四川省政府购买服务面临的形势与任务

    朱尔茜　任治俊　游克斌

    〔摘要〕

    推进政府向社会力量购买服务，是全面深化改革的有机组成部分，是促进政府职能转变，加快服务型政府建设的一种重要手段。党的十八大强调要进一步改进我国政府提供公共服务的方式，国务院明确要求要积极利用社会力量，加大政府在公共服务领域购买服务的力度。〔1〕推进政府购买服务已经成为当前和今后一个时期各级政府的改革重点。四川全省地方政府积极加强组织领导、制度建设和预算管理，支持和培育社会组织发展，加强财政监督，对稳步推进政府购买服务工作，具有重要意义。

    〔关键词〕

    政府购买服务；全面深化改革；政府职能；社会组织

    〔中图分类号〕D677.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）04-0119-04

    一、政府购买服务改革进展与现状

    2013年9月，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），四川进一步转变政府职能、创新社会管理、改善公共服务的决策部署，通过建立制度规范，完善工作机制，积极探索试点，政府购买服务工作，取得阶段性成效。

    （一）建章立制，规范操作

    注重整体规划，四川省政府办公厅印发了《关于推进政府向社会力量购买服务工作的意见》（川办发〔2014〕67号）和《四川省政府向社会力量购买服务专项改革方案》（川财综〔2014〕60号），对政府购买服务改革的目标、路径、拟出台的政策文件和时间安排等作出了基本规定。狠抓基础性管理制度建设，研究制定了政府购买服务有关预算管理和政府采购工作流程的制度文件，对政府购买服务的预算编制、预算执行、监督管理以及涉及政府采购的各类流程和注意事项，提出明确要求。

    （二）以点带面，示范引领

    针对各地经济社会发展水平和社会组织发育程度差异较大的情况，分别在省级和市县两个层面开展试点。在省级首批选择居家养老服务、人工影响天气、农业社会化、学前教育、体育场馆免费或低收费开放、保障性住房维修维护等6个项目开展政府购买服务试点工作。研究制定了《四川省财政厅关于政府向社会力量购买服务试点工作的推进方案》，对试点内容、责任分工、推进步骤和工作措施等作出具体规定。各地结合实际，选择教育、社保、医疗卫生等领域启动了政府购买服务试点工作，对加快转变政府职能、提高公共服务供给效率、促进就业和降低公共服务成本发挥了积极作用。

    （三）各方联动，协作配合

    按照国务院关于建立 “政府领导、财政牵头、部门协同”工作机制的要求，四川省建立了由财政牵头，编办、民政、审计等相关部门参与的工作联席制度，积极利用各类媒体，广泛宣传政府向社会力量购买服务改革的重要意义、政策措施和具体做法，主动回应群众关切，充分调动社会参与的积极性，提高公众对购买服务的认可度，为推进政府购买服务工作营造良好的舆论环境和工作氛围。

    （四）分类指导，夯实基础

    为推进政府购买服务工作，四川根据各地经济发展情况和购买服务工作开展情况，进行分类调研，重点对各地的面上政策和购买服务目录、试点项目、工作机制运行等方面情况进行督促指导，推动工作全面开展。在试点引领的基础上，省级各相关部门、各市县稳步扩大政府购买服务范围和领域，全省初步形成了积极推进政府购买服务改革的氛围和机制。据统计，2014年全省共有100多个县（市、区）实施了500对个政府购买服务试点项目，涉及购买资金约60亿元；2015年全省实施政府购买服务项目1000余个，涉及购买资金约80亿元，同比增幅超过了30%。政府购买服务改革的稳步推进，增加了公共服务供给，完善了公共服务的供给机制，促进了政府部门进一步转变职能。

    二、改革过程中存在的主要问题

    （一）思想观念不到位

    有的地方和部门主动改革意识不强，由于转移政府职能涉及到既有利益格局调整，有的领导出于机关事业单位队伍稳定、社会影响、公共安全等多方面考虑，对推广政府购买服务有顾虑或抵触情绪，个别部门甚至成为改革阻力。一些地方在推进改革中，主管部门认为财政不仅负责管资金分配，还管资金怎么花，部门过去的权利没有了，反对意见很大。

    （二）法规制度建设滞后

    政府购买服务属于政府采购的范畴，但《政府采购法》并没有对服务采购的具体程序和政策作出明确规定。四川一些地方在政府购买服务实际操作中，对政府购买服务的具体内容、适用范围、工作流程等具体政策问题还不够了解，不敢突破现有政策框架。目前事业单位分类改革和行业协会脱钩还未实施到位，一些事业单位与行政机关的关系尚未理顺，政府购买服务与这些改革的政策衔接不够，容易产生一边养人一边买服务的“两头占”现象。

    （三）社会力量承接能力有限

    当前我国社会组织等市场主体发育水平总体不高，多数规模较小，承接服务和筹集社会资源的能力不强，部分社会组织行政化色彩浓重，相关领域购买服务的选择余地有限，有时甚至会出现有需求“买不着”的尴尬情况。据统计，发达国家每万人拥有社会组织的数量一般超过50个，如法国每万人110个，美国每万人52个；发展中国家一般每万人拥有社会组织数量超过10个，如阿根廷每万人25个，巴西每万人13个。我国社会组织虽然发展比较快，但每万人拥有数量不足5个，规模较小、专业性不强、规范性不足，和国际水平相比差距较大〔2〕。

    （四）监督评估机制不完善

    由于政府购买服务改革工作刚刚起步，还没有建立全面有效的监督评估机制，工作中存在监管责任不清晰、评估标准不完善等问题，影响购买服务质量和效率。政府购买服务大多涉及民生领域，社会关注度高、影响大，诚信体系亟待建立。

    （五）区域发展差别大

    目前，四川全省地方政府购买服务改革进程呈现出“三快三慢”特征：省上与地方比较，地方推进较快、省上推进相对较慢；地区之间比较，发达地区积极性高、推进快，欠发达地区积极性低、推进慢；公共服务行业领域比较，市政管理、居家养老、公共体育等领域改革推进快，其他行业改革推进较慢。

    三、推进地方政府购买服务的政策建议

    到2020年，四川要与全国同步基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。为积极稳妥推进政府购买服务工作，需要借鉴国内外经验，不断完善相关政策。

    （一）积极稳妥，扎实有序推进政府购买服务工作

    一是加强对政府购买服务工作组织领导。要积极建立“政府领导、财政牵头、部门协同”的工作机制，各负其责、齐抓共管，积极推进本地区购买服务工作。二是加大政府购买服务实践创新力度。积极探索多元化、多样化的政府购买服务模式和路径。充分借鉴国际经验和其他地区好的做法，准确把握不同公共服务的需求特点，尽快筛选出合适的项目先行先试，确保取得实实在在的成效。同时，要注重试点工作开展和经验总结，通过及时分析提炼具有一定代表性的时间实践范例，为全面推广政府购买服务提供借鉴。〔3〕三是加大推进力度，进一步扩大政府购买服务范围和领域。督促省级部门进一步拓宽政府购买服务内容和范围，引导和鼓励各省级部门结合行业特点和工作实际，选择部分项目特别是重大民生项目开展政府购买服务工作。在前期试点基础上，选择在扶贫、养老、教育、农业、交通、环保等领域项目进一步扩大政府购买服务改革试点，增加公共服务供给，逐步提高政府购买服务支出在公共服务项目资金中的份额。

    （二）加强制度建设，健全政府购买服务制度体系

    政府购买服务在我国还处于逐步探索阶段，相关制度建设还很薄弱。需要根据中央统一部署和要求，不断完善政策措施。一是根据中央政府购买服务立法工作进度和有关部署，积极建立和完善政府购买服务法规制度。二是研究完善各部门、各行业、各系统的政府购买服务具体办法，努力形成衔接配套、科学合理的制度规范和政策体系。三是抓紧研究制定购买医疗卫生、养老、教育、文化、社区等服务的具体措施。研究拟定各部门、各行业、各系统的具体办法。

    （三）加强预算管理，确保财政资金使用效益

    一是客观科学编制购买预算。各部门政府购买服务资金，从部门综合预算中统筹安排。购买主体应当在现有财政资金安排的基础上，结合自身职责和业务需要，根据《四川省政府向社会力量购买服务指导目录》和各级政府购买服务目录，及时编制政府向社会力量购买服务项目表并列入本部门年度预算草案。购买主体应当综合考量物价、税费等各种因素，客观合理安排政府购买服务项目资金。二是严格购买服务执行管理。年度预算执行中，根据实际情况确需在本年度内转为政府购买服务方式实施的事项，应当按照预算调整程序报送财政部门审核同意后纳入当年政府购买服务预算中执行。三是建立科学的评估机制。严格财政资金支出标准和范围，同时引入财政绩效审核，分类别、分层次评估不同服务所需的财政投入比例、规模和水平，以保证资金投入公平，实现产出效用最优化。

    （四）加大培育扶持力度，积极支持社会组织发展

    要进一步研究支持社会组织发展的政策制度，加大社会组织培育扶持力度，为社会组织开展服务创造必要条件。一是积极推进社会组织登记制度改革。在国家修订实施社会组织相关法律法规后，要结合实际，及时制定和完善社会组织登记管理配套法规政策和管理细则。二是加强社会组织工作监管。按照建立“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的管理体制要求，完善社会组织管理制度体系。三是探索多种有效方式，加大社会组织承接政府购买服务支持力度。有条件的地方可推广利用财政资金支持社会组织参与服务示范项目。地方政府可安排适当资金，采取购买服务、公益创投等方式支持社会组织提供服务，引导、支持社会组织募集资金参与服务。在暂时不能实现有效竞争的领域，购买主体可以采用大额项目分包、新增项目另授等措施，有针对性地培育扶持一批社会组织。〔4〕

    （五）加强绩效管理，确保政府购买服务效果

    根据中央相关工作要求，在政府购买服务实施过程中，既要防止“大包大揽”，也要防止“卸包袱”“养闲人”。一是推进购买服务预算信息公开。要通过公共媒体及时披露政府向社会力量购买服务的相关信息，加强社会公众监督。二是实施购买服务预算绩效评价。积极探索推进第三方评价，建立由购买主体、社会公众及专业社会机构组成的综合性评价机制。三是严格购买服务资金监督检查。坚持“谁购买，谁监管，谁负责”的原则，强化主体责任，进一步加强监督检查，对弄虚作假、暗箱操作的问题切实加以防范和查处。通过加强管理和监督，提高财政资金使用效率，为群众提供更多、更优质的公共产品。〔5〕

    〔参考文献〕

    〔1〕国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见〔DB/OL〕.http：//www.miit.gov.cn.2013-9-26.

    〔2〕财政部调研组.健全完善政府购买服务管理体制研究〔J〕.学习园地，2014，（8）.

    〔3〕刘昆.贯彻落实三中全会精神 大力推广政府购买服务〔DB/OL〕.中国改革论坛网，2014-6-6.

    〔4〕财政部 民政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知〔DB/OL〕.中华人民共和国民政部网站，2014-12-18.

    〔5〕财政部科研所课题组.政府购买公共服务的理论与边界分析〔J〕.财政研究，2014，（3）.

    【责任编辑：陈学明】