清代州县文簿册报制度：对中国传统行政特点的透视
〔摘要〕在清代州县行政中，各项常规运作和其他兴革举措均须通过相关具有固定格式的文簿向上司衙门报告，各上司衙门对于州县的相关指令也要通过文字形式发出。这种文簿册报制度在实际运作中弊端严重。它一方面具有马克斯·韦伯所谓“合法型”政治的理性化、法制化、规范化表征，另一方面具有“传统型”政治的人治、随意、无序性质；二者相较，后者对当时的政治、社会和民生的影响更为主要。通过这种制度，可以较准确地把握中国传统行政制度的实相。
〔关键词〕清代州县文簿册报制度；中国传统行政；“合法型”政治；“传统型”政治
〔中图分类号〕K249〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2018）03-0149-06
〔作者简介〕魏光奇，首都师范大学历史学院教授，博士生导师，北京100048。
在清代州县行政中，凡赋役征收报解、捕盗等常规运作，以及州县官各种非常规兴革举措，均需通过相关具有固定格式的文簿向上司衙门报告，各上司衙门对于州县的相关指令也要通过文字形式发出。这种文簿册报制度，为我们透视清代州县行政的特点提供了一个窗口。
（一）
清制，各省置布政使司、按察使司作为职能官员，负责钱粮征解、各项经费收支、词讼、捕盗等方面的政务；置知府（直隶州知州、直隶厅同知）“统辖属县”，“总领”“稽核”所属各州县赋役、狱讼等事务。〔1〕而这些政务的直接经办者乃是州县官。州县须就各种日常政务，如人口增减、赋税征解、仓库盘查、词讼审理以及命盗案件之发生、破案、审理等等，定期编造各类文书表册，报送知府（直隶州知州、直隶厅同知）或两司审查、批准，而簿册编造有固定程式，有时且须附原始文件。例如：
同治间直隶各州县根据有关章程需按月向上司呈报词讼、捕盗、监狱事务方面的五种表册：（1）新旧各案已结未结开折呈报；（2）监禁之犯开折呈报；（3）管押之犯开折呈报；（4）监管病毙者具禀呈报；（5）窃贼未获者具禀呈报。〔2〕
各州县自理词讼的审理，分巡道有“稽查督率”之责，由于“一道所辖之州县多寡远近不同，一时难以遍历”，有的地方加以变通，令各州县“各于月底将一月准理事件，开列事由，已结者就簿登销”，“于次月之朔”呈报。〔3〕各州县对于境内发生的命盗案件，也须上报，“犯事失事有报，检验获犯有报，初审复审有报”。〔4〕此外，州县的其他一些事项也须向上司衙门册报。例如，州县官上任所带长随，按定制须“开具姓名籍贯，造册通报上司存案，以防奸宄”〔5〕；四川巴县每月向重庆府造报禁卒、更夫、捕役、仵作名册；按旬向府、臬、藩申报有无设立卡房、滥押平民〔6〕；道光八年直隶宝坻县添设捕役八名，顺天府东路厅札令该县将新添捕役“送候本府点验”。〔7〕
除了常规行政事务之外的各种兴作，同样受到既定文簿制度的严格限制，州县官如欲兴利除弊，办理县政，“虽事之万全无害，而苟其倡议行之，则文书之上簿者，有六七级之上官以临其上”。〔8〕当时，田赋征收中的火耗等附加，各地往往各有章程，其变更也须报上司批准。例如，山西孝义县某知县拟变更本县钱粮征收附加章程，具禀藩司，藩司转呈巡抚，巡抚又批转汾州府知府，令他核明“办理有无窒碍”，“分报查考”，知府乃遵令考核，并向巡抚禀报。〔9〕
州县行政事务的办理，即使不需要事先册报各级上司，也必须编造完整的簿书。例如，赋役征收，须在开征前由州县有关房科依据《赋役全书》、鱼鳞册、黄册等册籍编制当年的实征册，分征收区（一般为里甲）造纳户花名和征收数额，作为本年征收的依据。〔10〕州县起运上解正项赋税或有定例的摊捐，均由各房科编造簿册，登记其项目、数额、解款记录，清代获鹿县档案中即有属于这类文簿的“礼、兵、刑、工等房解银登记册”。这些款项不包括地丁正项。直隶获鹿县房科有户北房，地丁当由该房负责运解。清代州县财政，实际上采用的是一种“家产制”管理参见魏光奇《有法与无法——清代的州县财政及其运作》第六章第四节，北京：商务印书馆，2010年。，然而，这并不意味着州县官可以完全凭个人意志和口头指令来进行财务运作，相反，各地一般都有较完整的文簿制度。当时各州县设有内衙帐房，“为银钱出入总汇之地”，一方面须簿记国家定制之内的各种财政收支，另一方面也须簿记各种法外收支。汪辉祖主张，州县官应设立四种会计“簿册”：1.“正入簿”，“记银谷应征之数及契税、杂税、耗羡等项”，即正杂钱粮收入；2.“正出簿”，“记钱谷之应解、应支、应放、应垫之数，及廉俸、幕修等项”，即解运藩库款项、州县存留支放款项；3.“杂入簿”，“记银之平余、谷之斛面及每岁额有之陋规等项应入己者”，即各种向有成例、“人所共知”的法外收入；4.“杂出簿”，“记应捐应赠之断不可省者及日用应费各项”，即各种法外支出。〔11〕做过知县的刚毅、何耿绳、黄六鸿都采取类似做法，于各种记录公款收支的簿册之外，另设登记各种“私项出入”的簿册。黄六鸿在山东郯城，还设立了“惟内宅用”的簿册，包括“内杂差簿”“买办簿”“送礼簿”“收礼簿”“书启簿”。〔12〕此外，清代州县官离任，须与接任官员办理交代，内容包括诉讼卷宗、赋税簿册、书差卯册、银钱仓谷、监狱囚犯、衙署房屋器物、城池庙宇、考棚营房、墩台监仓、水旱驿递船只马匹，以及钱粮盗案未完事件、上司交办事件等，均以簿册为据。
清代州县文簿册报制度由常设的、职能明确的科房来具体运作，而以州县官幕友代表主官来统管和监督。清代州县设有科房，主官聘用幕友，均沿自明代。这种制度清代在所有州县普遍实行，朝廷和州县各级上司不予过问，就连州县官一般也不轻易干预变动。有资料表明，州县官如果认为必要，可以变动房科的设置，但需要禀报知府。例如，直隶获鹿县原设有马政科，经管“安租”征收事宜，其经书、散书向系兵、工两房轮派充应，有时书吏兄终弟及，把持争夺，以致引起纠纷。光绪十八年，获鹿知县决定裁撤马政科，将其所经管的“安租”事宜归并户南科并管。他将这一决定禀报知府，知府批复“所办极为妥协，应准如所请立案，永远遵守”。见河北省档案馆藏清代获鹿县档案，655-1-847。至于州县各科房和幕友的职责划分，在长期实际运作的过程中也早已形成定制。国家典制对于这种州县幕友和科房制度虽然没有直接和正面的规定，但清廷曾多次发布相关的管理措施，载诸《会典》。例如，规定州县官延请幕友须实行本省及邻省五百里内回避制度，对于州县幕友“互相勾结、徇私滋弊情事”各省藩臬两司有“察访”“揭报题参”之责等〔13〕；对于州县科房书吏，于顺治间至康熙初下令裁革其工食银。参见魏光奇《有法与无法——清代的州县制度及其运作》第六章第一节。所有这些，均说明国家对于这种制度在实际上的承认。雍正元年的一道上谕说：各衙门募役书办，主要是“令其缮写文书，收贮档案”。〔14〕这里说的“各衙门”，包括州县。也就是说，州县房科的主要职能是起草、誊缮文稿，保存档案。而由州县房科起草、誊缮和保存的文书，就是本文所说的各种“文簿”，可分为几类：1.新官到任时，各房科就自己所管事务备送、造送的册簿、文书。2.本州县每天对外发出、发布的办公文告，如差票、告示等，即所谓“日行牌票”。四川巴县清代档案、清代顺天府宝坻县档案和直隶获鹿县档案中，都保存有这类文告的底稿。3.本州县申报、申复钦、部、憲的文稿。4.其他文稿。①由于州县官经常更换，唯有科房是常设机构，州县行政的连续性只有靠他们所保存的档案才能体现出来。从这一意义上讲，州县“衙门”的代表就是他的房科。除房科外，州县官幕友也承担办理文移的职责。对此有文献记载说：幕友“分司刑名钱谷”，“凡公文书上报上宪者，胥听命焉”；“凡上下文移，先由各房拟稿，送幕友核定”，实际上就是代表主官来统管和监督本州县的各种文移工作。〔15〕幕友所负责核定的各种文簿，包括本州县词讼、赋税征收（包括造报上解田赋和各项杂税簿册）以及吏政、教育、科举、礼俗、军事、治安等方面的文书，也包括呈送督、抚、藩、臬、道、府各级上宪的一切文件。
①例如，嘉庆二年四川巴县捕班与快班为划分职责范围进行协商，由钱汉元等三名刑房典吏主持，并为之起草字据。见四川省档案馆藏清代巴县档案，嘉庆朝第7卷。
在州县向各级上司册报自身政务的同时，各级上司饬令州县官办理各种事项，也不能通过口头命令形式，同样需要通过下发公文。光绪间朱采任山西汾州知府时，据他的记录，山西藩司（和巡抚）“叠次通饬”各知府，要求他们督率所属各州县“整顿吏治，清理词讼，查报钱粮积弊，禁革买票，裁革陋规以清徭役”；“将所属州县才具操守以及何者办理得宜、如何成效，何者办理未善，何者空言搪塞、概未遵行，并将一切利弊开折禀呈”。〔16〕
（二）
大量历史资料表明，清代州县的文簿册报制度存在各种严重的弊病。
首先，这种制度增加了州县官府的负担。对此有人指出：州县办理各种日常行政事务“必以公文书遍达”各级上宪，不合例者驳回，仍旧需要州县来办。于是，“一县之事”因为上有道、府而增加数倍，因为上有藩、臬又增数倍，因为上有督、抚又增数倍，“县令一身两手，非有奇才异能，而身常任数十倍之事，势必不给”，政事“棼而不可理”。〔17〕
其次，清代州县的文簿册报制度存在严重的形式主义、文牍主义弊病，往往不是“循名责实”，而是要求以“实”就“名”。也就是说，并不追求文簿册报反映州县政务的实况，而是追求它们的形式和内容要符合不变的“成案”和“旧例”，为此而不惜削足适履，变更乃至歪曲其内容。对此有当时人指出，这种制度有时荒谬得“不可解”，如“户口之增减、仓库之盘查”，本来“惟州縣知其确数”，“而司书则曰彼有程式”，上报数目必须符合他们的既定“程式”；“所谓程式者，又不肯显颁于下，屡送屡驳，无所适从，费到则册始定，其实上下仍相蒙也”。〔18〕又如，州县“层递而上”呈报盗案审理文簿时，“必削足就履，务合于本省成案而后可，若一径直，辄格不行”。〔19〕正是这种情况，导致督、抚、司、道、府等各级衙门的书吏在审核州县上报的文簿册报过程中，任意挑剔刁难，以谋取私利。对此袁枚指出：“上官之胥”借烦琐的“文檄”“以剥州县”，“无端而取遵依，无端而取册结，无端而款式不合，无端而印文不全”。〔20〕清代官员对于胥吏办理文簿审核时的各种卑鄙伎俩，有很多具体的揭露：
上宪衙门的“幕宾胥吏”在审查命盗案件的审讯册籍时，往往“逞其私智，略大端而搜枝节，执一隅而概全招。虽任意指摘，毫不中情，州县亦必逐条答复；人犯往返，难免拖累，而详验招册之重复增添”；这种“承审造册”还“各有程限，一涉迟延，例有降罚”，州县官“无所逃避”。〔21〕
“司书讹诈州县，情状百变。其小而显者，如送到册结，以注语不符、册式不合，及挖补未盖印信（此层尤多司书捏换）等情驳换。迨遵驳重造，又寻别端再驳，即继以查取错误迟延各职名多方恫吓，必饱其欲而后已。又如量地丈杆，部颁碑式不肯摹发，严饬造送请验，及差送候验，则捺搁不行，来差候久潜回，又复饬提。种种罔利，屈指难数。”〔22〕
州县房科编造“盘查秋审等册，尤必加送上司衙门房书规费，方免驳换，否则一字迹之讹，一年月之误，则全案驳令另写矣。甚至照钞之案，而忽称不符；已到之文，而忽称未上，刁难之苦，禀诸官而官莫如何，则惟有遇事纳钱以省烦扰矣。”〔23〕
其三，这种制度限制了州县官的施政权力，消磨了他们的施政积极性、主动性。清代行政“无毫发不起于州县”，州县行政繁多琐细，“民事利病修废之所宜，竭官吏之聪明才力以求之，而未必尽举”，而各地经济社会状况又复杂各异，这种情况决定了单凭僵死的“法治”难以有效治理，而必须使州县官有施政的自主权和主动性，能够“自为政令”。对此有人指出，州县官对“民事尤最习”，他们采取行政举措“兴利除弊”，不能墨守既定成规，而必须“参于情理”；各地“民情土俗，随处异宜，全在地方官因时调剂，审其轻重，视其缓急，而次第布之，庶几可有成效”；有人甚至主张应彻底实行“人治”，使州县官“专制一方，事无定规，理无合辙，当得法外之意，然后可治”。然而当时的实际情况却相反，州县官受到各种“束缚苛绳”，“不得措其手足”，举“毫毛之事无一得以自专”，只好“荡荡然若无其事”，不为料理。〔24〕这种对于州县官施政自主权、主动性的限制和打击，一个重要的缘由就是文簿册报制度。当时有官员指出：州县官如欲兴利除弊，办理县政，“虽事之万全无害，而苟其倡议行之，则文书之上簿者，有六七级之上官以临其上，即有六七级之胥吏以挠其下。此合彼牾，往返旷日，迫切成过误，功不收而罪集”。这位官员说：文簿申报制度本来旨在“钳制不法之吏，使不得妄有作为，以困苦百姓”，然而在这种制度下，就是“足以有为之才”的州县官尝试办理“万不可已之事”，也必然会“逆阻于文书阶级之烦扰，以自败其意，听其破坏于冥冥中”。〔25〕龚自珍批评说：在繁密“文法”的“羁縻约束”下，“府州县官，左顾则罚俸至，右顾则降级至，左右顾则革职至”。〔26〕
其四，这种制度导致胥吏权力的恶性膨胀，使政治成为腐败的“吏治”。由于“文法”烦密、簿书繁多，而官员进退升转频繁，根本没有能力了解其内容和处理规则，往往任职期间“未尝一检阅校勘”；而胥吏盘踞一定衙门从无异动，审查、处理这些文簿就完全成为他们的权力和职责。〔27〕其结果，“法密官不能尽知，必问之吏”，吏因此而“横”，法因此而“枉”，本来属于“官”的行政权力落入胥吏之手。还有人指出，“文法”繁密之所以会导致“天下之权”不归于君、相、百官“而归于吏胥”，是因为这种做法意味着行政运作“用法、用例、用案”，因而导致对行政事务的处理没有确定性标准，“或一事反复异同，或一时互有可否”，无从遵守〔28〕，胥吏遂得以上下其手，营私舞弊。
（三）
通过清代州县文簿册报制度及其在运作中所表现出来的弊病，可以透视秦汉以来中国传统行政既不同于其他社会文明“传统型”行政、也不同于现代“法理型”行政的重要特点。
著名德国社会学家马克斯·韦伯提出，世界各国存在着合法型（法理型）、传统型和魅力型（卡里斯马型）等三种“统治类型”，这一理论有助于我们理解中国传统行政制度的特点。源于苏联历史理论的观点，将中国秦以后的社会和欧洲中世纪社会等同地称为“封建社会”，对此近年来国内理论界已经不断有人提出批评和辨析。众所周知，中国在秦代即废分封、行郡县，建立了中央集权的君主集权制度，同时形成了一种起码在表征上具有现代特色的行政制度，包括任用职业官僚行政、具有科层政府机构以及各种行政运作均有“典章”规则等。这样一种行政制度，恰恰具有马克斯·韦伯关于现代“合法型”政治的各種特征，如行政事务的运作是“持续的、受规则约束的”，运作由权限明确的“机构”进行，机构内实行“职务等级原则”，“行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开”，“任职人员”不能“对职位有任何的占有”，以及“行政管理档案制度原则”〔29〕等等。与此形成强烈反差的是，欧洲在中世纪不存在中央集权的国家和行政制度，作为现代西方政治之要素的官僚制度、常备军等，都是在15世纪以后才产生。而即使在“等级君主制”和“绝对君主制”下，行政制度和运作也十分无序，远远没有达到“合理化”水准。对此，托克维尔记述说：
人们乍一观察王国的旧行政制度，便觉得那些规章和权威多种多样，各种权力错综复杂。行政机构或官吏遍布法国，这些官吏彼此孤立，互不依赖，他们参加政府是凭借他们买到的一种权利，谁也不得夺走这一权利。他们的权限常常混杂、接近，从而使他们在同类事务的圈子里互相挤压，互相碰撞。
城市的体制多种多样。城市行政官员名目互异，他们的权力来源也各不相同：在这个城市是市长，在那个城市是行政官，而在其他城市则是行会理事。有些人是国王选定的，另一些人是由旧领主或拥有采地的亲王选定的；有的人是由当地公民选举的，任期一年，另外有些人是花钱买永久统治权。
各省的总督“从行政法院里分离出来，但又代表行政法院”，被称为“派出专员”，“手中握有行政法院所拥有的全部权力”，他“既是行政官又是法官”。在对上方面，他“同所有大臣通信，他是政府一切意志在外省的唯一代理人”。他对下有权任命“总督代理”，作为“设置在各地县里的”行政官员，也可以随意将他们撤换。〔30〕
这种混乱无序的行政官僚制度与中国当时的制度相比，简直不可同日而语。正是出于这种对比，18世纪的启蒙思想家伏尔泰等人对中国的政治制度给予热情的肯定和赞扬。如伏尔泰称赞中国的行政体制健全而合理，中央政府中六部等机构既有分工，又有合作，有利于提高行政效率，防止官员独断专行；地方官员职权分明，各司其职，全国的行政机构形成一个疏而不漏的大网，处处有官员，事事有人管。他就此写道：“一万三千六百名官员管理着一亿五千万人民，他们分属于不同的部门，这些部门的上面是六大部，六大部则同受一个最高机构的监督”。〔31〕
中国秦汉以后政府通过职业官僚、科层机构和各种“典章”规则来行政的制度，必然地导致了文簿册报制度的运用。秦中央集权君主官僚制度的建立，其理论资源是先秦法家思想。至汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”，国家政教大纲以儒家为指导，但实际上政治制度的设计和运作兼采法家的一套，所谓“王霸道杂用之”。就法家学派而言，战国时期的商鞅、申不害、韩非等人主张法、术、势并用，其根本宗旨在于“富国强兵”，争取兼并战争的胜利，同时也千方百计防范臣下对君主权力的侵蚀和颠覆。至秦“六王毕，四海一”，以后历代王朝建立统一政权后，政治的宗旨就完全在于维持自身统治的安全和稳定，这一方面需要防范来自人民、外族的威胁，另一方面需要防范体制内官僚权力的膨胀和随意使用。为此，汉以后“任法而不任人”，用繁密的“文法”来治理国家和官僚队伍，即如清代有人所说，汉代以后“法令明而用之至密，举天下惟法之知”，几乎所有事务都有相关的法令规定。〔32〕这种“文法”既包括各种刑罚条文，也包括本文所说的旨在用以规范州县等各级行政的“文簿册报”。宋以后，这种“文法”越来越繁密严苛，至清代可以说达到极致，“天下无巨细，一束于不可破之例”（龚自珍语）。
由于对于这种“文法”最为熟悉且负责其实际操作者是各官署胥吏，因此“任法而不任人”对于政治的最大影响，就是使得行政权力落于胥吏之手，使得“官治”“法治”变成了“吏治”，对此清代不少有识之士均有揭示和批评。如，认为汉代以后“例牍日繁，不可究诘，势不得不委之胥吏，权反在下”。在这种政治环境中，各机构、地方长官频繁更换，“无复久任”；官员“率多新进，所学非所用”，而“吏抱文书”，实际处理政务，尤其是“老吏”，“积年深，用事久，苛细缴绕，难以卒破”，于是政权“归于胥吏”。〔33〕
清代包括州县在内各级官署的“文簿册报”制度虽然遭到人们严厉的批评，但客观地说，它却与马克斯·韦伯所归纳的“合法型”政治的一个重要特点——“行政管理档案制度原则”（即所谓“一切行政决定、指示和法令均用文字表达”）基本相符。关于“行政管理档案制度原则”的具体内容，马克斯·韦伯解释说：
行政管理档案制度原则，甚至在口头讨论实际上就是规则或规章的地方，也是适用的：至少是预备性讨论、动议和随后的决议以及形形色色的指示和法令，都用文字固定下来。档案和官员们的持续运作结合在一起，就产生了办公机关作为任何现代团体行为的核心。〔34〕
与这种原则相符的清代州县“文簿册报”制度，客观上起到了某种规范官府、官员行政的作用。在中国古代交通、通讯条件极为落后的情况下，中央权力之所以能够使得各地在赋役、刑罚等各方面按照自己颁行的制度运作，一个幅员辽阔的国家之所以在大部分时间内能够维持统一，这种“文簿册报”制度起到了重要作用，因为它使得各级行政能够连为一体，并大致能够做到有序运转。笔者在《清代后期中央集权财政体制的瓦解》一文中曾分析指出，清代前期通过在各省统一实行固定不变的财政收支科目和收支标准，实现了财政的中央集权。〔35〕另一方面，这种文簿册报制度也存在诸如导致吏治黑暗、影响官员施政等许多严重的弊病，对此前文已经作了较详尽的分析，不再赘述。
综上所述，透过清代州县文簿册报制度，我们可以看到秦以后中国传统行政的基本特点：一方面具有现代“合法型”政治之理性化、法制化、规范化的性质，另一方面具有“传统型”政治之人治、随意、无序的性质；而二者相较，后者对当时的政治、社会和民生的影响更为主要，可以大致认为前者是“表”，后者是“里”。对于这种行政的性质，不论是用“封建”一词来定位，还是以世界历史“单线”“进化”的观点为观察坐标而强调它具有“早熟”的特点，都是不适宜的。而通过对于诸如清代州县文簿册报制度等具体问题的研究，则能较准确地把握中国传统行政制度及其运作的实相。
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（责任编辑：许丽梅）
〔关键词〕清代州县文簿册报制度；中国传统行政；“合法型”政治；“传统型”政治
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〔作者简介〕魏光奇，首都师范大学历史学院教授，博士生导师，北京100048。
在清代州县行政中，凡赋役征收报解、捕盗等常规运作，以及州县官各种非常规兴革举措，均需通过相关具有固定格式的文簿向上司衙门报告，各上司衙门对于州县的相关指令也要通过文字形式发出。这种文簿册报制度，为我们透视清代州县行政的特点提供了一个窗口。
（一）
清制，各省置布政使司、按察使司作为职能官员，负责钱粮征解、各项经费收支、词讼、捕盗等方面的政务；置知府（直隶州知州、直隶厅同知）“统辖属县”，“总领”“稽核”所属各州县赋役、狱讼等事务。〔1〕而这些政务的直接经办者乃是州县官。州县须就各种日常政务，如人口增减、赋税征解、仓库盘查、词讼审理以及命盗案件之发生、破案、审理等等，定期编造各类文书表册，报送知府（直隶州知州、直隶厅同知）或两司审查、批准，而簿册编造有固定程式，有时且须附原始文件。例如：
同治间直隶各州县根据有关章程需按月向上司呈报词讼、捕盗、监狱事务方面的五种表册：（1）新旧各案已结未结开折呈报；（2）监禁之犯开折呈报；（3）管押之犯开折呈报；（4）监管病毙者具禀呈报；（5）窃贼未获者具禀呈报。〔2〕
各州县自理词讼的审理，分巡道有“稽查督率”之责，由于“一道所辖之州县多寡远近不同，一时难以遍历”，有的地方加以变通，令各州县“各于月底将一月准理事件，开列事由，已结者就簿登销”，“于次月之朔”呈报。〔3〕各州县对于境内发生的命盗案件，也须上报，“犯事失事有报，检验获犯有报，初审复审有报”。〔4〕此外，州县的其他一些事项也须向上司衙门册报。例如，州县官上任所带长随，按定制须“开具姓名籍贯，造册通报上司存案，以防奸宄”〔5〕；四川巴县每月向重庆府造报禁卒、更夫、捕役、仵作名册；按旬向府、臬、藩申报有无设立卡房、滥押平民〔6〕；道光八年直隶宝坻县添设捕役八名，顺天府东路厅札令该县将新添捕役“送候本府点验”。〔7〕
除了常规行政事务之外的各种兴作，同样受到既定文簿制度的严格限制，州县官如欲兴利除弊，办理县政，“虽事之万全无害，而苟其倡议行之，则文书之上簿者，有六七级之上官以临其上”。〔8〕当时，田赋征收中的火耗等附加，各地往往各有章程，其变更也须报上司批准。例如，山西孝义县某知县拟变更本县钱粮征收附加章程，具禀藩司，藩司转呈巡抚，巡抚又批转汾州府知府，令他核明“办理有无窒碍”，“分报查考”，知府乃遵令考核，并向巡抚禀报。〔9〕
州县行政事务的办理，即使不需要事先册报各级上司，也必须编造完整的簿书。例如，赋役征收，须在开征前由州县有关房科依据《赋役全书》、鱼鳞册、黄册等册籍编制当年的实征册，分征收区（一般为里甲）造纳户花名和征收数额，作为本年征收的依据。〔10〕州县起运上解正项赋税或有定例的摊捐，均由各房科编造簿册，登记其项目、数额、解款记录，清代获鹿县档案中即有属于这类文簿的“礼、兵、刑、工等房解银登记册”。这些款项不包括地丁正项。直隶获鹿县房科有户北房，地丁当由该房负责运解。清代州县财政，实际上采用的是一种“家产制”管理参见魏光奇《有法与无法——清代的州县财政及其运作》第六章第四节，北京：商务印书馆，2010年。，然而，这并不意味着州县官可以完全凭个人意志和口头指令来进行财务运作，相反，各地一般都有较完整的文簿制度。当时各州县设有内衙帐房，“为银钱出入总汇之地”，一方面须簿记国家定制之内的各种财政收支，另一方面也须簿记各种法外收支。汪辉祖主张，州县官应设立四种会计“簿册”：1.“正入簿”，“记银谷应征之数及契税、杂税、耗羡等项”，即正杂钱粮收入；2.“正出簿”，“记钱谷之应解、应支、应放、应垫之数，及廉俸、幕修等项”，即解运藩库款项、州县存留支放款项；3.“杂入簿”，“记银之平余、谷之斛面及每岁额有之陋规等项应入己者”，即各种向有成例、“人所共知”的法外收入；4.“杂出簿”，“记应捐应赠之断不可省者及日用应费各项”，即各种法外支出。〔11〕做过知县的刚毅、何耿绳、黄六鸿都采取类似做法，于各种记录公款收支的簿册之外，另设登记各种“私项出入”的簿册。黄六鸿在山东郯城，还设立了“惟内宅用”的簿册，包括“内杂差簿”“买办簿”“送礼簿”“收礼簿”“书启簿”。〔12〕此外，清代州县官离任，须与接任官员办理交代，内容包括诉讼卷宗、赋税簿册、书差卯册、银钱仓谷、监狱囚犯、衙署房屋器物、城池庙宇、考棚营房、墩台监仓、水旱驿递船只马匹，以及钱粮盗案未完事件、上司交办事件等，均以簿册为据。
清代州县文簿册报制度由常设的、职能明确的科房来具体运作，而以州县官幕友代表主官来统管和监督。清代州县设有科房，主官聘用幕友，均沿自明代。这种制度清代在所有州县普遍实行，朝廷和州县各级上司不予过问，就连州县官一般也不轻易干预变动。有资料表明，州县官如果认为必要，可以变动房科的设置，但需要禀报知府。例如，直隶获鹿县原设有马政科，经管“安租”征收事宜，其经书、散书向系兵、工两房轮派充应，有时书吏兄终弟及，把持争夺，以致引起纠纷。光绪十八年，获鹿知县决定裁撤马政科，将其所经管的“安租”事宜归并户南科并管。他将这一决定禀报知府，知府批复“所办极为妥协，应准如所请立案，永远遵守”。见河北省档案馆藏清代获鹿县档案，655-1-847。至于州县各科房和幕友的职责划分，在长期实际运作的过程中也早已形成定制。国家典制对于这种州县幕友和科房制度虽然没有直接和正面的规定，但清廷曾多次发布相关的管理措施，载诸《会典》。例如，规定州县官延请幕友须实行本省及邻省五百里内回避制度，对于州县幕友“互相勾结、徇私滋弊情事”各省藩臬两司有“察访”“揭报题参”之责等〔13〕；对于州县科房书吏，于顺治间至康熙初下令裁革其工食银。参见魏光奇《有法与无法——清代的州县制度及其运作》第六章第一节。所有这些，均说明国家对于这种制度在实际上的承认。雍正元年的一道上谕说：各衙门募役书办，主要是“令其缮写文书，收贮档案”。〔14〕这里说的“各衙门”，包括州县。也就是说，州县房科的主要职能是起草、誊缮文稿，保存档案。而由州县房科起草、誊缮和保存的文书，就是本文所说的各种“文簿”，可分为几类：1.新官到任时，各房科就自己所管事务备送、造送的册簿、文书。2.本州县每天对外发出、发布的办公文告，如差票、告示等，即所谓“日行牌票”。四川巴县清代档案、清代顺天府宝坻县档案和直隶获鹿县档案中，都保存有这类文告的底稿。3.本州县申报、申复钦、部、憲的文稿。4.其他文稿。①由于州县官经常更换，唯有科房是常设机构，州县行政的连续性只有靠他们所保存的档案才能体现出来。从这一意义上讲，州县“衙门”的代表就是他的房科。除房科外，州县官幕友也承担办理文移的职责。对此有文献记载说：幕友“分司刑名钱谷”，“凡公文书上报上宪者，胥听命焉”；“凡上下文移，先由各房拟稿，送幕友核定”，实际上就是代表主官来统管和监督本州县的各种文移工作。〔15〕幕友所负责核定的各种文簿，包括本州县词讼、赋税征收（包括造报上解田赋和各项杂税簿册）以及吏政、教育、科举、礼俗、军事、治安等方面的文书，也包括呈送督、抚、藩、臬、道、府各级上宪的一切文件。
①例如，嘉庆二年四川巴县捕班与快班为划分职责范围进行协商，由钱汉元等三名刑房典吏主持，并为之起草字据。见四川省档案馆藏清代巴县档案，嘉庆朝第7卷。
在州县向各级上司册报自身政务的同时，各级上司饬令州县官办理各种事项，也不能通过口头命令形式，同样需要通过下发公文。光绪间朱采任山西汾州知府时，据他的记录，山西藩司（和巡抚）“叠次通饬”各知府，要求他们督率所属各州县“整顿吏治，清理词讼，查报钱粮积弊，禁革买票，裁革陋规以清徭役”；“将所属州县才具操守以及何者办理得宜、如何成效，何者办理未善，何者空言搪塞、概未遵行，并将一切利弊开折禀呈”。〔16〕
（二）
大量历史资料表明，清代州县的文簿册报制度存在各种严重的弊病。
首先，这种制度增加了州县官府的负担。对此有人指出：州县办理各种日常行政事务“必以公文书遍达”各级上宪，不合例者驳回，仍旧需要州县来办。于是，“一县之事”因为上有道、府而增加数倍，因为上有藩、臬又增数倍，因为上有督、抚又增数倍，“县令一身两手，非有奇才异能，而身常任数十倍之事，势必不给”，政事“棼而不可理”。〔17〕
其次，清代州县的文簿册报制度存在严重的形式主义、文牍主义弊病，往往不是“循名责实”，而是要求以“实”就“名”。也就是说，并不追求文簿册报反映州县政务的实况，而是追求它们的形式和内容要符合不变的“成案”和“旧例”，为此而不惜削足适履，变更乃至歪曲其内容。对此有当时人指出，这种制度有时荒谬得“不可解”，如“户口之增减、仓库之盘查”，本来“惟州縣知其确数”，“而司书则曰彼有程式”，上报数目必须符合他们的既定“程式”；“所谓程式者，又不肯显颁于下，屡送屡驳，无所适从，费到则册始定，其实上下仍相蒙也”。〔18〕又如，州县“层递而上”呈报盗案审理文簿时，“必削足就履，务合于本省成案而后可，若一径直，辄格不行”。〔19〕正是这种情况，导致督、抚、司、道、府等各级衙门的书吏在审核州县上报的文簿册报过程中，任意挑剔刁难，以谋取私利。对此袁枚指出：“上官之胥”借烦琐的“文檄”“以剥州县”，“无端而取遵依，无端而取册结，无端而款式不合，无端而印文不全”。〔20〕清代官员对于胥吏办理文簿审核时的各种卑鄙伎俩，有很多具体的揭露：
上宪衙门的“幕宾胥吏”在审查命盗案件的审讯册籍时，往往“逞其私智，略大端而搜枝节，执一隅而概全招。虽任意指摘，毫不中情，州县亦必逐条答复；人犯往返，难免拖累，而详验招册之重复增添”；这种“承审造册”还“各有程限，一涉迟延，例有降罚”，州县官“无所逃避”。〔21〕
“司书讹诈州县，情状百变。其小而显者，如送到册结，以注语不符、册式不合，及挖补未盖印信（此层尤多司书捏换）等情驳换。迨遵驳重造，又寻别端再驳，即继以查取错误迟延各职名多方恫吓，必饱其欲而后已。又如量地丈杆，部颁碑式不肯摹发，严饬造送请验，及差送候验，则捺搁不行，来差候久潜回，又复饬提。种种罔利，屈指难数。”〔22〕
州县房科编造“盘查秋审等册，尤必加送上司衙门房书规费，方免驳换，否则一字迹之讹，一年月之误，则全案驳令另写矣。甚至照钞之案，而忽称不符；已到之文，而忽称未上，刁难之苦，禀诸官而官莫如何，则惟有遇事纳钱以省烦扰矣。”〔23〕
其三，这种制度限制了州县官的施政权力，消磨了他们的施政积极性、主动性。清代行政“无毫发不起于州县”，州县行政繁多琐细，“民事利病修废之所宜，竭官吏之聪明才力以求之，而未必尽举”，而各地经济社会状况又复杂各异，这种情况决定了单凭僵死的“法治”难以有效治理，而必须使州县官有施政的自主权和主动性，能够“自为政令”。对此有人指出，州县官对“民事尤最习”，他们采取行政举措“兴利除弊”，不能墨守既定成规，而必须“参于情理”；各地“民情土俗，随处异宜，全在地方官因时调剂，审其轻重，视其缓急，而次第布之，庶几可有成效”；有人甚至主张应彻底实行“人治”，使州县官“专制一方，事无定规，理无合辙，当得法外之意，然后可治”。然而当时的实际情况却相反，州县官受到各种“束缚苛绳”，“不得措其手足”，举“毫毛之事无一得以自专”，只好“荡荡然若无其事”，不为料理。〔24〕这种对于州县官施政自主权、主动性的限制和打击，一个重要的缘由就是文簿册报制度。当时有官员指出：州县官如欲兴利除弊，办理县政，“虽事之万全无害，而苟其倡议行之，则文书之上簿者，有六七级之上官以临其上，即有六七级之胥吏以挠其下。此合彼牾，往返旷日，迫切成过误，功不收而罪集”。这位官员说：文簿申报制度本来旨在“钳制不法之吏，使不得妄有作为，以困苦百姓”，然而在这种制度下，就是“足以有为之才”的州县官尝试办理“万不可已之事”，也必然会“逆阻于文书阶级之烦扰，以自败其意，听其破坏于冥冥中”。〔25〕龚自珍批评说：在繁密“文法”的“羁縻约束”下，“府州县官，左顾则罚俸至，右顾则降级至，左右顾则革职至”。〔26〕
其四，这种制度导致胥吏权力的恶性膨胀，使政治成为腐败的“吏治”。由于“文法”烦密、簿书繁多，而官员进退升转频繁，根本没有能力了解其内容和处理规则，往往任职期间“未尝一检阅校勘”；而胥吏盘踞一定衙门从无异动，审查、处理这些文簿就完全成为他们的权力和职责。〔27〕其结果，“法密官不能尽知，必问之吏”，吏因此而“横”，法因此而“枉”，本来属于“官”的行政权力落入胥吏之手。还有人指出，“文法”繁密之所以会导致“天下之权”不归于君、相、百官“而归于吏胥”，是因为这种做法意味着行政运作“用法、用例、用案”，因而导致对行政事务的处理没有确定性标准，“或一事反复异同，或一时互有可否”，无从遵守〔28〕，胥吏遂得以上下其手，营私舞弊。
（三）
通过清代州县文簿册报制度及其在运作中所表现出来的弊病，可以透视秦汉以来中国传统行政既不同于其他社会文明“传统型”行政、也不同于现代“法理型”行政的重要特点。
著名德国社会学家马克斯·韦伯提出，世界各国存在着合法型（法理型）、传统型和魅力型（卡里斯马型）等三种“统治类型”，这一理论有助于我们理解中国传统行政制度的特点。源于苏联历史理论的观点，将中国秦以后的社会和欧洲中世纪社会等同地称为“封建社会”，对此近年来国内理论界已经不断有人提出批评和辨析。众所周知，中国在秦代即废分封、行郡县，建立了中央集权的君主集权制度，同时形成了一种起码在表征上具有现代特色的行政制度，包括任用职业官僚行政、具有科层政府机构以及各种行政运作均有“典章”规则等。这样一种行政制度，恰恰具有马克斯·韦伯关于现代“合法型”政治的各種特征，如行政事务的运作是“持续的、受规则约束的”，运作由权限明确的“机构”进行，机构内实行“职务等级原则”，“行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开”，“任职人员”不能“对职位有任何的占有”，以及“行政管理档案制度原则”〔29〕等等。与此形成强烈反差的是，欧洲在中世纪不存在中央集权的国家和行政制度，作为现代西方政治之要素的官僚制度、常备军等，都是在15世纪以后才产生。而即使在“等级君主制”和“绝对君主制”下，行政制度和运作也十分无序，远远没有达到“合理化”水准。对此，托克维尔记述说：
人们乍一观察王国的旧行政制度，便觉得那些规章和权威多种多样，各种权力错综复杂。行政机构或官吏遍布法国，这些官吏彼此孤立，互不依赖，他们参加政府是凭借他们买到的一种权利，谁也不得夺走这一权利。他们的权限常常混杂、接近，从而使他们在同类事务的圈子里互相挤压，互相碰撞。
城市的体制多种多样。城市行政官员名目互异，他们的权力来源也各不相同：在这个城市是市长，在那个城市是行政官，而在其他城市则是行会理事。有些人是国王选定的，另一些人是由旧领主或拥有采地的亲王选定的；有的人是由当地公民选举的，任期一年，另外有些人是花钱买永久统治权。
各省的总督“从行政法院里分离出来，但又代表行政法院”，被称为“派出专员”，“手中握有行政法院所拥有的全部权力”，他“既是行政官又是法官”。在对上方面，他“同所有大臣通信，他是政府一切意志在外省的唯一代理人”。他对下有权任命“总督代理”，作为“设置在各地县里的”行政官员，也可以随意将他们撤换。〔30〕
这种混乱无序的行政官僚制度与中国当时的制度相比，简直不可同日而语。正是出于这种对比，18世纪的启蒙思想家伏尔泰等人对中国的政治制度给予热情的肯定和赞扬。如伏尔泰称赞中国的行政体制健全而合理，中央政府中六部等机构既有分工，又有合作，有利于提高行政效率，防止官员独断专行；地方官员职权分明，各司其职，全国的行政机构形成一个疏而不漏的大网，处处有官员，事事有人管。他就此写道：“一万三千六百名官员管理着一亿五千万人民，他们分属于不同的部门，这些部门的上面是六大部，六大部则同受一个最高机构的监督”。〔31〕
中国秦汉以后政府通过职业官僚、科层机构和各种“典章”规则来行政的制度，必然地导致了文簿册报制度的运用。秦中央集权君主官僚制度的建立，其理论资源是先秦法家思想。至汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”，国家政教大纲以儒家为指导，但实际上政治制度的设计和运作兼采法家的一套，所谓“王霸道杂用之”。就法家学派而言，战国时期的商鞅、申不害、韩非等人主张法、术、势并用，其根本宗旨在于“富国强兵”，争取兼并战争的胜利，同时也千方百计防范臣下对君主权力的侵蚀和颠覆。至秦“六王毕，四海一”，以后历代王朝建立统一政权后，政治的宗旨就完全在于维持自身统治的安全和稳定，这一方面需要防范来自人民、外族的威胁，另一方面需要防范体制内官僚权力的膨胀和随意使用。为此，汉以后“任法而不任人”，用繁密的“文法”来治理国家和官僚队伍，即如清代有人所说，汉代以后“法令明而用之至密，举天下惟法之知”，几乎所有事务都有相关的法令规定。〔32〕这种“文法”既包括各种刑罚条文，也包括本文所说的旨在用以规范州县等各级行政的“文簿册报”。宋以后，这种“文法”越来越繁密严苛，至清代可以说达到极致，“天下无巨细，一束于不可破之例”（龚自珍语）。
由于对于这种“文法”最为熟悉且负责其实际操作者是各官署胥吏，因此“任法而不任人”对于政治的最大影响，就是使得行政权力落于胥吏之手，使得“官治”“法治”变成了“吏治”，对此清代不少有识之士均有揭示和批评。如，认为汉代以后“例牍日繁，不可究诘，势不得不委之胥吏，权反在下”。在这种政治环境中，各机构、地方长官频繁更换，“无复久任”；官员“率多新进，所学非所用”，而“吏抱文书”，实际处理政务，尤其是“老吏”，“积年深，用事久，苛细缴绕，难以卒破”，于是政权“归于胥吏”。〔33〕
清代包括州县在内各级官署的“文簿册报”制度虽然遭到人们严厉的批评，但客观地说，它却与马克斯·韦伯所归纳的“合法型”政治的一个重要特点——“行政管理档案制度原则”（即所谓“一切行政决定、指示和法令均用文字表达”）基本相符。关于“行政管理档案制度原则”的具体内容，马克斯·韦伯解释说：
行政管理档案制度原则，甚至在口头讨论实际上就是规则或规章的地方，也是适用的：至少是预备性讨论、动议和随后的决议以及形形色色的指示和法令，都用文字固定下来。档案和官员们的持续运作结合在一起，就产生了办公机关作为任何现代团体行为的核心。〔34〕
与这种原则相符的清代州县“文簿册报”制度，客观上起到了某种规范官府、官员行政的作用。在中国古代交通、通讯条件极为落后的情况下，中央权力之所以能够使得各地在赋役、刑罚等各方面按照自己颁行的制度运作，一个幅员辽阔的国家之所以在大部分时间内能够维持统一，这种“文簿册报”制度起到了重要作用，因为它使得各级行政能够连为一体，并大致能够做到有序运转。笔者在《清代后期中央集权财政体制的瓦解》一文中曾分析指出，清代前期通过在各省统一实行固定不变的财政收支科目和收支标准，实现了财政的中央集权。〔35〕另一方面，这种文簿册报制度也存在诸如导致吏治黑暗、影响官员施政等许多严重的弊病，对此前文已经作了较详尽的分析，不再赘述。
综上所述，透过清代州县文簿册报制度，我们可以看到秦以后中国传统行政的基本特点：一方面具有现代“合法型”政治之理性化、法制化、规范化的性质，另一方面具有“传统型”政治之人治、随意、无序的性质；而二者相较，后者对当时的政治、社会和民生的影响更为主要，可以大致认为前者是“表”，后者是“里”。对于这种行政的性质，不论是用“封建”一词来定位，还是以世界历史“单线”“进化”的观点为观察坐标而强调它具有“早熟”的特点，都是不适宜的。而通过对于诸如清代州县文簿册报制度等具体问题的研究，则能较准确地把握中国传统行政制度及其运作的实相。
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（责任编辑：许丽梅）
