西北地区贫困特点及扶贫重心
李智愚 崔霞霞
关键词 能力贫困 权利保障 精准扶贫
基金项目：兰州理工大学2017年科创基金项目“我国公民社会权保障基准研究——以甘肃省农村特困户为样本分析” ，项目编号B147。
作者简介：李智愚、崔霞霞，兰州理工大学法学院。
中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.292一、“能力”贫困理论的内涵与价值
（一）“能力”贫困理论的内涵
对于贫困的鉴定识别，在不同时期有不同的方法标准。在新时期下，我们对于贫困的识别有了新的标准、途径即“权利方法”，所谓权利方法，我们在通过阅读森的书籍及理论之后，将其简单的定义为“用一个人自身拥有权利、能力的多少来分析其对抗贫困时能力是强还是弱的方法”看一个人能否应对贫困就看他手中有多少权利，自身权利越强在应对贫困时能力也就会越强。为什么要用权利方法来分析贫困？因为在新时期下，随着各种社会文明的高速发展，人们的生活水平也在不断提高，整个社会在不断前进，但是我们却不能否认，在社会整体快速发展的形势下，地区之间的差异是越来越大了，一些地区的社会问题也是日益凸显，就比如我国西北部的农村地区，以甘肃省农村地区为例，整个的发展还是比较落后的。为什么在同期其它地方高速发展的情况下这些地方仍然比较落后？为什么这个问题长期以来也没有得到较好的解决？值得我们反思。
在国家全面建成小康社会的号召下，西部地区的农村发展问题一直备受关注，政府在扶贫救济和发展这方面也是投入了大量的精力和财力，虽说也是取得了一定的成效，但是成效甚微，投入和输出根本不成比例，甚至有些地方越發展越糟糕。部分地区由于长期的发展缓慢，贫困问题时常伴随，人们不堪忍受贫苦就进行贩毒、赌博等犯罪活动，导致地区治安不稳，不利于长期发展。种种的社会问题频发，为什么我们在投入大量的人力物力之后，仍然存在着许多的社会问题？我们对地区的贫困现状分析是否正确，分析的方法是不是存在问题。这就要求我们重新审视重新定义贫困，转变以往的扶贫方法。
社会保障其实是一种社会的机会和防卫性保障方法。就是阿马蒂亚·森提出的“工具性自由”。比如学校教育和社会医疗的这样的社会机会补充了经济和政治参与的个人机会，同时也帮助我们发挥自己的主观能动性来消除我们各自面临的剥夺。具体而言，能力贫困就是指某个人在社会生活的过程当中，没有能适应社会发展需求的一技之长。不仅仅是口袋中没有钱，更重要的是没有能让他立足于社会的技能和本领，所以我们所推崇的保障方法是要特别注重一个人的基本能力发展。
（二）“能力”贫困理论的价值
在甘肃省的扶贫工作中贯彻落实的是解决“能力贫困”而不仅仅是靠金钱扶贫。特困户更多的是社会保障权不足、受教育权的缺失与不足。给予物质帮助不如赋予他们已经被剥夺的权利，提升他们的权利能力，提高他们的权利意识，而教育是改变意识的最佳途径，所以保障教育权是用权利的方法解决贫困的根本方法之一。
综上，用权利方法解决贫困，在物质不变的基础上应当保障人民的经济权利，劳动权利，社会保障权利，妇女保护权，而在意识方面，应当保障受教育权。只有双管齐下，才能提高贫困人口免于贫困的能力，从而真正做到脱贫。二、甘肃省贫困问题的特征分析：以东乡县为例
中国农村的贫困问题由来已久，而甘肃省是一个农业大省，贫困问题很严重，造成贫困的原因比较复杂。本文主要从甘肃省贫困这一方面着手，创新性的提出“能力贫困”在贫困问题方面的重要影响。在对象上，我们选择甘肃省贫困县之一——东乡县作为调查对象，在此基础之上对贫困问题做出深入的分析。
（一）东乡县贫困特点
东乡县位于黄土高原与青藏高原的过渡地带，境内沟壑纵横，土壤贫瘠，降水量少蒸发量大，全县共有可耕土地37万多亩，人均耕地不足1.5亩， 土地稀少，再加上独特的地理环境和地理条件，使得东乡县土地贫瘠，水资源涵养能力差、水土流失严重。对于农民来说土地和水源这两个因素就严重的影响着农民的生产和生活。由于自然条件的影响，自然灾害频发，在西北地区，旱灾是经常发生的，再加上西北地区基本上是“雨养型”农业，属于靠天吃饭。每当夏天突发暴雨，就会发生严重的水土流失，导致土壤养分流失，必然导致农作物产量下降。教育失衡导致的贫困。城乡分割的教育模式，在教育资源的分配上也大大偏向城市，许多家庭对子女的越加重视导致他们希望寻求更好的教育资源，进而转学到城市学校；从东乡县的具体情况来看，由于文化落后，他们外出打工只能去做一些体力活，工资少而且很辛苦，像许多技术性强的工作就将他们拒之门外，这就加大了政府的扶贫工作难度，也影响了其他想脱贫的人的信心。
（二）东乡县致贫原因分析：以“能力”贫困为视角
受教育权的缺失、文化权利的贫困引发的发展动力不足。公民受教育权、文化权利的获得具有重要作用，不仅体现在其本身的意义上面，更多的价值体现在其对人的影响方面。在当前的教育问题上，我们会首先考虑到平等和效率价值。在平等上，之前提出的教育资源分布不平衡就是一个很典型的例子，教育平等可以分为两种：一种是教育机会平等；另一个是在教育过程中，受教育者均能得到相同、全面的发展。根据现实情况，当前教育不平等的情况很严重，主要表现在城乡差异、地域差异和阶层差异明显。在效率上，追求效率也是现代教育的时代特征，在有限的资源条件下，让更多的人获得有质量的教育。在东乡县的情况中不平等的教育导致受教育权的缺失、文化权利的贫困，一味追求大数据之下的效率，也不注重质量和能力之间的有效联系，使教育并未真正发挥其优势作用。那么意识的能动作用也就体现的不明显，思想和教育的缺失会影响以后的发展，也就体现了发展动力不足这一因素。
经济权利贫困。贫困的最主要表现就是没有收入，经济权利主要包括以下几个方面的内容，即劳动的权利、工作中无差别获得报酬的权利、休息的权利、参与和接受培训的权利。在失去工作能力的情况下获得社会抚养和救济的权利，这些都是普通劳动者都应当享有的权利。但是由于经济能力不足，使劳动者难以享受平等的进入该领域劳动的资格，还有一种情况就是由于不可抗力的原因，丧失了劳动能力，这些都影响着收入的获得和其他活动的进行，无形当中剥夺了公民的权利，使得这种情况陷入死循环。
三、精准扶贫要求下甘肃扶贫政策存在的不足
（一）精准性欠缺引发的返贫现象严重
精准扶贫的关键在于“精”和“准”，然而在扶贫工作中很难做到这两点。主要原因在于：第一，贫困对象的认定，由于第三方评估和村干部的某些不实和不公平事实的存在，使得真正的贫困户难以确定。第二，在扶贫的过程中某些人为了继续享受扶贫政策，故意弄虚作假，使得浪费国家资源，真正的贫困问题仍然存在。第三，不少干部在扶贫的过程中并未真正为脱贫付出自己的努力，而只是做些表面工作，治标不治本。第四，现行的扶贫政策针对性不强，只是针对大多数情况而采取的粗放型扶贫，更多的是“扶农”而不是“扶贫”。而且扶贫资金并未发挥真正的效用。一些县、乡级的干部在扶贫资金的下放过程中打“擦边球”，把不属于自己，属于贫困户的救助款挪作他用甚至中饱私囊，使得在扶贫的路途上，真正到群众手里的扶贫资金少之又少，无法起到扶贫的作用，扶贫工作不见成效，国家扶贫资金投放陷入低效循环窘地，另外就算是扶贫资金到位也主要投入到其他项目的建设上，真正落实到贫困户手中的少之又少。再有扶贫政策欠缺实时变化的灵活性。当前的精准扶贫政策还是趋向于传统的财产支出型扶贫，針对那些较为特殊、根深蒂固的贫困问题，传统的扶贫政策并未起到预想之中的作用，针对这种情况，应两手准备，一方面，在传统扶贫的政策上进一步深入贫困问题之根本，看是否能够起到作用。另一方面，应该积极寻找新的适合时代发展的、具有灵活性的扶贫措施，双管齐下，为扶贫开辟一条新的道路。
（二）重经济给付，缺失“免于贫困能力”帮扶
国家采取精准扶贫这一措施，其根本目的在于扶贫，而对于“扶贫”的真正含义，事实上我们并未做到真正的了解，目前对于扶贫这一含义的理解而做出的措施，也是有失偏颇的。当前精准扶贫的最主要问题在于扶贫措施的不合理性，长期的贫困问题积压使得问题变得更加严重，而以经济给付为主要表现形式的扶贫政策使得这一问题更加突出，使得国家资源浪费的同时忽视了个人能力的提高，治标不治本，两方面都不尽如人意。
从上文我们所提出的扶贫政策以及我们所了解的精准扶贫措施中可以看出，精准扶贫依然停留在传统的扶贫观念上，也就是大都集中在经济给付这一方面来制定具体措施，然而随着时代的发展，我们应该对扶贫这一概念进行进一步的解读，进而了解到贫困是个人能力的缺失，而不是个人财富的简单叠加，在传统的经济学当中，功利主义一直占主导地位 ，在现代社会必须意识到个人能力对扶贫的积极作用。以能力为主的帮扶措施会在精准扶贫政策通过提升个人免于贫困的能力，进而以更开阔的视野和渠道来发现世界，提高生活质量，开展实质意义上的扶贫，做到真正意义上的致富。四、精准扶贫应当遵循的原则和路径
对应甘肃省的贫困特征，精准扶贫应当遵循的原则是必须以提升自我发展能力为重点的权利保障，应当促进保障方式多元化，完善保障措施，减少权利贫困，以提升贫困地区自我发展能力和免于贫困的能力为主要目的。
扶贫的路径应当从多方面进行。着重教育权和劳动就业权保障。单纯的金钱给付让贫困户的脱贫是短暂性的，他们没有从根本上培养起抵抗贫困的能力，所以在遇上例如自然灾害或者生病的时候他们极其容易再次陷入贫困。教育权的严重缺失对于贫困地区的孩子脱离贫困和人们的思想观念转变产生了巨大阻碍作用，所以，要想保障贫困地区的社会权，提高人们的可行性能力，首先就是提高教育水平。要解决贫困地区义务教育学校师资力量薄弱，教师工资待遇普遍偏低，教师流失这些问题，一是要加大教育投入，改善教育环境，提高教师待遇，稳定教师队伍；二是要提高教师队伍整体素质，加强有针对性的培训，达到教师专业化；三是使贫困地区的教师有走出去学习交流的机会，与教育发达地区的老师交流，相互学习，取长补短。社会组织可以发挥桥梁和纽带的作用，搭建城市和乡村的桥梁。
注释：
胡兆义.中国西北民族地区农村贫困问题研究——以甘肃省东乡族自治县为例.宁夏大学学报（人文社会科学版）.2012（5）.
[印度]阿马蒂亚·森著.王磊、李航译.刘民权校译.正义的理念.北京：人民大学出版社.2012.
参考文献：
[1][印度]阿马蒂亚·森著.王宇、王文玉译.贫困与饥荒.北京：商务印书馆.2016.
[2][印度]阿马蒂亚·森著.任赜、于真译.刘民权、刘柳校译.以自由看待发展（第一版）.北京：人民大学出版社.2013.
关键词 能力贫困 权利保障 精准扶贫
基金项目：兰州理工大学2017年科创基金项目“我国公民社会权保障基准研究——以甘肃省农村特困户为样本分析” ，项目编号B147。
作者简介：李智愚、崔霞霞，兰州理工大学法学院。
中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.292一、“能力”贫困理论的内涵与价值
（一）“能力”贫困理论的内涵
对于贫困的鉴定识别，在不同时期有不同的方法标准。在新时期下，我们对于贫困的识别有了新的标准、途径即“权利方法”，所谓权利方法，我们在通过阅读森的书籍及理论之后，将其简单的定义为“用一个人自身拥有权利、能力的多少来分析其对抗贫困时能力是强还是弱的方法”看一个人能否应对贫困就看他手中有多少权利，自身权利越强在应对贫困时能力也就会越强。为什么要用权利方法来分析贫困？因为在新时期下，随着各种社会文明的高速发展，人们的生活水平也在不断提高，整个社会在不断前进，但是我们却不能否认，在社会整体快速发展的形势下，地区之间的差异是越来越大了，一些地区的社会问题也是日益凸显，就比如我国西北部的农村地区，以甘肃省农村地区为例，整个的发展还是比较落后的。为什么在同期其它地方高速发展的情况下这些地方仍然比较落后？为什么这个问题长期以来也没有得到较好的解决？值得我们反思。
在国家全面建成小康社会的号召下，西部地区的农村发展问题一直备受关注，政府在扶贫救济和发展这方面也是投入了大量的精力和财力，虽说也是取得了一定的成效，但是成效甚微，投入和输出根本不成比例，甚至有些地方越發展越糟糕。部分地区由于长期的发展缓慢，贫困问题时常伴随，人们不堪忍受贫苦就进行贩毒、赌博等犯罪活动，导致地区治安不稳，不利于长期发展。种种的社会问题频发，为什么我们在投入大量的人力物力之后，仍然存在着许多的社会问题？我们对地区的贫困现状分析是否正确，分析的方法是不是存在问题。这就要求我们重新审视重新定义贫困，转变以往的扶贫方法。
社会保障其实是一种社会的机会和防卫性保障方法。就是阿马蒂亚·森提出的“工具性自由”。比如学校教育和社会医疗的这样的社会机会补充了经济和政治参与的个人机会，同时也帮助我们发挥自己的主观能动性来消除我们各自面临的剥夺。具体而言，能力贫困就是指某个人在社会生活的过程当中，没有能适应社会发展需求的一技之长。不仅仅是口袋中没有钱，更重要的是没有能让他立足于社会的技能和本领，所以我们所推崇的保障方法是要特别注重一个人的基本能力发展。
（二）“能力”贫困理论的价值
在甘肃省的扶贫工作中贯彻落实的是解决“能力贫困”而不仅仅是靠金钱扶贫。特困户更多的是社会保障权不足、受教育权的缺失与不足。给予物质帮助不如赋予他们已经被剥夺的权利，提升他们的权利能力，提高他们的权利意识，而教育是改变意识的最佳途径，所以保障教育权是用权利的方法解决贫困的根本方法之一。
综上，用权利方法解决贫困，在物质不变的基础上应当保障人民的经济权利，劳动权利，社会保障权利，妇女保护权，而在意识方面，应当保障受教育权。只有双管齐下，才能提高贫困人口免于贫困的能力，从而真正做到脱贫。二、甘肃省贫困问题的特征分析：以东乡县为例
中国农村的贫困问题由来已久，而甘肃省是一个农业大省，贫困问题很严重，造成贫困的原因比较复杂。本文主要从甘肃省贫困这一方面着手，创新性的提出“能力贫困”在贫困问题方面的重要影响。在对象上，我们选择甘肃省贫困县之一——东乡县作为调查对象，在此基础之上对贫困问题做出深入的分析。
（一）东乡县贫困特点
东乡县位于黄土高原与青藏高原的过渡地带，境内沟壑纵横，土壤贫瘠，降水量少蒸发量大，全县共有可耕土地37万多亩，人均耕地不足1.5亩， 土地稀少，再加上独特的地理环境和地理条件，使得东乡县土地贫瘠，水资源涵养能力差、水土流失严重。对于农民来说土地和水源这两个因素就严重的影响着农民的生产和生活。由于自然条件的影响，自然灾害频发，在西北地区，旱灾是经常发生的，再加上西北地区基本上是“雨养型”农业，属于靠天吃饭。每当夏天突发暴雨，就会发生严重的水土流失，导致土壤养分流失，必然导致农作物产量下降。教育失衡导致的贫困。城乡分割的教育模式，在教育资源的分配上也大大偏向城市，许多家庭对子女的越加重视导致他们希望寻求更好的教育资源，进而转学到城市学校；从东乡县的具体情况来看，由于文化落后，他们外出打工只能去做一些体力活，工资少而且很辛苦，像许多技术性强的工作就将他们拒之门外，这就加大了政府的扶贫工作难度，也影响了其他想脱贫的人的信心。
（二）东乡县致贫原因分析：以“能力”贫困为视角
受教育权的缺失、文化权利的贫困引发的发展动力不足。公民受教育权、文化权利的获得具有重要作用，不仅体现在其本身的意义上面，更多的价值体现在其对人的影响方面。在当前的教育问题上，我们会首先考虑到平等和效率价值。在平等上，之前提出的教育资源分布不平衡就是一个很典型的例子，教育平等可以分为两种：一种是教育机会平等；另一个是在教育过程中，受教育者均能得到相同、全面的发展。根据现实情况，当前教育不平等的情况很严重，主要表现在城乡差异、地域差异和阶层差异明显。在效率上，追求效率也是现代教育的时代特征，在有限的资源条件下，让更多的人获得有质量的教育。在东乡县的情况中不平等的教育导致受教育权的缺失、文化权利的贫困，一味追求大数据之下的效率，也不注重质量和能力之间的有效联系，使教育并未真正发挥其优势作用。那么意识的能动作用也就体现的不明显，思想和教育的缺失会影响以后的发展，也就体现了发展动力不足这一因素。
经济权利贫困。贫困的最主要表现就是没有收入，经济权利主要包括以下几个方面的内容，即劳动的权利、工作中无差别获得报酬的权利、休息的权利、参与和接受培训的权利。在失去工作能力的情况下获得社会抚养和救济的权利，这些都是普通劳动者都应当享有的权利。但是由于经济能力不足，使劳动者难以享受平等的进入该领域劳动的资格，还有一种情况就是由于不可抗力的原因，丧失了劳动能力，这些都影响着收入的获得和其他活动的进行，无形当中剥夺了公民的权利，使得这种情况陷入死循环。
三、精准扶贫要求下甘肃扶贫政策存在的不足
（一）精准性欠缺引发的返贫现象严重
精准扶贫的关键在于“精”和“准”，然而在扶贫工作中很难做到这两点。主要原因在于：第一，贫困对象的认定，由于第三方评估和村干部的某些不实和不公平事实的存在，使得真正的贫困户难以确定。第二，在扶贫的过程中某些人为了继续享受扶贫政策，故意弄虚作假，使得浪费国家资源，真正的贫困问题仍然存在。第三，不少干部在扶贫的过程中并未真正为脱贫付出自己的努力，而只是做些表面工作，治标不治本。第四，现行的扶贫政策针对性不强，只是针对大多数情况而采取的粗放型扶贫，更多的是“扶农”而不是“扶贫”。而且扶贫资金并未发挥真正的效用。一些县、乡级的干部在扶贫资金的下放过程中打“擦边球”，把不属于自己，属于贫困户的救助款挪作他用甚至中饱私囊，使得在扶贫的路途上，真正到群众手里的扶贫资金少之又少，无法起到扶贫的作用，扶贫工作不见成效，国家扶贫资金投放陷入低效循环窘地，另外就算是扶贫资金到位也主要投入到其他项目的建设上，真正落实到贫困户手中的少之又少。再有扶贫政策欠缺实时变化的灵活性。当前的精准扶贫政策还是趋向于传统的财产支出型扶贫，針对那些较为特殊、根深蒂固的贫困问题，传统的扶贫政策并未起到预想之中的作用，针对这种情况，应两手准备，一方面，在传统扶贫的政策上进一步深入贫困问题之根本，看是否能够起到作用。另一方面，应该积极寻找新的适合时代发展的、具有灵活性的扶贫措施，双管齐下，为扶贫开辟一条新的道路。
（二）重经济给付，缺失“免于贫困能力”帮扶
国家采取精准扶贫这一措施，其根本目的在于扶贫，而对于“扶贫”的真正含义，事实上我们并未做到真正的了解，目前对于扶贫这一含义的理解而做出的措施，也是有失偏颇的。当前精准扶贫的最主要问题在于扶贫措施的不合理性，长期的贫困问题积压使得问题变得更加严重，而以经济给付为主要表现形式的扶贫政策使得这一问题更加突出，使得国家资源浪费的同时忽视了个人能力的提高，治标不治本，两方面都不尽如人意。
从上文我们所提出的扶贫政策以及我们所了解的精准扶贫措施中可以看出，精准扶贫依然停留在传统的扶贫观念上，也就是大都集中在经济给付这一方面来制定具体措施，然而随着时代的发展，我们应该对扶贫这一概念进行进一步的解读，进而了解到贫困是个人能力的缺失，而不是个人财富的简单叠加，在传统的经济学当中，功利主义一直占主导地位 ，在现代社会必须意识到个人能力对扶贫的积极作用。以能力为主的帮扶措施会在精准扶贫政策通过提升个人免于贫困的能力，进而以更开阔的视野和渠道来发现世界，提高生活质量，开展实质意义上的扶贫，做到真正意义上的致富。四、精准扶贫应当遵循的原则和路径
对应甘肃省的贫困特征，精准扶贫应当遵循的原则是必须以提升自我发展能力为重点的权利保障，应当促进保障方式多元化，完善保障措施，减少权利贫困，以提升贫困地区自我发展能力和免于贫困的能力为主要目的。
扶贫的路径应当从多方面进行。着重教育权和劳动就业权保障。单纯的金钱给付让贫困户的脱贫是短暂性的，他们没有从根本上培养起抵抗贫困的能力，所以在遇上例如自然灾害或者生病的时候他们极其容易再次陷入贫困。教育权的严重缺失对于贫困地区的孩子脱离贫困和人们的思想观念转变产生了巨大阻碍作用，所以，要想保障贫困地区的社会权，提高人们的可行性能力，首先就是提高教育水平。要解决贫困地区义务教育学校师资力量薄弱，教师工资待遇普遍偏低，教师流失这些问题，一是要加大教育投入，改善教育环境，提高教师待遇，稳定教师队伍；二是要提高教师队伍整体素质，加强有针对性的培训，达到教师专业化；三是使贫困地区的教师有走出去学习交流的机会，与教育发达地区的老师交流，相互学习，取长补短。社会组织可以发挥桥梁和纽带的作用，搭建城市和乡村的桥梁。
注释：
胡兆义.中国西北民族地区农村贫困问题研究——以甘肃省东乡族自治县为例.宁夏大学学报（人文社会科学版）.2012（5）.
[印度]阿马蒂亚·森著.王磊、李航译.刘民权校译.正义的理念.北京：人民大学出版社.2012.
参考文献：
[1][印度]阿马蒂亚·森著.王宇、王文玉译.贫困与饥荒.北京：商务印书馆.2016.
[2][印度]阿马蒂亚·森著.任赜、于真译.刘民权、刘柳校译.以自由看待发展（第一版）.北京：人民大学出版社.2013.
