同的。我国农村扶贫开发先后经历了80年代中后期的大规模扶贫、八七扶贫攻坚以及新世纪的扶贫开发，制定了三次扶贫开发规划（计划），分别是《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》和《中国扶贫开发纲要（2011-2020）》，成功解决了农村大面积贫困人口的温饱问题，实现了从温饱型贫困向发展型贫困的转变，成为世界反贫困领域的翘楚。我国农村扶贫目标也从解决温饱到解决低收入人口的发展问题，扶贫理念从救济式扶贫到资源开发式扶贫继而转入绿色生态扶贫阶段，扶贫战略从开发式扶贫向绿色生态扶贫转变。
一、 我国农村扶贫发展历程
我国大规模的扶贫经历了体制改革带动型扶贫、大规模开发式扶贫、八七扶贫攻坚和制度化扶贫等阶段。
1.体制改革带动型扶贫（1978-1985）。体制改革带动型扶贫是通过土地经营制度的变革（即以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度），激发了农民的劳动热情、解放了生产力，实现劳动力与土地的有效结合，提高土地产出率。同时通过实施农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，为解决农村的贫困人口问题打开出路。这些改革，促进了国民经济快速发展，并通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅缓解。据统计，期间农村人均粮食产量增长14%，棉花增长73.9%，油料增长176.4%，肉类增长87.8%；农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村人口的比例下降到14.8%；贫困人口平均每年减少1786万人。〔1〕
2.大规模开发式扶贫时期（1986-1993）。进入20世纪80年代中期，农村改革释放的扶贫效应开始递减，一些自然条件恶劣、基础设施较差的区域贫困问题十分突出。
1986年，全国范围内确立了18个连片贫困区①〔2〕，592个国家级贫困县，实施连片开发与国家贫困县相结合的开发式扶贫策略，以集中有限的扶贫资金解决连片贫困区的基础设施问题，让连片贫困区富裕的资源得到开发和利用，将资源优势转化为经济优势和发展优势，解决“捧着金饭碗讨饭”问题。经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从206元增加到483.7元；农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%；贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。但剩余贫困人口的地缘性特征十分明显，贫困人口分布进一步向西部地区集中，西南大石山区（缺土）、西北黄土高原区（严重缺水）、秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）以及青藏高寒区（积温严重不足）等几类地区成为重点区域。
3.扶贫攻坚时期（1994-2000）。以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》提出，从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。这个时期贫困人口的分布主要集中在国家重点扶持的592个贫困县，分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区，而且多为革命老区和少数民族地区。
脱贫标准是绝大多数贫困户年人均纯收入达到500元以上（按1990年的不变价格）。扶持贫困户创造稳定解决温饱的基础条件（有条件的地方，人均建成半亩到一亩稳产高产的基本农田；户均一亩林（园），或一亩经济作物；户均向乡镇企业或发达地区转移一个劳动力；户均一项养殖业，或其他家庭副业。牧区户均一个围栏草场，或一个“草仓库”）。与此同时，巩固和发展现有扶贫成果，减少返贫人口。
①18个连片贫困区分别是：努鲁尔虎山地区、太行山地区、吕梁山地区、陕甘黄土高原地区、陇西高原地区、西海固地区、秦巴山区、武陵山地区、乌蒙山地区、横断山地区、滇东南山地区、桂西山地区、九万大山地区、井冈山地区、武夷山地区、大别山地区、沂蒙山区、西藏地区。
扶贫手段是依托当地资源的开发性扶贫。积极发展能够充分发挥贫困地区资源优势、又能大量安排贫困户劳动力就业的资源开发型和劳动密集型的乡镇企业。通过土地有偿租用、转让使用权等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水的开发利用；对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民。这一时期，四荒（或五荒）资源开发利用是极为重要的扶贫方式。
4.新世纪初农村扶贫（2001-2010）。以《2001-2010年农村扶贫开发纲要》为标志。在首个农村扶贫开发纲要中，确定了农村扶贫的基本目标是“尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件”。农村扶贫的对象是“未解决温饱问题的贫困人口和初步解决温饱问题的脱贫人口”。农村扶贫的重点是“贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县”。以县为单位、以贫困村为基础的瞄准性扶贫，整村推进一体两翼是扶贫开发的主要战略（以贫困为重点，以劳务输出扶贫和产业化扶贫为支撑两翼）。明确了将扶贫开发与生态相结合，提出了“扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合”……“要以有利于改善生态环境为原则，加强生态环境的保护和建设，提高可持续发展能力”。
5. 打赢脱贫攻坚时期（2010-2020）。进入21世纪，我国农村扶贫更加制度化和规范化，编制实施了《2011-2020年农村扶贫开发纲要》。其扶贫总目标是“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”。纲要确立“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象”，“六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场”。在整村推进上提出“以县为平台，统筹各类涉农资金和社会帮扶资源，集中投入，实施水、电、路、气、房和环境改善‘六到农家工程，建设公益设施较为完善的农村社区”。在行业扶贫上提出“按照全国主体功能区规划，合理开发当地资源，积极发展新兴产业，承接产业转移，调整产业结构，增强贫困地区发展内生动力”。2015年，中共中央国务院作出了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，其基本目标是“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。
从三次国家扶贫开发的计划、规划纲要和两次攻坚决定来看，农村贫困的基本内涵在不断发生变化，贫困维度在不断拓展，贫困人口界定不断清晰，扶贫手段不断拓宽，对贫困地区资源的认定不断发展。《国家八七扶贫攻坚计划》中的贫困人口是未解决基本温饱问题的农村人口，是处于饥饿生存线上的贫困人口，大部分还属于绝对贫困状态。2001-2010年的扶贫对象为少数未解决温饱的贫困人口和巩固温饱，绝对贫困状态明显改善，重点是巩固温饱和提升发展能力。到2011-2020的扶贫对象，进一步明确收入水平低于国家贫困标准的有劳动能力的农村人口，扶贫对象的瞄准性进一步提升，目标从扶贫转向脱贫，扶贫资源基础从开发利用资源向保护利用资源转变，扶贫策略更加向绿色化、生态化，绿色发展型扶贫成为脱贫攻坚新亮点。
二、 不同阶段农村贫困的基本特征
1. 农村贫困人口总量变动
从1978年的2.5亿下降到1985年的1.25亿，经过大规模的八年扶贫开发（1986-1993），贫困人口再次下降到8000万人（国家贫困线为200元/人）；《国家八七扶贫攻坚计划》实施成功解决了剩余8000万贫困人口的温饱问题，但因贫困标准的提升未解决温饱的贫困人口在2000年下降为3000万，贫困发生率下降到3%，其中，国家重点扶持贫困县的贫困人口从1994年的5858万人减少到2000年的1710万人。这些人主要是生活在自然条件恶劣地区的特困人口、少数社会保障对象以及部分残疾人。2000年，国家将农村扶贫标准调高到865元，贫困人口数量从1710万增加到9422万人。2003年，全国农村绝对贫困人口还增加了80万人，首次出现贫困人口不降反升的现象，扶贫工作遇到瓶颈〔3〕。2010年，贫困标准再次从2000年的865元人民币提高到2010年的1274元人民币，此标准衡量下的农村贫困人口数量从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人；农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%〔4〕。进入2011年，农村扶贫标准再次提升到2300元①，农村贫困人口达到1.28亿人。经过5年的努力，农村贫困人口下降到2015年的7000万左右。2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。
2.20世纪农村贫困基本特征
从纵向发展来看，各个阶段农村贫困的标准与贫困特征是呈现出较大差异的。文献对各个阶段的贫困特征描述如下：
改革带动扶贫时期的贫困特征：1978年-1985年为农村改革带动扶贫，期间农村处于普遍贫困状态，农村大多数人生活在“食不果腹”“衣不蔽体”“房不遮风雨”的绝对贫困。依靠农业经营制度改革、农产品价格改革以及农村乡镇企业的发展，期间农村人口的收入快速增长，农村居民收入增长水平超越城镇，大部分农村居民成功脱贫。这个时期的贫困为整体性贫困，全国并未专设扶贫机构，对极端贫困人口的关注体现为救济。救济是最基本的制度性扶贫，解决极端贫困人口和失能贫困人口的基本生存问题，救济解决了部分绝对贫困人口的吃饭问题但难以解决贫困人口的发展问题。
大规模开发式扶贫阶段的农村贫困特征：贫困地区相对集中连片，农村贫困人口为主，分布在山区、革命老区、少数民族地区、边疆地区，“老、少、边、穷”特征明显。贫困地区大多“地形复杂，气候多变，灾害频繁，生态脆弱”“人均耕地少，生产条件差”“人口增长过快，人口素质偏低”“社会发育程度低”“经济发展落后，生产力水平低，财政困难”〔5〕。绝对贫困人口仍然处于一种“食不果腹、衣不蔽体、房不遮风雨”状况。贫困人口分布呈现出连片贫困特征，连片贫困区内基础设施差、交通通讯不便、社会封闭、贫困人口思想保守、传统地域文化对贫困人口的影响大。
①2009年，中国国家扶贫标准从2008年的1067元上调至1196元，2010年随CPI上涨而再上调至1274元，2011年提升到2300元，提高了80%。
扶贫攻坚阶段的农村贫困特征：贫困人口分布的区域集中度依然比较高，“老少边穷”地区的贫困问题依然十分突出，但贫困人口进一步往西部和少数民族、山区集中，全国592个国家扶贫工作重点县集中了全国贫困人口的70%。贫困人口的生存状况有了明显改善，“食不果腹、衣不蔽体”的现象有了比较大的改善，但与非贫困人口的差距在拉大，因灾致贫、因病致贫等现象比较突出。贫困人口中，少数民族人口占比较高，在592个县中有259个少数民族县，少数民族地区贫困发生率远高于全国平均水平，贫困地区地方病严重。贫困人口的分布在地域上出现了明显的大分散、小集中的趋势，以较大行政区域为单元的大面积贫困区逐渐减少，以县为单位的贫困地区逐步转变为乡、村级小区域的贫困区，并在行政区域交接地带及生态环境受到破坏的小流域相对集中。未解决温饱的贫困人口中绝大多数分布在自然资源贫乏、生产生活条件恶劣、生态环境脆弱的高山区、深山区、石山区、黄土高原区、边缘荒漠化地区、地方病高发区以及自然灾害频发区，共同特征就是地域偏远、交通不便、生态失衡、经济发展缓慢、社会发育程度低。〔6〕
3. 21世纪农村贫困特征
进入21世纪，贫困人口的生存状况较20世纪已经实现了较大改善，但贫困人口仍然固守的共同特征为：贫困人口的生活入不敷出，食品消费量严重偏少，家庭支出恩格尔系数高，自给性消费比重大，家庭设备少，档次低，文化消费支出少，社会服务水平低，农业生产水平低，没有长效投资，健康状况不良，儿童辍学风险大等一系列问题〔7〕。老人、女性、儿童等群体的贫困发生率高。另一方面，贫困与生态环境的联系更加紧密，或者说生态与贫困进一步交织，生态贫困、生态难民等概念频繁出现在相关文献与政策建议中。特别是21世纪相继强化实施的系列生态建设工程，如天然林保护工程、退耕还林工程以及自然保护区在数量上的不断增加和面积上的不断扩大，因生态建设而返贫的现象在生态建设区密集出现，全国80%以上自然保护区被贫困社区所包围（或者说自然保护区周边社区贫困现象突出）。文献研究也不断证实，贫困问题是一个生态问题，贫困状况的发生和贫困程度的大小与生态环境状况存在着极为密切的关系，最贫困的人口生活在环境破坏最严重、恢复能力最低的地区。我国广大的贫困地区，其表层特征是经济贫困，而深层次原因往往是环境贫困。〔8〕
政府为保护环境而采取强有力的政策，实施密集生态工程，划定自然保护区，建立巡查队伍，形成新的生态保护型贫困。2006年编制完成的《全国主体功能区规划》与2011年编制完成的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》将贫困与生态的关系进一步联系起来，全国连片特殊困难地区在地理空间上与全国重点生态功能区分布高度重叠，大部分连片特困地区同时是国家生态安全屏障的重要区域，生态保护与扶贫开发成为这些区域面临的两大主要任务。可以说，21世纪的贫困是主体功能区制度建设背景下的新型贫困，是资源贫困、政策贫困、能力贫困与发展贫困等多种贫困的复合体。
三、 我国农村扶贫战略的绿色生态转变
实践证明，自然资源（或生态资源）是农村贫困人口最基本的生计资本。在我国的农村扶贫历程中，十分重视对贫困地区自然资源的开发和利用，不仅实施了基础设施改善型扶贫、资源开发型扶贫，还不断拓展资源开发扶贫内涵，走绿色扶贫和生态扶贫之路，从注重提高贫困人口的发展环境到提升贫困人口的内生发展动力转变。扶贫政策实现了从解决温饱为主的生存型扶贫向解决发展为主的能力扶贫和制度扶贫转变，从农业扶贫向非农业扶贫与农业扶贫并举转变，从资源开发型扶贫向资源持续利用转变，从资源的直接利用向资源的多角度利用转变。尤其是在国家主体功能区规划实施之后，依据国家主体功能区制度推进贫困地区发展的绿色扶贫、生态服务扶贫转变，实现绿色惠民、绿色富国，形成绿色发展方式和绿色生活方式。
1. 资源开发扶贫是上世纪中国农村扶贫的主旋律。从1987年1月国务院贫困地区经济开发领导小组将全国最贫困地区划分为18个集中扶持贫困片区开始到1994年实施的《国家八七扶贫攻坚计划》，扶贫开发的重点是设置专项资金改善贫困地区的基础设施，以工代赈是极为重要的扶贫举措，一是加强基本农田建设，提高粮食产量，使贫困地区多数农户有稳定解决温饱问题的基础，二是发展多种经营模式，进行资源开发，建立区域性支柱产业，使贫困户有稳定的经济收入来源，三是重点解决饮用水和通路等基础设施问题，四是增加林区木材采伐指标，将部分国有林的经营管理权限下放到乡镇村，建立三级管理的责任制。对贫困地区的“五荒”资源（荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水）实施有效利用，成为贫困地区脱贫致富的重要举措之一。四川省委、省人民政府在《关于加强贫困山区经济开发的决定》中明确指出“贫困山区的农林牧土特产品（除麝香、黄柏、杜仲、厚朴外），不再下达指令性收购计划，出口产品按计划实行合同订购，建立长期稳定的购销关系，价格由购销双方商定最高限价和最低保护价”。在《关于加速贫困地区开发步伐的通知》（川委发〔1988〕8号）中指出“要进一步稳定荒山、荒坡、荒地资源的权属关系，健全承包责任制”，对贫困地区的支柱产业发展要求“因地制宜、发挥优势、相对集中、重点突出、连片发展、形成规模”（川府发（1991）145号）。在《四川省八七扶贫攻坚计划》中要求“重点发展投资少、见效快、覆盖广、效益高的种植业、养殖业和相关的加工业，发展资源开发型和劳动密集型的乡镇企业，加快小流域、荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水的开发利用，对极少数生存和发展条件特别困难的农户实行开发式移民”。在《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》（川委发〔1996〕43号）中提出“把有助于解决群众温饱问题的种植业、养殖业和林果业作为扶贫开发的重点”，“把国家和省的大中型区域开发项目与扶贫开发项目相结合，优先向集中连片的贫困地区安排一批水利工程、交通设施、矿业开发等资源开发项目和基础设施项目，带动当地农牧民就业，解决温饱”。可见，在20世纪80年代和90年代的农村扶贫，对贫困地区资源采用“有水快流”的开发模式，立足资源优势培育支柱产业，基础设施建设配合资源开发，目标是保障贫困农户粮食需求、增加农户经济收入。尽管在扶贫手段上十分重视科技扶贫作用，在资源开发利用上也强调因地制宜、立足资源条件，但包括对四荒（或五荒）资源开发利用在内的资源开发举措在一定程度上造成贫困地区的人口、资源、经济失调。
2.21世纪是以绿色为基调的绿色生态扶贫。绿色扶贫萌芽于退耕还林（草）工程，完善于第二个扶贫开发纲要。1998年，包括长江、嫩江、松花江等流域发生了洪灾，全国29个省（市、区）遭遇不同程度的洪灾，受灾人口达到2.23亿，造成直接经济损失1660亿元，长江上游森林砍伐过度和毁林开荒等被认为是洪灾的直接原因。当年即在长江上游实施了天然林禁伐工程，继而在2000年转变为天然林保护工程（一期）以及2000年试点启动退耕还林（草）工程，生态建设与扶贫开发紧密结合。在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》中明确提出“坚持可持续发展”原则，将“扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，与计划生育相结合，控制贫困地区人口的过快增长，通过退耕还林、自愿移民等方式，减轻贫困地区的生态和资源压力，实现资源、人口和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展的能力”。
在2011年颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》中明确我国农村扶贫已经进入了“改善生态环境”阶段，扶贫开发要与“生态建设、环境保护相结合，充分发挥贫困地区资源优势，发展环境友好型产业，增强防灾减灾能力”，要求贫困地区“到2020年，森林覆盖率比2010底增加3.5个百分点”，贫困地区要加强生态建设和环境保护，要“按照全国主体功能区规划，合理开发当地资源，积极发展新兴产业，承接产业转移，调整产业结构，增强贫困地区发展内生动力”。特别强调要“加快贫困地区可再生能源开发利用，因地制宜发展小水电、太阳能、风能、生物质能，推广应用沼气、节能灶、固体成型燃料、秸秆气化集中供气站等生态能源建设项目，带动改水、改厨、改厕、改圈和秸秆综合利用。提高城镇生活污水和垃圾无害化处理率，加大农村环境综合整治力度。加强草原保护和建设，加强自然保护区建设和管理，大力支持退牧还草工程。采取禁牧、休牧、轮牧等措施，恢复天然草原植被和生态功能。加大泥石流、山体滑坡、崩塌等地质灾害防治力度，重点抓好灾害易发区内的监测预警、搬迁避让、工程治理等综合防治措施”。绿色扶贫成为贫困地区发展的重要战略。不仅如此，中共中央总书记习近平同志在考察贫困地区时强调“绿水青山就是金山银山”，强调要像保护眼睛一样爱护生态环境，扶贫要立足生态环境条件。
3. 绿色扶贫和生态产品扶贫的制度不断完善。2015年11月《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步强调“坚持保护生态，实现绿色发展。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，把生态保护放在优先位置，扶贫开发不能以牺牲生态为代价，探索生态脱贫新路子，让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠”。要求“国家实施的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程，在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜，提高贫困人口参与度和受益水平。加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付。结合建立国家公园体制，创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员。合理调整贫困地区基本农田保有指标，加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度。开展贫困地区生态综合补偿试点，健全公益林补偿标准动态调整机制，完善草原生态保护补助奖励政策，推动地区间建立横向生态补偿制度”。
《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》在制度上保障了以绿色发展来推动生态功能区扶贫，不仅确立了“绿色发展、循环发展、低碳发展”的基本路径，而且强调“树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和经济补偿”，通过“逐步增加对重点生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制”“建立巩固退耕还林还草、退牧还草成果长效机制”。生态保护的内化成本有望通过财政转移支付、流域生态补偿机制等的完善得到补偿；碳汇交易市场的完善将促成生态产品货币化，实现绿水青山就是金山银山。
从40余年的农村扶贫开发历程来看，对贫困地区资源的认识从索取到索取与保育并重再到保育为重的持续利用阶段，从重视资源的直接价值到资源的直接价值与间接价值并用转变，从重视资源的使用价值到使用价值与非使用价值并重转变。绿色成为脱贫攻坚的主色调，生态成为脱贫攻坚的前置条件和基本载体，主体功能区制度成为脱贫攻坚的约束制度。要实现绿色扶贫、生态扶贫，还需要一系列的制度完善和政策构建，需要贫困地区和贫困人口持续发展能力的提升，需要构建绿色生态扶贫的社会环境氛围。
〔参考文献〕
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【责任编辑：朱凤霞】
