威权体制下的环境抗争与政府回应

    王江伟

    〔摘要〕

    分析台湾20世纪80年代至2000年第一次政党轮替前这一威权体制时期下的环境抗争与政府回应的阶段性变化表明：1980年至1987年的环境抗争主要以自力救济为主，使用围堵和身体暴力等较为传统的抗争手法，这一时期政府对环境抗争的回应采取了较为克制和容忍的态度，因而环境抗争也较能取得成功；解严后，环境抗争进入一个爆发期，集会游行成为这一时期主要的抗争形式，政府也一改过去对环境抗争的容忍态度而转向强力压制。但压制的效果却是使环境抗争进一步反弹上升；在1992年以后，政府更依赖于法律来处理环境纠纷和因应环境问题，逐渐形成地方化和例行化的抗议处理风格，环境抗争亦走向温和化和常态化，发生暴力的可能性也大为降低。台湾经验对于大陆的启示在于：一方面在面对环境抗争时应当尽快建立制度化和法制化的因应方式；另一方面应认识到包括环境抗争在内的社会力本身也可以成为制度和法治发展的动力。

    〔关键词〕

    环境抗争；威权体制；社会秩序；政府回应

    〔中图分类号〕D630.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）04-0109-10

    一、引言和研究的问题

    随着我国大陆经济的飞速发展，环境污染越来越成为一个突出的社会问题。而对于长期以经济建设为中心，并将仍然以“经济绩效”作为执政合法性要素的我国政府而言，如何克服因环境问题所引发的社会抗议和群体性事件以维持社会秩序和稳定将是目前的一大挑战。台湾也曾经有过一段因经济发展带来环境破坏而引发民间持续的环境抗议风潮，台湾的经验对于大陆如何因应环境抗争或许有值得参考启发的地方。相比于台湾学者对于环境抗争何以发生、发展和持续的探讨，本文更侧重于关注发生环境抗争后的政府回应。本文也不试图做一个解释性的研究，而更多地从描述性的角度来分析环境抗争和政府回应之间的互动。其目的是希望透过对台湾经验的描述性探讨，得出一些可能对目前大陆因应环境抗争具有启发性的结论。

    在时间跨度上，本文聚焦于1980至2000年威权体制下的台湾环境抗争，原因在于，这一阶段的台湾与中国大陆的境况较为契合。同时，台湾在2000年第一次政党轮替之后，逐渐步入民主巩固阶段，亦不同于传统的威权体制。尽管没有这一时间跨度内完整的环境抗争统计资料，但是萧新煌〔1〕和何明修〔2〕两位教授的研究工作已经为后续研究提供了一个非常好的基础。他们主要基于新闻报纸上对于环境抗争的报导，分别对1980-1996年和1980-2002年的环境抗争事件进行了统计，虽非“整全”的资料，但从两位的研究统计中仍然可以看出台湾环境抗争数量分布的历时性阶段变化特点。如图1所示：从1980年至1987年解严以前，台湾的环境抗争数量较少，1987年解严至1991年环境抗争数量急剧上升，至1991年是一个高峰，此后自1992年开始逐渐趋于平稳，进入一个常态化的阶段。

    图1 台湾环境抗争数量的分布（1980-2000）

    对于台湾威权体制时期的环境抗争，台湾学者已有一些研究。李丁讃和林文源根据环境抗争所使用的抗争手法，将此一时期内的环境抗争划分为三个阶段，分别是肢体抗争的阶段（1980-1986）、游行示威的阶段（1986-1993）和专业游说的阶段（1993-2000），并从社会运动组织技术运作的角度解释这一抗争形式的转变。〔3〕另外，何明修教授则从环境抗争所面对的不同政治机会结构，也将台湾的环境运动划分为三个阶段：1980至1986年为环境运动的开端；1987至1992年为环境运动的激进化阶段；1993至1999年为环境运动的制度化阶段。〔4〕在时间点的划分上，本文基本上参考和接受了上述的分段，但本文关注于政府回应的视角而与上述研究有所不同。在已有的研究基础上，我们对比图1与图2会发现：图1显示了台湾在1987年解严以后，社会力喷薄而出，各类抗议事件频发，环境抗争也于该年逐年攀升。然而，图2则表明暴力或者说冲突性的抗争并没有长期持续，在环境抗争数量达到最高峰的那年（1991年），集会游行中的伤亡人数反倒是下降到了一个比较低的点。因而本文的研究问题是，当面对民众日渐觉醒和提升的环境意识以及环境抗争不断涌现的台湾社会，政府采取了哪些回应措施，他们是如何应对的？

    图2 历年集会游行伤亡人数（转引自李丁赞和林文源：2003）

    在探讨集体抗争之政府回应的文献中，Piven 和 Cloward 曾揭示出民主国家政府回应集体行动的四种模式，分别是容忍、镇压、让步以及让步和镇压的结合。〔5〕Tilly的研究则指出政府有三种回应来自社会挑战的方式，即镇压、协助和容忍。〔6〕此后不少研究者也是在这些研究的基础上来探讨政府对于集体抗争的回应，比如童燕齐和雷少华认为中国政府回应大规模群体性事件会采用容忍、调解、惩戒官员和使用武力四种方式。〔7〕而蔡永顺则将中国政府回应集体抗争的行为分为让步、带有惩罚的让步、容忍和镇压四类。〔8〕这些研究无疑为我们对抗争政治之政府回应的探讨提供了洞见，但针对某一具体的抗争类别而言，比如本文所要探讨的环境抗争，政府的回应除了包括针对抗争行动本身的回应外，还应包括对于抗争诉求所指向的社会问题（即环境问题）的回应。因而本文所指称的环境抗争的政府回应，大体而言包括政府对于抗争行动的回应和对于环境问题的回应两个方面，并以台湾经验为分析对象。

    二、环境抗争显现与政府容忍（1980-1986）

    台湾的环境问题成为公开讨论的社会问题是从上世纪70年代开始的，从这时起，学界开始公开讨论环境问题，立法委员也开始将环境问题作为公开质询的内容，而民众也开始通过媒介反映环境问题。〔9〕可以说，台湾民众对于环境问题的觉醒和环境意识的萌生，也是从这个时候开始的。不过，直到1981年以后，社会上的环保意识才转变成为抗争行动。在1982年至1984年间，台湾发生了一连串的“垃圾大战”风波，因为垃圾倾倒、垃圾处理厂设置等问题而发生陈情、阻拦或围堵等风波的乡镇市至少有16个。〔10〕由于此时仍然处于戒严时期，民众的抗争比较多的会选择体制内的管道表达诉求和寻求救济，符合法律规定的陈情、请愿自然成为优先选择的抗议表达方式。然而，当这些体制内管道无法达到民众的预期效果时，冲突性程度更高的集体抗争行动便会爆发出来。“台中县反三晃农药厂运动”和“新竹市水源里反李长荣化工厂运动”便是这时期的典型环境抗争事件。〔11〕

    反三晃农药厂抗争源于该厂排放出的废气污染使周边生活的居民深受其害。自1982年起，当地村民开始向“县政府”陈情要求工厂停工并迁厂。后又相继逐层给“县议会”“省政府”“省议会”“立法委员”等，提出陈情、检举、请愿。这些陈情、请愿估计有269次之多，但效果不佳，村民随后发起自力救济。1984年村民自发成立了公害防卫会，后来更名为台中县公害防治协会，并推荐抗议领袖为协会理事长，该协会也是台湾第一个政府核准成立的民间环保团体。在1985年，村民三次集体至三晃药厂抗议，并砸毁该公司办公设备。最后一次抗议后的次日（1985年6月5日），三晃厂负责人签下了保证于1986年7月31日迁厂的切结书。反李长荣化工厂抗争与反三晃农药厂抗争类似，也是当地居民经过长期受该厂排出的废气废物污染，经多次陈情无法有效解决后，采取直接的集体抗争行动，并在抗争中成立新竹市公害防治协会。在1986年至1988年，水源里村民发起了三次围厂行动，最后一次行动历时425天，最终迫使李长荣工厂停工。

    从这两起抗争事例中，我们可以看出，这个时期的环境抗争为地方居民遭受污染后的自力救济性质，使用诸如陈情、围堵等较为传统的抗争手法，地方领袖充当抗议的组织者，组织化程度较高，“地方化特点和草根性格”颇为明显。但越到接近解严时期，也出现了比较现代的抗争形式，1986年爆发的反杜邦设厂抗议就是典型的例子。

    1985年杜邦公司拟在鹿港彰滨工业区设置二氧化钛厂，遭到鹿港人的普遍反对。在1986初发起了万人陈情签名的抗议活动，抗议活动在该年6月24日达到高潮。当日一千多位居民聚集当地的文武庙旁空地，其中半数穿着印有“我爱鹿港，不要杜邦”的标语运动衫。尽管有警察和情治单位人员到场阻止，但群众仍然高举“反公害、反杜邦”的标语板、布条等，示威游行了大约1公里，游行参与者亦高喊“我爱鹿港，不要杜邦”的口号。这次游行产生了很大影响，吸引了社会各界的支持。8月26日“行政院长”俞国华就杜邦设厂引发的争议指示要加强沟通，兼顾环境保护与经济发展。10月25日，彰化公害防治协会发起“签血书反杜邦”活动。12月13日，鹿港居民三百余人手持“怨”字，到“总统府”请愿，总值日官接受万人签名陈情书。1987年3月12日，杜邦公司取消在鹿港的设厂计划。

    比较“反杜邦案”与“反三晃案”和“反李长荣案”，尽管这三起环境抗争案例均取得了成功，但“反杜邦案”更具有突破性意义。它改变了过去局限于当地抗争的模式，将抗议的层次提升，也成功地吸引了社会力量的支持。尤其是在抗争手法有了很大的突破，使用了游行示威抗争的新形式。考虑到台湾当时仍然是处于戒严法制状态下，对于考察政府回应而言，“反杜邦案”也是一个更具有观测意义的典型案例。

    在戒严法制状态下，一系列限制公民自由的法律一方面限制了民众的抗议表达，另一方面也构成为政府处置民众抗议的法律依据。其中最为主要的是1949年5月19日发布的所谓的《戒严令》，其规定“严禁聚众集会、罢工、罢课及游行请愿等行动”，且“意图扰乱治安，聚众暴动者”，可依法处死刑。后为配合“戒严令”的执行又颁布了“戒严期间防止非法集会结社游行请愿罢课罢工罢市罢业等规定实施办法”。1954年虽订立所谓的《请愿法》，开启了请愿这一表达渠道，但请愿必须推选代表，代表不得超过10人（第6条），同时规定请愿不得聚众胁迫、妨害秩序、妨害公务（第11条）。考虑到这些法律的存在，上述三个案例中所呈现出的抗争行为，比如结社、围堵和抗争中的打砸等，尤其是“反杜邦案”中的游行示威以及赴“总统府”集体请愿，均已越出法律之外。而这三例环境抗争却无一例外地取得了成功，这一方面反映出80年代以来社会力对既有体制持续的冲击导致了政治管制的松动，另一方面也确实反映出政府在面对民众的环境抗争时，采取了较为克制和容忍的态度。

    在面对民众的环境抗争和日益显现的环境污染问题时，政府也采取了一些较为正面回应的因应措施。在反杜邦设厂抗争中，“行政院长”俞国华就曾指示要“兼顾环境保护和经济发展”。并且为回应反杜邦运动，“行政院”成立了环境保护小组。1987年7月，公布了《“行政院环境保护署”组织条例》，依该条例，台湾最高环境主管机构从原先的“行政院卫生署环保局”升格为“行政院环保署”，各级政府相应成立环保局。1987年10月公布《现阶段环境保护政策纲领》，宣示“环境保护与经济发展应兼筹并顾。在经济发展过程中，如对自然环境有重大不良影响者，应对环境保护优予考虑”，并将健全法律规范体系列为首要工作。一系列的举措显示出政府开始正视日益凸显的环境问题。不过，在台湾解严之后面对大量社会抗议的冲击，政府的回应方式却也即刻发生了转向。

    三、政府回应转向压制（1987-1992）

    1987年7月15日，台湾解除长达38年的戒严令，长期压抑的民间社会力量喷薄而出，台湾开始进入自由化时期。对于社会运动而言，解严最为重要的解除了套在民众头上的各种限制公民表达自由的法律，公民获得了言论、结社和集会游行自由。不过，在解除戒严的同时，政府为防止社会上可能出现的失序状态，也做出了一些因应之策。其最主要的表现就是在解严半年后的1988年1月即通过了“动员戡乱时期集会游行法”。据统计，从解严到该法通过之间的半年内，有1656批次群众运动，出动了24万余人次的警力。〔12〕大量的街头抗争，是促成该法律出台的主要因素。这部法律虽然赋予公民合法的集会、游行和示威的权利，但对权利的行使加诸了相当的限制。这部法律总共35个条文，其中保障集会游行的仅有5条。这些限制性的规定主要包括：集会游行采许可制（第9条）；设定集会游行禁制区（第6条）；赋予主管机关“为维护社会秩序、公共利益或集会、游行安全”，可撤销或变更许可的裁量权（第15条）；赋予主管机关对集会游行的解散权（第25条）以及罚则（第27-34条）。从这些限制性规定来看，这部法律更偏向于秩序维护而非权利保障。除了集会游行法外，为因应解严后的形势，又于1989年1月20日通过了“动员戡乱时期人民团体法”，规定人民有组织结社的权利，但主要也是为规范该权利行使而订定，限制性的色彩较浓。

    具体到环境抗争，解严后政府对于环境抗争的回应逐渐出现了与前一阶段不同的处理方式，并逐渐转向压制。分析这一时期发生的重要环境抗争案例，能够较为明显地观察到政府回应方式的转变。本文以解严后发生的“高雄市后劲反五轻运动”和“高雄县林园事件”来做说明。

    1987年6月中油公司宣布在后劲设置五轻（即建设台湾第五座轻油裂解厂）遭到当地居民抵制。解严后的1987年7月24日，后劲居民在中油公司西门竖起标语和大帐篷，开始围堵西门。其后村民成立了“反五轻自力救济委员会”，1987年10月20日，村民400余人至“立法院”抗议时引发警民冲突，多人受伤，警察逮捕了两位村民，村民进而围堵立法院，但当夜遭到警方驱散。七天后，绿色和平组织、环保联盟、新竹市、台中县、彰化县公害防治协会五大环保团体一致声讨10月20日警察的不当处置行为。12月31日，三千名镇暴部队欲强行拆除西门的围堵物，后被居民以“宋江阵”逼退。1988年10月3日，50多位后劲村民头绑布条，身穿“绝食”“等死”丧衣至“经济部”静坐绝食抗议，后遭镇暴警察以“违反集会游行法”及“妨碍观瞻”为由强制驱散。1990年3月，反五轻运动的三名抗议者被高雄地方检察院以“公然聚众对于公务员依法执行职务时施胁迫”为由，判处有期徒刑一年，缓刑三年。1990年5月后劲举办反五轻公民投票，坚决反五轻者占61%。9月14日，“行政院长”郝伯村承诺25年后迁厂，并给后劲居民15亿新台币回馈金。9月22日，五轻厂动工。

    从上述案例可以看出，尽管最终后劲居民获得了高额的回馈金，但抗争的诉求（反对设置五轻厂）并没有得以实现。该案例亦凸显出高雄反五轻案在民众抗争与政府回应两个方面均与解严前的环境抗争不同。在民众抗争方面，反五轻案的抗争手法更为丰富多元，既有传统的围堵，也有现代形式的游行示威，并且开创了“公民投票”这种新的抗争方式。而在政府回应方面，警察处置对于暴力不再容忍，以法律的名义使用了逮捕、驱散等执法手段。并且司法手段也在这起环境抗争中被运用。由此可见，在回应高雄反五轻抗争中已显现出政府对于环境抗争较为容忍的态度已经发生改变。如果说这种改变是在面对民众环境抗争而被迫做出的话，那么在经历了“高雄县林园事件”后，则更显示出政府对于环境抗争采取了更为主动的压制策略。

    1978年，政府征收了高雄县林园乡汕尾村居民的土地，设置了一个林园石化工业区。至1988年，该工业区内已有18家大型石化工业，主要生产石化原料。1988年9月20日起因连降三天大雨导致工业区内污水处理厂废水外流，造成下游村民养殖的鱼虾大量死亡，渔民损失惨重。23日民众要求赔偿10亿元，并防止污染扩散。在多次协调未果的情况下，愤怒的村民冲入工厂捣毁机器，造成工业区18家工厂停工，并影响下游石化业生产。10月14日大批警力进驻工业区。15日达成共计赔偿村民12.7亿台币的协议后，村民同意工厂复工。

    “林园事件”之所以重要和引起关注，在于它创下了台湾第一高额公害赔偿的记录。这个抗争事件的成功，也引发了此后多起公害索赔事件。为因应这种局面，台湾“环保署”于1989年2月提出了公害纠纷处理十项不可接受条件。〔13〕前四项是有关赔偿的，包括“未经调查或鉴定对未确定之污染要求补充或赔偿”“未经调查或鉴定以证明个人因污染而受害者要求补充或赔偿”“要求对运用暴力胁迫反制公害之行为人，给予金钱或其他物质”和“民众或污染者要求以支付代价作为放弃环境使用或容忍污染之补偿”均为不可接受之条件。此后，1990年10月，“行政院长”郝伯村又针对公害事件处理做出指示，提出六大处理原则，其第二条为：“在未鉴定污染责任前，无论公民营事业者，一律不得接受要挟赔偿”。〔14〕“十项不可接受条件”和“六大原则”明显带有行政强制意味，显现出政府对于环境抗争的压制态度。

    从“后劲反五轻运动”和“林园事件”两个案例中，可以看到解严后政府在面对环境抗争时，综合运用了警察强制措施、行政命令和司法诉讼等多种应对策略，这种转向或许与解严后整个社会大量涌现出社会抗争，社会秩序似乎要失去控制有关。台湾解严后所发生的对政府冲击最大的抗争事件是发生于1988年5月20日的农民抗议，这起事件最后演变成延续一天一夜的街头流血事件。〔15〕面对这种社会境况，政府对民众抗争转向强硬似乎是自然的反应。但是，当整个社会力正以加速度涌出的时候，政府的压制却不但没有取得预期的效果，更有可能适得其反。从上文的图1可以看出，环境抗争并没有因为解严后初期政府对抗争的压制而下降，反而是在1991年窜至最高点。并且也是在这一年发生了备受社会瞩目的“北桃四乡公害求偿案”〔16〕。桃园沿海四乡组成“林口电厂公害求偿委员会”，发动乡民围堵电厂，索要高额赔偿。该事件亦引发多地要求损害赔偿的骨牌效应。这也正说明，政府的压制方式并不奏效，而要有效因应越来越多的环境抗争事件则必须另寻他途。

    四、政府回应的法制化（1992-2000）

    如图1所示，台湾的环境抗争在1992年开始下降，此后逐渐趋于平稳，没有太大波动，这或许与自1992年以后，政府对环境问题的回应逐渐步入法制化有很大关系。首先是分别于1992年2月1日公布的“公害纠纷处理法”以及1994年12月30日通过的“环境影响评估法”对环境问题的制度化解决发挥了关键性的作用。

    早在1975年政府着手草拟了“台湾地区公害纠纷处理办法”，但因牵涉多方因素，未通过实行。1981年和1982年间，当时的“行政院卫生署”成立公害相关法律立法项目小组，曾两度拟定“公害纠纷处理法”草案，也因涉及诸多考虑，未能完成。〔17〕这显示出，政府此时仍然更多着眼于经济发展的考虑，但是在“北桃四乡公害求偿事件”发生后，政府则加速在1992年制定了“公害纠纷处理法”。〔18〕该法第一条言明“为公正、迅速、有效处理公害纠纷”而制定本法，亦可显现政府解决环境公害纠纷的迫切心理。从公害纠纷处理方式看，该法主要以调处和裁决为主（见第3条），相应设置调处委员会和裁决委员会，并吸纳环境保护、法律、医学及社会公正人士加入委员会以调处和裁决纠纷（见第5条和第10条）。那么该法执行的实际效果如何呢？据“行政院环保署”的说法，该法制定之前，“纠纷的酝酿与演变充满非制度性的脱序现象，自公害纠纷处理法公布实施后，已逐渐导入法定正轨，重大公害纠纷事件呈逐年递减趋势。〔19〕如图2所示“环保署”所列管的年度重大公害纠纷案件数据表明，该法的出台确实发挥了调纷止息的效果。且该图所显示的1990年以后的趋势与本文图1所显示的趋势也是大体吻合的。

    图3 列管重大公害纠纷案件历年分布

    数据来源：“行政院环保署”（2003：410）

    如果说“公害纠纷处理法”是针对公害发生后的事后救济措施，那么环境影响评估制度的建立则是用来事先预防并减轻开发案或政策对环境造成污染和破坏的方法。台湾的环境影响评估最早可追溯到1985年，该年“行政院”提出了“加强推动环境影响评估方案”，此后的1991年又提出“加强推动环境影响评估后续方案”，而环境影响评估制度化和法制化则是要等到三年后的1994年底才告完成。1994年12月30日通过的“环境影响评估法”其立法宗旨为“预防及减轻开发行为对环境造成的不良影响，籍以达成环境保护之目的”（第1条）。并且该法规定环境影响评估委员会中的专家学者不得少于委员会总人数的三分之二（第3条）。与“公害纠纷处理法”一样，在委员会中吸纳专家学者参与无疑是很大的进步，它表明参与环境决策的体制内渠道已经开启。稍显不足的是，普通公众，尤其是受环境污染的居民以及环保团体尚未进入此种参与渠道。这也是环评法出台后一直受到批评的原因。〔20〕但总体而言这部法律发挥了它应有的功效，有学者统计，自环评法通过以来，至2009年8月止，共有环评案件1320件，其中一阶段的说明书750件、二阶段的评估报告书119件、差异分析报告192件、变更内容分析206件、其他53件。〔21〕“环境影响评估法”的制订，使环境评估成为可能影响环境生态之开发案执行前的必经程序。至2002年台湾“环境基本法”通过后，台湾的环境保护和环境纠纷处理的基础性法律架构得以奠定。

    除了环境保护方面的立法因应之外，在具体应对环境抗争方面，自1992年之后也出现了新的发展趋势。也许是意识到，对抗议者采取强硬措施很容易招致反弹导致冲突升级，政府在这一阶段改变了回应民众抗争的策略。尽管1992年修改“集会游行法”虽然没有对法律做实质性改动，也仍然是采取许可制。但是管制性的意味大为减弱。据统计，一方面在90年代申请集会游行而未获许可的每年不超过10件，即绝大多数集会游行申请会获得许可；另一方面在1991至1996年六年间，每年未经申请而的举行的集会游行数量高达1000件以上，但警方对此并没有采取积极的压制行动。〔22〕在这个时期，警察的角色更多的是街头执法者。而司法也很少被用来对付抗议者，以反核运动为例，仅在1994年的反核游行中，有三位抗议领导者因违背集会游行法而被判拘役和罚金，而在此之后不再出现反核人士因为举行游行而被起诉与判刑。〔23〕

    何明修教授将这一时期政府对抗争事件的回应方式称之为“例行化和地方化的抗议处理”。〔24〕所谓例行化，就是指政府不再将社会抗议视为敏感事件，不再视之为是对体制的对抗，而将其视为是一种常态的社会现象，以常态的例行化方式处理而非以非常态的危机应对方式处理。所谓地方化是指，抗议处理的主导权从“中央”下放到地方，“中央政府”尽可能地避免直接介入到环境抗争中，而让地方先承担第一线处理工作。其好处在于由此可以避免抗争者籍由将抗争冲突升级以吸引更高层政府关注的方式来寻求问题的解决，因而民众的抗争也逐渐倾向于避免采取高度对抗的抗争手法。抗议处理的例行化和地方化使得此一时期的环境抗争更为温和化和常规化，逐渐具有了西方“社会运动社会”〔25〕的特点，虽然社会抗争仍然较为频繁，但抗争的冲突性和暴力性大为降低。

    五、结论

    台湾在20世纪80年代的环境抗争主要以地方性的抗争为主，使用诸如围堵、封锁、身体暴力等较为传统的抗争手法，多为民众因受到环境污染而发起的自力救济行动。尽管环境抗争的手段为当时的法律所禁止，抗争中也出现打砸等暴力行为，但政府在回应这一时期的环境抗争时，采取了较为克制和容忍的态度，也使得这一时期的环境抗争大多能够实现抗争诉求并取得成功。解严以后，环境抗争进入一个风起云涌的阶段，集会游行成为这一时期主要的抗争手法，政府也一改过去对环境抗争的容忍态度而转向强力压制。不仅通过“动员戡乱时期集会游行法”和“动员戡乱时期人民团体法”来限制公民的集会和结社权利的行使，也使用直接的强制措施，诸如命令解散、强制驱散、逮捕以及司法诉讼等方式应付环境抗争。不过政府的强硬压制并没有起到所预期的效果，环境抗争反而进一步反弹上升。强力压制无济于事，在1992年以后，政府逐渐更为依赖于法律来处理环境纠纷和因应环境问题，“公害纠纷处理法”和“环境影响评估法”的相继出台奠定了回应环境问题的基本法律架构。而在面对环境抗争时，政府对于集会游行的许可管制也进一步放松，警察的角色更多地表现为街头执法和维护秩序。民众抗争被视为一种常态社会现象，政府逐渐形成地方化和例行化的抗议处理风格，这样的回应方式也促使民众抗争的方式转向温和化，发生暴力的可能性大为降低。

    台湾环境抗争与政府回应的经验，可以呼应一些已有的理论研究。首先是抗争政治中的“政治机会结构”理论，有关社会抗争与政府回应之间的关系是该理论关注的核心问题。学者普遍认为，民众的抗争行为始终是处于既有的政府体制和法律架构之中并受其制约，而民众的抗争手法和行动策略的创新和改变也会促使政府调整相应的应对方式，并反过来又影响到民众的抗争行动。因而抗争行动和政府回应是共生发展的关系〔26〕，或者说政府回应是理解抗争行动的一个重要变量。从台湾环境抗争与政府回应的历史脉络来看，基本上可以验证“政治机会结构”理论的这些观点。而这对于中国大陆的启示在于，面对社会上大量出现的环境抗争事件，强力压制并不是理想的选择，反而会使得冲突升级，抗争的暴力性愈加难以化解。政府回应当走向制度化和法制化的轨道，将环境抗争视为社会常态，允许公民正当表达权利，政府的职责在于维护社会秩序而非压制权利主张，在政府与民众的良性互动中必能使抗议的冲突性和暴力性得到化解。

    然而，更有趣的问题在于，在一个威权体制下，如何能够让政府甘愿用制度和法制来约束自己并给予民众表达的权利？这又涉及到另一个理论脉络，即社会运动和法律发展之间的关系。在过去的社会运动研究中，研究者较为关注的是社会运动中法律动员的角色与作用〔27〕，而较为忽视社会运动对于法律发展的推动作用的研究。在解释法律发展的研究中，Moustafa教授在探讨埃及这一威权国家缘何会愿意建立宪法法院并推行违宪审查时，其指出是因为需要吸引外商投资发展经济，为营造良好的投资环境而以司法审查来约束行政权力。〔28〕不过，经济发展推动法治进步的解释思路也被Clark教授所质疑，作者举中国大陆和其它发展中国家的例子证明，这些经济高速发展的地区，却仍然没有建成一个有效的法律体系。〔29〕由此可见，法治发展的动力需要另外寻找。从本文对台湾环境抗争与政府回应的经验分析可以看出，威权体制下的政府逐渐走向以法制化的方式回应环境抗争，实际上更多的是源自于环境抗争这一社会力不断施压的结果。从更广的层面来比较，台湾和大陆先后在上世纪六七十年代和七八十年代将重心转向经济发展并取得很好的成绩，但是前者建成了一个法治社会，后者仍然在朝向法治的途中艰难前行。其主要的差别或许在于台湾自八十年代起有一股社会力的发展和成长。因而台湾经验对中国大陆的另一个启示便是，法治发展的动力，包括环境法治的建立以因应环境抗争事件，仍然需要仰赖于社会力的成长壮大。

    〔参考文献〕

    〔1〕萧新煌.台湾地方环保抗争运动：1991-1996〔Z〕.“行政院环保署”项目计划，1997.13.

    〔2〕〔4〕〔24〕何明修.绿色民主：台湾环境运动的研究〔M〕.台北：群学出版社，2006.367，27-86，117-206，164.

    〔3〕李丁讃，林文源.社会力的转化：台湾环保抗争的组织技术〔J〕.台湾社会研究季刊，2003，（52）.

    〔5〕Frances Fox Piven and Richard A. Cloward， Poor Peoples Movements： Why They Succeed， How They Failed. New York： Vintage Books， 1977， p.27.

    〔6〕Charles Tilly， From Mobilization to Revolution. Reading，MA：Addison-Wesley Publishing Company，Inc， 1978， pp. 100-135.

    〔7〕Yanqi Tong and Shaohua Lei， “Large-Scale Mass Incidents and Government Responses in China.” International Journal of China Studies， Vol.1， 2010， pp.487-508.

    〔8〕Yongshun Cai， Collective Resistance in China： Why Popular Protests Succeed or Fail， Stanford University Press， 2010， p.5.

    〔9〕萧新煌.我们只有一个地球：反污染、生态保育与环境运动〔M〕.台北：圆神出版社，1987.12.

    〔10〕张茂桂，等.民国七十年代台湾地区“自力救济”事件之研究〔Z〕.台北：“行政院”研考会，1992.75.

    〔11〕施信民.台湾环保运动史料汇编〔C〕.台北县：“国史馆”，2006.

    〔12〕徐桂峰.台湾集会游行十年记事〔M〕.台北：自力晚报文化出版社，1989.254.

    〔13〕〔14〕〔17〕“行政院环保署”.公害纠纷处理白书〔Z〕.1992.40，40，25.

    〔15〕〔22〕〔23〕何明修，萧新煌.台湾全志（卷九）：社会志·社会运动篇〔C〕.南投：台湾文献馆，2006.90-91，141-142，142.

    〔16〕叶俊荣.北桃四乡公害求偿事件之研究：从科学迷思与政治运作中建立法律的程序理性〔J〕.环境理性与制度抉择（台北：翰芦）.199-230.

    〔18〕何明修.冲突的制度化？公害纠纷处理法与环境抗争〔J〕.教育与社会研究，2002，（3）.

    〔19〕“行政院环保署”.环境白皮书〔Z〕.2003.404.

    〔20〕叶俊荣.环境影响评估制度问题之探讨〔Z〕.台北：“行政院”研究发展考核委员会，2010.

    〔21〕汤京平，邱崇原.专业与民主：台湾环境影响评估制度的运作与调适〔J〕.公共行政学报，2010，（35）.

    〔25〕David S. Meyer and Sidney Tarrow eds.， The Social Movement Society. Lanham， MD： Rowman & Littledfield， 1998.

    〔26〕Pam Oliver and Daniel Myers.， “The Coevolution of Social Movements.” Mobilization，Vol.8， 2003， pp.1-25； della Porta and Sidney Tarrow.， “Interactive Diffusion： the Coevolution of Police and Protest Behavior with an Application to Transnational Contention.” Comparative Political Studies， 2012， Vol.45， pp.119-152.

    〔27〕Michael McCann， “Law and Social Movements： Contemporary Perspectives.” Annual Review Law and Social Science， Vol.2， 2006， pp.7-38.

    〔28〕Tamir Moustafa， “Law Versus the State the Judicialization of Politics in Egypt.” Law & Social Inquiry， Vol.28， 2003， pp.883-930.

    〔29〕Clark， Donald， “Economic Development and the Rights Hypothesis： The China Problem.” American Journal of Comparative Law， Vol.51， 2003， pp.89-111.

    【责任编辑：朱凤霞】