完善省级党委党内法规和规范性文件的审查备案路径研究
王胡林 巩立良 龚贤
关键词 省级党委 党内法规 规范性 文件 审查备案
基金项目： 2017年度中共成都市委党校学术研究项目（项目编号：E-2017-10）。
作者简介：王胡林，中共成都市委党校，西南民族大学，讲师，在读博士研究生，研究方向：党的建设、城镇化；巩立良，中共成都市委党校；龚贤，中共成都市委党校，西南民族大学。
中图分类号：D262 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.290一、引言
习近平总书记在党的十九大报告中指出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，这是新时代背景下加强党内法规建设的总要求，对于加强党的全面领导、增强党的执政能力具有重要而又基础的作用。完备的党内法规制度体系是党要管党、从严治党的重要抓手，是保持党的政治性、时代性、先进性、纯洁性的重要基石。党历来高度重视党内法规建设工作，尤其是将党内法规和规范性文件制定備案作为党建工作的重要环节，体现在全面从严治党的各个方面。二、省级党委的备案审查职能
2013年5月27日 ，中央正式出台《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》两部党内法规（以下简称《条例》、《规定》）。《条例》既是一部党内法规，又是一部指导其他党内法规制定的“立法法”，对于党内法规制定具有重要意义。《规定》对党内法规和规范性文件在制定过程中的备案工作提出具体要求，涉及备案的原则、范围、期限、审查、通报等多个方面，是党内法规和规范性文件出台的程序性要求。因此，党内法规和规范性文件对于加强党的领导、完善党的建设具有重要作用和重大意义。
根据《条例》规定，省、自治区、直辖市党委（以下简称省级党委）可以就其职权范围内有关事项制定党内法规，而规范性文件是各级政府贯彻执行中央和上级党委决策部署、指导推动经济社会发展、加强和改进党的建设等方面的重要文件。按照《规定》第四条要求，应当备案的党内法规和规范性文件，自发布之日起30日内由制定机关报送中央备案，联合发布的党内法规和规范性文件由主办机关报送中央备案，并负有修订责任。同时，按照《条例》规定，由于省级以下（不含省）党组织无权制定党内法规，因此省级党委的党内法规和规范性文件备案工作仅针对本级党委工作部门和市（自治州、地区）级党组织制定的规范性文件 。这实际上包含两方面职责：一是对所属本级党委工作部门和市地级党组织制定的规范性文件进行备案审查；二是指导下级党组织建立相应的规范性文件备案审查体制。由此可见，在党内法规和规范性文件的备案审查上，省级党委三方面的工作职责。三、省级党委备案工作存在的困境
审查机制不完善。一是审查时与国家、地方法律法规和规范性文件之间的沟通协调机制不畅。审查备案工作多局限在省级党委办公厅或同级党群机关，党委、政府、人大之间的交叉审查备案不足，往往造成党内法规与国家和地方法律法规有所出入。二是协助审查的行政约束力不足。往往党委办公厅向相关部门（单位）发函请求协助审查党内法规或规范性文件，而作为受邀协助部门没有行政义务对请求协助审查的党内法规或规范性文件进行认真审查，审查的积极性不高，这就造成往往协助审查后党委办公厅（室）收到的回复大多数是“无意见”，致使党内法规或规范性文件的出台有所缺失。
审查标准笼统。根据《规定》第七条对审查标准的规定，党内法规和规范性文件主要进行六个方面的审查，概括来说就是：政治性审查、合法性审查、合理性审查 。其中政治性审查是根本要求，是省级党委坚持党中央集中统一领导的重要保障。党内法规是规范党组织和党员的基本行为准则，其特殊性决定了必须符合党性原则，必须对其进行政治性审查。合法性审查是实质要求，是依法治省（市、自治区）、依法执政的客观要求，也是制定党内法规必须坚持的底线。合理性审查是价值追求，是更高程度、更高标准的审查。但在实际操作中存在很多困境，存在标准不具体、不可操作等情况，缺乏实施细则和解释机制，政治性语言多，操行性文本少，标准过于抽象模糊。
争议解决机制缺失。在党内法规及规范性文件审查时，难免出现不同层级、不同类型的党内法规和规范性文件有冲突、抵触、矛盾的地方，虽然《备案规定》出于“上位法优于下位法”的原则提出两条标准：“是否同上位党内法规和规范性文件相抵触”、“是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突”，但没有明确怎样解决争议的机制，容易造成仅仅为了表面的不抵触和不冲突而草草修改，各个法规和文件自成一套，达不到审查备案的目的。虽然有部分省级开始探索联动审查的模式，但一是没有形成制定化的运行规则，二是采取类似于文件征求意见方式进行联动审查，流于形式。
审查工作人员专业性不足。当前省级党委党内法规和规范性审查机构大多设在党委办公厅，审查方式除了有专门的法规处室工作人员审查外，还会邀请相关部门（单位）协助审查，待各方意见一致后再报同级党委审议。而在各级人大机关审查法律和地方性法规时，参与审查的人员大多经过专业的法律高等教育，具备完整的法律体系思维，同时还会邀请熟知相关法律并有深入研究的知名学者和律师参与审查，这为高效、高质量的审查法律法规提供了智力保障，而党内法规和规范性文件审查工作人员由于隶属党委办公厅，一是作为公务员流动性较大，很难对所有党内法规有长期的关注和研究；二是审查人员虽然可能是大学法律专业，但多以学习国家法律为主，面对数量繁多、内容广泛的党内法规，审查备案工作人员在党内法规领域的知识储备和经验积累相对不足。四、完善党内法规和规范性文件审查备案的路径
建立审查联席会议制度。由于党内法规和规范性文件具有规范党组织运行、党内活动和党员行为的基础性作用，是党要管党、从严治党的有力武器，必须要加强顶层设计的科学性、实效性。但在制定和审查备案过程中，往往就是党委办公厅或主要承办部门各自起草或相互拼凑而成，缺乏有效的沟通协调，容易导致“碎片化”，在省级党委建立党内法规和规范性文件审查联席会议制度，有利于汇集各方智慧统筹推进法规、文件的制定审查，提高党内法规、文件的制定质量，使党内法规和规范性文件更科学、更完善、更符合发展要求。例如湖北省在2016年就建立了省委党内法规和规范性文件工作联席会议制度，通过将法律顾问团队、审查备案专家团队、党内法规研究中心专家“三支队伍”整合起来，服务党内法规立法和规范性文件制定工作，对做好省委党内法规和规范性文件备案工作具有重要保障作用 。
加大規范性文件的审查备案力度。党内规范性文件作为党内法规的一种有效补充，类似于政府行政规范性文件弥补宪法和法律法规不能灵活适用于瞬息万变的社会生活之缺憾 ，党内法规作为具有政治性色彩的党内法律不可能事无巨细的对某些事项进行明确规定，只能依靠规范性文件进行补充完善，且规范性文件是省级及以下党委贯彻落实中央决策部署的主要形式，所以省级党委党内法规审查机构在对规范性文件进行审查时，要特别加大对中央和省级党委党内法规中规定不具体、标准不清晰、操作不便利的内容补充解释的审查，这既是在提高党内法规执行的可操作性，也是党内法规的一种司法解释 。
建立备案审查衔接联动机制。当前党内法规和规范性文件的审查备案联动机制多在同级部门之间进行，例如省级党委办公厅作为省级党内法规和规范性文件的审查备案机关，在收到省级党委部门或下级党委送来备案的规范性文件时，其会向同级其他党委部门发出协助审查邀请，较少向人大机关和政府机关发出协助审查邀请，立法重复、立法冲突等情况难免发生。加强省级党委、人大、政府系统备案工作机构之间建立工作联系，建立备案工作机构共同参与的备案审查衔接联动机制，及时梳理不同层级、不同类型的党内法规和规范性文件之间的关系，定期或不定期召通报备案工作开展情况，研究解决实际问题，有利于充分发挥备案工作对党内法规和规范性文件监督作用，提升备案工作水平 。
加大党内法规人才培养。当前，党内法规的人才培养和学科教育大都列入政治学或马克思主义理论一级学科的范围，基本没有列入法学一级学科内，这势必导致研究党内法规的人才主要是从政治的角度来学习，没有从与国家法律体系对比对照来学习，致使当前党内法规和国家法律产生一定程度的脱节。根据教育部《普通高等学校本科专业目录（2012年）》等文件对高等教育专业设置的指导意见，法学门类下设专业类6个，32种专业，包含法学（含民法、刑法、商法、行政法、经济法等方向法学）、诉讼法、知识产权法、国际法等专业，均是学习国家法律体系的，没有开设党内法规相关专业。在硕士研究生招生专业目录中，列入法学一级学科，与党内法规相关的专业是中国特色社会主义法治理论与实践研究，且全国开设的院校只有上海政法学院 ，因此省级党委应发挥地方院校特色，及时组织开设相关需求专业，加快培养既熟悉国家法律、地方行政规章又掌握党内法规的专业人才，对于加强党内法规立法的科学性、审查的全面性、备案的实效性具有重要意义。
注释：
什么是下备一级备案体制.秘书工作.2012（11）.61.
李大勇、宋润润.党内法规备案审查的多元化标准.党建新论.2017（1）.62.
湖北建立省委党内法规和规范性文件工作联席会议制度.人民网.http：//hb.people.com.cn/cpc/n2/2016/0622/c344911-28547262.html，2016-06-22.
刘伟.规范性文件司法审查刍议——新行政诉讼法及司法解释背景下的突破与局限.法制博览.2015，9（上）.76.
司法解释，是指国家最高司法机关在适用法律过程中对具体应用法律问题所作的解释，具有普遍司法效力。根据全国人民代表大会网站显示，截止2017年2月底，最高人民法院、最高人民检察院共形成司法解释及文件分别为2642篇、398篇。
什么是备案审查衔接联动机制.秘书工作.2012（11）.61.
笔者根据中国研究生招生信息网查询得来。
关键词 省级党委 党内法规 规范性 文件 审查备案
基金项目： 2017年度中共成都市委党校学术研究项目（项目编号：E-2017-10）。
作者简介：王胡林，中共成都市委党校，西南民族大学，讲师，在读博士研究生，研究方向：党的建设、城镇化；巩立良，中共成都市委党校；龚贤，中共成都市委党校，西南民族大学。
中图分类号：D262 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.290一、引言
习近平总书记在党的十九大报告中指出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，这是新时代背景下加强党内法规建设的总要求，对于加强党的全面领导、增强党的执政能力具有重要而又基础的作用。完备的党内法规制度体系是党要管党、从严治党的重要抓手，是保持党的政治性、时代性、先进性、纯洁性的重要基石。党历来高度重视党内法规建设工作，尤其是将党内法规和规范性文件制定備案作为党建工作的重要环节，体现在全面从严治党的各个方面。二、省级党委的备案审查职能
2013年5月27日 ，中央正式出台《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》两部党内法规（以下简称《条例》、《规定》）。《条例》既是一部党内法规，又是一部指导其他党内法规制定的“立法法”，对于党内法规制定具有重要意义。《规定》对党内法规和规范性文件在制定过程中的备案工作提出具体要求，涉及备案的原则、范围、期限、审查、通报等多个方面，是党内法规和规范性文件出台的程序性要求。因此，党内法规和规范性文件对于加强党的领导、完善党的建设具有重要作用和重大意义。
根据《条例》规定，省、自治区、直辖市党委（以下简称省级党委）可以就其职权范围内有关事项制定党内法规，而规范性文件是各级政府贯彻执行中央和上级党委决策部署、指导推动经济社会发展、加强和改进党的建设等方面的重要文件。按照《规定》第四条要求，应当备案的党内法规和规范性文件，自发布之日起30日内由制定机关报送中央备案，联合发布的党内法规和规范性文件由主办机关报送中央备案，并负有修订责任。同时，按照《条例》规定，由于省级以下（不含省）党组织无权制定党内法规，因此省级党委的党内法规和规范性文件备案工作仅针对本级党委工作部门和市（自治州、地区）级党组织制定的规范性文件 。这实际上包含两方面职责：一是对所属本级党委工作部门和市地级党组织制定的规范性文件进行备案审查；二是指导下级党组织建立相应的规范性文件备案审查体制。由此可见，在党内法规和规范性文件的备案审查上，省级党委三方面的工作职责。三、省级党委备案工作存在的困境
审查机制不完善。一是审查时与国家、地方法律法规和规范性文件之间的沟通协调机制不畅。审查备案工作多局限在省级党委办公厅或同级党群机关，党委、政府、人大之间的交叉审查备案不足，往往造成党内法规与国家和地方法律法规有所出入。二是协助审查的行政约束力不足。往往党委办公厅向相关部门（单位）发函请求协助审查党内法规或规范性文件，而作为受邀协助部门没有行政义务对请求协助审查的党内法规或规范性文件进行认真审查，审查的积极性不高，这就造成往往协助审查后党委办公厅（室）收到的回复大多数是“无意见”，致使党内法规或规范性文件的出台有所缺失。
审查标准笼统。根据《规定》第七条对审查标准的规定，党内法规和规范性文件主要进行六个方面的审查，概括来说就是：政治性审查、合法性审查、合理性审查 。其中政治性审查是根本要求，是省级党委坚持党中央集中统一领导的重要保障。党内法规是规范党组织和党员的基本行为准则，其特殊性决定了必须符合党性原则，必须对其进行政治性审查。合法性审查是实质要求，是依法治省（市、自治区）、依法执政的客观要求，也是制定党内法规必须坚持的底线。合理性审查是价值追求，是更高程度、更高标准的审查。但在实际操作中存在很多困境，存在标准不具体、不可操作等情况，缺乏实施细则和解释机制，政治性语言多，操行性文本少，标准过于抽象模糊。
争议解决机制缺失。在党内法规及规范性文件审查时，难免出现不同层级、不同类型的党内法规和规范性文件有冲突、抵触、矛盾的地方，虽然《备案规定》出于“上位法优于下位法”的原则提出两条标准：“是否同上位党内法规和规范性文件相抵触”、“是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突”，但没有明确怎样解决争议的机制，容易造成仅仅为了表面的不抵触和不冲突而草草修改，各个法规和文件自成一套，达不到审查备案的目的。虽然有部分省级开始探索联动审查的模式，但一是没有形成制定化的运行规则，二是采取类似于文件征求意见方式进行联动审查，流于形式。
审查工作人员专业性不足。当前省级党委党内法规和规范性审查机构大多设在党委办公厅，审查方式除了有专门的法规处室工作人员审查外，还会邀请相关部门（单位）协助审查，待各方意见一致后再报同级党委审议。而在各级人大机关审查法律和地方性法规时，参与审查的人员大多经过专业的法律高等教育，具备完整的法律体系思维，同时还会邀请熟知相关法律并有深入研究的知名学者和律师参与审查，这为高效、高质量的审查法律法规提供了智力保障，而党内法规和规范性文件审查工作人员由于隶属党委办公厅，一是作为公务员流动性较大，很难对所有党内法规有长期的关注和研究；二是审查人员虽然可能是大学法律专业，但多以学习国家法律为主，面对数量繁多、内容广泛的党内法规，审查备案工作人员在党内法规领域的知识储备和经验积累相对不足。四、完善党内法规和规范性文件审查备案的路径
建立审查联席会议制度。由于党内法规和规范性文件具有规范党组织运行、党内活动和党员行为的基础性作用，是党要管党、从严治党的有力武器，必须要加强顶层设计的科学性、实效性。但在制定和审查备案过程中，往往就是党委办公厅或主要承办部门各自起草或相互拼凑而成，缺乏有效的沟通协调，容易导致“碎片化”，在省级党委建立党内法规和规范性文件审查联席会议制度，有利于汇集各方智慧统筹推进法规、文件的制定审查，提高党内法规、文件的制定质量，使党内法规和规范性文件更科学、更完善、更符合发展要求。例如湖北省在2016年就建立了省委党内法规和规范性文件工作联席会议制度，通过将法律顾问团队、审查备案专家团队、党内法规研究中心专家“三支队伍”整合起来，服务党内法规立法和规范性文件制定工作，对做好省委党内法规和规范性文件备案工作具有重要保障作用 。
加大規范性文件的审查备案力度。党内规范性文件作为党内法规的一种有效补充，类似于政府行政规范性文件弥补宪法和法律法规不能灵活适用于瞬息万变的社会生活之缺憾 ，党内法规作为具有政治性色彩的党内法律不可能事无巨细的对某些事项进行明确规定，只能依靠规范性文件进行补充完善，且规范性文件是省级及以下党委贯彻落实中央决策部署的主要形式，所以省级党委党内法规审查机构在对规范性文件进行审查时，要特别加大对中央和省级党委党内法规中规定不具体、标准不清晰、操作不便利的内容补充解释的审查，这既是在提高党内法规执行的可操作性，也是党内法规的一种司法解释 。
建立备案审查衔接联动机制。当前党内法规和规范性文件的审查备案联动机制多在同级部门之间进行，例如省级党委办公厅作为省级党内法规和规范性文件的审查备案机关，在收到省级党委部门或下级党委送来备案的规范性文件时，其会向同级其他党委部门发出协助审查邀请，较少向人大机关和政府机关发出协助审查邀请，立法重复、立法冲突等情况难免发生。加强省级党委、人大、政府系统备案工作机构之间建立工作联系，建立备案工作机构共同参与的备案审查衔接联动机制，及时梳理不同层级、不同类型的党内法规和规范性文件之间的关系，定期或不定期召通报备案工作开展情况，研究解决实际问题，有利于充分发挥备案工作对党内法规和规范性文件监督作用，提升备案工作水平 。
加大党内法规人才培养。当前，党内法规的人才培养和学科教育大都列入政治学或马克思主义理论一级学科的范围，基本没有列入法学一级学科内，这势必导致研究党内法规的人才主要是从政治的角度来学习，没有从与国家法律体系对比对照来学习，致使当前党内法规和国家法律产生一定程度的脱节。根据教育部《普通高等学校本科专业目录（2012年）》等文件对高等教育专业设置的指导意见，法学门类下设专业类6个，32种专业，包含法学（含民法、刑法、商法、行政法、经济法等方向法学）、诉讼法、知识产权法、国际法等专业，均是学习国家法律体系的，没有开设党内法规相关专业。在硕士研究生招生专业目录中，列入法学一级学科，与党内法规相关的专业是中国特色社会主义法治理论与实践研究，且全国开设的院校只有上海政法学院 ，因此省级党委应发挥地方院校特色，及时组织开设相关需求专业，加快培养既熟悉国家法律、地方行政规章又掌握党内法规的专业人才，对于加强党内法规立法的科学性、审查的全面性、备案的实效性具有重要意义。
注释：
什么是下备一级备案体制.秘书工作.2012（11）.61.
李大勇、宋润润.党内法规备案审查的多元化标准.党建新论.2017（1）.62.
湖北建立省委党内法规和规范性文件工作联席会议制度.人民网.http：//hb.people.com.cn/cpc/n2/2016/0622/c344911-28547262.html，2016-06-22.
刘伟.规范性文件司法审查刍议——新行政诉讼法及司法解释背景下的突破与局限.法制博览.2015，9（上）.76.
司法解释，是指国家最高司法机关在适用法律过程中对具体应用法律问题所作的解释，具有普遍司法效力。根据全国人民代表大会网站显示，截止2017年2月底，最高人民法院、最高人民检察院共形成司法解释及文件分别为2642篇、398篇。
什么是备案审查衔接联动机制.秘书工作.2012（11）.61.
笔者根据中国研究生招生信息网查询得来。
