“十三五”时期老龄产业发展方略探讨
〔摘要〕国家“十三五”规划提出开展应对人口老龄化行动，加强顶层设计，构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参考等为支撑的人口老龄化应对体系。要全面放开养老服务市场，增加养老服务和产品供给。我国老龄产业的发展必须从整个国民经济和社会发展的高度确定其战略地位、战略思路、战略重点和战略措施等；根据我国的基本国情，尤其是人口结构变化与经济制度变迁的态势，探讨市场化、社会化的老龄产业发展面临的问题、机遇和路径选择等问题，从而为老龄产业的快速、健康发展提供科学的宏观决策依据与产业政策保障。
〔关键词〕老龄产业；产业政策；市场需求；老龄化
〔中图分类号〕D264.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2016）03-0114-08
一、 引言
国家“十三五”规划提出积极开展应对人口老龄化行动，要全面放开养老服务市场，增加养老服务和产品供给。2013年全国60岁以上老年人口已经超过2亿人；预测到2035年我国的老龄人数将超过4亿人。新的大批的城乡老龄人口的增长，使一些专门为老龄人口提供消费的产品与服务的生产活动可以独立出来，逐步形成跨行业与部门的特殊的老龄产业体系。而日益增多的多层次与多类型的老龄人口群体的需求快速增加，也为新兴的老龄产业带来了一系列发展机遇。与此同时，我国的人口城镇化与城乡家庭结构和功能的变化，使传统家庭养老的功能日渐式微，从而迫切要求市场来承担起为老人提供服务的职责，而我国传统的养老事业的运作机制难以满足我国庞大的老龄人口的商品性、市场性需求，需要通过大力发展老龄产业来填补这一不断扩大的需求空间〔1〕。由此，我国老龄产业的发展应运而生，目前已经进入一个快速发展和全面推进的非常时期。
我国老龄产业的发展是一个复杂的系统工程，同时也和一般的实体产业的发展有诸多区别。老龄产业的发展必须从整个国民经济和社会发展的高度确定其战略地位、战略思路、战略重点和战略措施等，根据我国的基本国情，尤其是人口结构变化与经济制度变迁的态势，探讨市场化、社会化的老龄产业发展面临的问题、机遇和路径选择等问题，从而为老龄产业的快速、健康发展提供科学的宏观决策依据与产业政策保障。
二、我国老龄产业的发展现状与存在问题
我国的老龄产业伴随着人口老龄化进程而开始兴起与加快进程，老龄服务与产品生产活动不仅渗透到国民经济的各个行业，并在许多领域还开始出现独立分化。例如上世纪90年代以来，我国各地开始有较大量的民办养老机构兴办，2010年以来再次进入一个快速发展的增长阶段。但就其总体而言，目前我国的老龄产业正处于刚刚起步的初期阶段，其发展水平、制度规范与运作机制等方面与发达市场经济国家的老龄产业相比较，都存在较大的差距，其中老龄金融保险、老龄特殊产品生产等行业的发展更为落后。从产业经济学的角度，目前我国老龄产业发展存在的问题与挑战主要为：
1.老龄产业的市场供需关系失调，老龄产品与服务的市场供给不足。按照产业经济学的基本原理，市场需求及有货币支付能力的有效需求是产业形成与发展的根本所在。随着我国老龄人口绝对数量的迅速增加，我国老龄人口的市场需求总量也呈加速增长的态势。据有关资料测算。发达国家的老年人口与总人口各自的平均消费需求量之间的比值在1.44和2.50之间变动。据预测，我国在2050年经济发展达到发达国家水平时，老龄人口与总人口各自平均消费需求量的比值可能在2.01左右，即约占总人口市场需求量的41.65%，每年增幅为0.69%。从我国老龄产业市场需求的规模变动上看，2000年估计为2000亿元，随后呈加速上升态势，至2015年预计为62100亿元。由于我国人口基数大，因而所形成的老龄市场很可能会超过同期发达国家的水平。〔2〕但是，目前我国老龄人口的许多现实需求和潜在需求都还没有相应的市场供给来对接。以老龄护理服务业为例，目前我国主要依靠民政部门的社会救助性质的养老院来应对需求，而按照3%老龄人口作为入住养老机构的基本需求计算，我国养老服务业市场年需求可达到约6000亿元的规模，而目前民办养老机构的实际供给能力还不足1000亿元。专家认为目前我国老年人口的离退休金、退职生活费、医疗卫生费、再就业收入等购买能力在4000亿-5000亿之间，但老龄市场每年为老年人提供的产品不足1000亿元，供需之间的差距巨大。〔3〕
2.社会和一些政府部门对老龄产业发展的认识滞后，老龄产业的管理方式与体制还没有实现全面的市场化转型。受传统观念和惯性思维方式的影响，社会上普遍对我国人口高龄化的严峻形势和即将显露的重大负面效应还缺乏足够的清醒认识。例如，许多人对城乡人口大规模流动造成乡村家庭结构变化的认识浅薄，对农村老人、尤其是大规模劳务输出地区农村老人的机构养老需求估计不足；许多人没有意识到未来时期可能会出现的从事高龄失能老人护理的劳动力严重短缺的问题。与此同时，社会上许多人长期将老年人口的事情作为社会福利事业看待，对发展有偿的商品化服务颇有异议。而一些政府部门则往往认为老龄问题与自己无直接关系，老龄工作属于民政部门一家的事情。也有一些地方政府认为老龄产业的发展对当地GDP的增长贡献不大，难以作为优先发展的产业。政府的一些相关部门往往在有关老龄产业发展的规划、投资、资源配置和政策等方面缺乏足够的重视和应有的超前意识。政府对老龄产业的管理方式和体制与市场化转型还有一个较长的过程。
3.政府对老龄产业发展的扶持力度和政策落实与实际要求有较大差距。老龄产业是一个以“夕阳”人群为服务对象的“朝阳”产业，同时也是一个类似于农业的弱质产业。主要表现为老龄产业的产品和服务的市场有效需求相对不足；老龄产品与服务的价格相对偏低；老龄产业投资回收期较长；老龄产业的从业人员素质总体偏低等方面。因此老龄产业虽然市场需求看起来庞大，但投资者却往往缺乏足够的逐利动力，尤其是在产业发展的初期和起步阶段，需要公共财政等给予大力的扶持，才能够引导民间资本进入，实现较快的起步、成长和壮大。但目前我国老龄产业的发展还缺乏政府的主管部门的统筹规划与集中管理，有关的扶持政策碎片化，投入资金不配套，导致运作成本高，实施效率低下，形不成规模效益。此外，老龄产业发展的公共财政的扶持资金主要来自于地方政府，而许多经济欠发达地区因地方财力有限，对老龄产业的支持缺乏力度。许多中央出台的优惠政策到最终落实，还有许多环节与障碍需要克服。如在调查中就发现，在一些经济欠发达地区，地方财政重点是保证民政系统的福利院的正常运作，对民办养老机构的床位补贴等扶持政策都还难以落实；当地的国有保险公司也未按要求配套开展老年意外伤害保险等业务活动。
4.老龄产业普遍面临启动资金、土地、人力资源等投入的“瓶颈”问题。大力扶持民办养老机构的发展是适应老龄人口对“机构养老”模式选择的重要举措。但是民办养老机构普遍反映面临前期投资的资金筹集难和土地供给难等问题。其中资金筹集主要靠社会集资入股方式解决，银行贷款比重偏低。而土地投入则主要靠租赁农村家庭建设用地或生态绿化用地解决。目前养老机构的从业人员工资收入普遍偏低，社会保险不全，也直接影响到服务的质量和员工队伍的稳定性。养老服务业还是我国为数不多的存在一线护理人员收取小费的行业。调查发现，一方面目前普遍存在有政府经费支持的公办养老机构需要排队入住和“一床难求”的情况，而另一方面又存在收费偏高、环境较差的民办机构床位空余或季节性闲置的不合理现象。一些老龄特殊产品的技术性开发，老龄人口的消费品营销等活动，也要求较多的前期投入和政策性扶持。因此，老龄服务业的发展在经济资源的投入方面需要通过政策调整与制度创新，采取一些特殊的模式和机制，才能够使其较快地发展起来。
5.政府对老龄产业中长期发展缺乏有效的组织协调与统筹规划。老龄产业是一个跨行业与部门的特殊的综合性产业，目前在国民经济和社会发展的统计体系中缺乏独立门类的统计途径，政府有关部门对整个老龄产业的固定资产规模、投资水平、资金收益率、从业人员结构等基本情况都不清楚，产业的规划和计划也缺乏基本的统计依据。〔4〕此外，与海洋产业、环保产业和旅游产业不同的是，我国没有一个专门的政府部门来对老龄产业实行全面的行业性管理。目前我国老龄产业的发展工作主要由民政部门来承担，但与民政部门的业务性质和公共服务范围不尽吻合，而老龄委主要是对相关部门的活动发挥协调作用，该机构并没有直接的对老龄产业的管理职能。就产业成长规律而言，新兴产业创立和发展的初期，以政府扶持培育为目的的中长期规划编制至关重要。但过去政府在编制国民经济社会发展规划的工作中，往往缺乏对综合性的跨行业的新兴产业的专项研究和规划工作，导致在经济发展规划内容中出现老龄产业的“缺位”；而在社会发展事业的规划内容中又难以将老龄产业发展的问题纳入，导致在实际生活中往往被“边缘化”。
三、我国老龄产业发展的指导思想与原则
（一）推进我国老龄产业发展的指导思想
1.发展老龄产业必须与建立社会主义市场经济体制相协调。老龄产业的发展不仅在于满足日益增长的老龄人口的需求，而且还在于适应社会主义市场经济体制的建立和完善。老龄产业的发展要充分利用市场机制来优化配置经济资源，调节市场供给与需求的关系。要通过市场化、商品化的老龄产品与服务的多元化供给，使政府老龄事业更加集中于对老龄人口的社会救助和社会福利的供给，使其他类型老龄人口的需求逐步由市场化的准公共产品或私人产品形式来实现满足，充分发挥市场对养老需求的经济资源配置的决定性作用。
2.推进老龄产业要与社会保障制度建设和养老事业发展相结合。老龄产业的服务对象决定其始终具有一定的社会公益性，与社会福利、社会保险、社会救助和社会慈善等社会保障体系有着不同程度的联系。老龄产业一方面要基于市场机制来实现高效配置资源和适应需求变化，另一方面要充分发挥公共服务的功能，对政府的公共服务加以补充与完善，扩大服务覆盖面与增加服务类型。要充分利用社区服务的基层平台，在基本公共服务的基础上增加各种有偿性的特色个性化服务。要通过老龄产品与服务的市场供给与公共服务的有机结合，使老龄产业与养老事业互相支持，相得益彰。
3.发展老龄产业需要坚持经济效益与社会效益相统一。老龄产业的弱质特征决定在整体上属于微利性产业。与农业等部门类似，产业的存在和发展更多地在于提供社会必需的准公共产品，更多的是发挥社会效益。要通过老龄产业的发展增加就业岗位，其中更多的为农村转移劳动力和妇女劳动力提供就业机会，实现弱势劳动者的充分就业。要通过产业的社会效益与经济效益的有机统一，取得老龄产业的综合效益最大化。要通过满足中高收入老龄人群的一些非基本需求、奢侈性需求的特殊产品与服务，提高老龄产业的盈利水平和从业人员的工资收入，引导更多的劳动者和人才在老龄产业就业。
（二）我国老龄产业发展的主要原则
1.以市场需求为导向，分类型为老龄人口提供服务与产品。产业的可持续发展的根本原则在于围绕社会的有效需求来提供产品与服务。老龄人口分多种类型，其需求也有明显差异与重点区别。老龄人口服务对象原则上可以按照：城镇与农村地区老人；高收入、中等收入、低收入和社会救助老龄人口；低龄、中龄和高龄老人；复合生活家庭与独立生活家庭（包括“失独”家庭和“空巢”家庭）老人；健康、亚健康和病残老人等标准进行分类。目前阶段的老龄产业主要面向城镇的中高收入家庭的老年人口的需求提供服务与产品。其中老龄休闲旅游产品、老龄金融保险产品、老龄房地产产品主要针对中高收入家庭和低中龄健康老人的需求；而养老院、老人医院等老龄护理服务业主要针对中高龄老人和病残老年人。
2.以政府的老龄事业为基础内生性发展老龄护理服务业，逐步形成相对独立的老龄护理服务产业体系。这里的“养老事业”是指由政府主办的、以财政预算的公共投入为主的、以社会救助老人为主要对象的公共福利事业，其活动一般可以被界定为非营利性质。由政府经办的养老事业机构经过多年的发展，其管理规范，设备齐全，信誉度高，在老龄产业发展的初期，采取内生性的发展模式，依托县一级和乡镇一级的老龄事业性质的养老机构，对非社会救助老人开展有偿性的护理服务，逐步发育成长，到一段时期后再使之分离出来独立发展，不失为一条较为可行的路径选择。依靠事业特征明显的城镇社区养老服务机构开展有偿服务项目，也是当前发展老龄产业的有效途径之一。
3.以多元化产权模式与混合所有制经济推动老龄产业成长与发展。混合所有制是我国产业发展的市场化方向选择，其不仅对消除大型国有企业的垄断行为具有重要意义，而且对一些具有社会公益性质的中小企业健康发展也作用明显。老龄产业在实施混合产权制度方面具有较好的条件。如一些地方通过采取混合产权制度来引导更多的民间资本进入老龄产业，可以大大减轻民间资本的投资负担和降低交易成本。如采取政府与私人共同投资建设养老机构的共有产权的模式实行股份制经营；采取政府投资建设养老机构后招标私人实行承包、租赁经营的模式；利用条件较好的民办养老机构实行对政府保障对象老人（如“三无”、“五保”和“失独”老人）的政府购买服务的模式，都取得了明显的成效。
4.以多种方式实现与老龄社会保障、社会福利、社会慈善事业的有机结合。老龄产业在一定程度上具有准公共产品与服务性质，是社会养老保障体系的重要组成部分。通过老龄产业的发展，可以为社会养老保险和医疗保险的实施提供服务平台与载体。政府的许多对老年人口的福利供给，也可以“政府购买服务”模式，通过对老龄产业的产品与服务提供财政补贴、补助等方式，为符合政府服务对象的老人提供救助与福利。政府应当大力支持各种社会慈善机构和群众团体以义务性服务、资金设施资助等各种方式支持老龄产业的发展，实现城乡老龄人口的福利的全面增进。
5.以社区老龄服务为平台，将老龄产业的服务项目渗透到居家、机构养老服务模式之中。由于我国绝大多数城乡老龄人口的养老需要通过社区养老和居家养老的模式来实现，因此新型社区养老模式是充分满足老龄人口多种特殊需求的平台，如餐饮供给、电子商务购物、日托护理、上门医疗保健等项目，都可以由社会福利性质的社区养老机构的低价有偿服务来具体实现。政府应当加强城乡社区公共服务体系的建设，利用社区服务平台开展有关居家养老的个性化的有偿服务业务，在不减少社会公益性服务的前提下，最大限度地扩大社区有偿服务范围，增加社区服务的就业岗位和促进老龄产业发展。
四、我国老龄产业发展的市场化、商品化运作机制
任何产业的健康发展都需要具备良好的运作机制。老龄产业基于其特殊的战略基础和运作效率发挥特征，必须对一些机制进行全面、系统的设计：
1.建立有利于老龄产业稳定发展的利益驱动机制。老龄产业具有明显的弱质特征，但同时也需要保证最基本的盈利水平来维持其生存与发展。老龄产业由于现阶段正处于需求扩张时期，整体上产业的经营风险相对较低，从而对一部分持有资金安全偏好的投资者具有一定的吸引力。要通过政府公共财政等资源的适度投入为引导，推行多种扶持政策和保障制度安排，从而形成能够满足产业和企业的微利为基础的扩大再生产能力，降低经营风险成本，如实行经营补贴以达到企业的基本盈利水平，从而吸引民间资本对老龄产业进行投资和资源存量的扩张，形成对老龄产品与服务的市场化、商品化供给的利益驱动机制。
2.完善老龄产品与服务市场供给的价格机制。价格机制是市场机制的核心，运用合理的老龄产品与服务的价格调控手段，引导社会资本按照供需关系实现资源的优化配置，并且满足不同类型的老龄人口的多种需求。其中按照高中低家庭收入的老龄人口的不同层次需求，来确定产品与服务的市场价格，是培育老龄产业健康成长的关键之一。由于社会老年人口中的弱势群体因其收入来源有限，对市场购买的产品与服务的有效需求相对不足，决定了多数老龄产品与服务的价格应当以成本为基础；而对于城市中高收入家庭的老年人口的非基本需求，则应当主要依靠市场机制，可以偏重于以效用来确定产品与服务的价格。同时要积极解决老龄市场供需双方信息不对称的问题，扩大有效的市场需求，使价格机制正常发挥其调节供需关系的作用。
3.加强政府多部门协调的管理与监督机制。老龄产业涉及的行业众多，目前缺乏专门的行政机构进行有效的管理与监督。尤其是在多元化产权制度并行以及与老龄事业混合运行的背景下，为了使资源优势互补、收益分配合理，管理职能发挥正常，需要建立新的多部门管理的协调机制，做到多部门密切配合，使公共资源与民间资本有机结合。要通过政府的统筹协调，实现土地、资金、人才、劳动力的优化配置，努力提高政府机构对老龄产业的管理效率。政府对老龄产业的管理与监督必须依据相关法律与法规实施，最大限度地保护弱势老龄人口的各项合法权利。
4.突出老龄产业发展的经济社会综合效益的发挥机制。老龄产业与社会保障体系具有天然的联系；其产品与服务带有明显的准公共产品性质，具有不同程度的社会公益功能和显著的社会效益。政府对老龄产业绩效的评价，应当从该产业的经济社会综合效益出发，侧重从增进社会福利、扩大就业和促进社会和谐等角度进行评价，以扶持老龄产业得以快速成长和发展。
五、近期我国老龄产业发展的战略重点选择
1.重点优先发展老龄服务业。服务性消费是现代产业生产的价值实现的主要途径。老龄人口的最终需求主要以服务性消费形式出现。许多老龄特殊产品的消费只通过老龄服务业的市场化服务活动才能够最终得以实现。例如一些药品和医疗器材，只有通过老龄医疗保健服务业（如医院）的业务活动，才能够成为老龄人口的最终消费品。老龄房地产业等建设投资最终需要依托老龄护理、医疗、保健、娱乐、休闲等服务业的配套发展来得以回收。老龄服务业无疑是老龄产业主体，其中：老龄护理产业、老龄医疗保健产业、老龄休闲旅游产业的需求在当前增长迅速，而社会供给则明显不足，在一个较长时期内具有进一步扩展的广阔空间和巨大商机。
2.重点解决机构养老的资源配置不足问题。我国家庭结构与功能的变化，以及人口高龄化的趋势，都显示社会化的机构养老模式具有巨大的需求潜力。目前各地应当按老龄人口总数3%-4%的比例来规划未来入住养老机构的人数规模，开展机构养老的规划与建设工作，加快填补机构养老在用地、房屋面积、床位数量、设备和专业人才等方面的缺口。应按照“9073”的比例合理配置居家养老、社区养老和机构养老的经济资源。积极鼓励民间资本投入发展各种类型的机构养老项目。充分利用农村闲置建设用地来解决养老机构的土地供给问题，按照重点发展行业提供贷款的政府贴息等优惠政策。
3.重点解决中高收入老龄人口的需求满足与提高。老龄产业与传统老龄事业的区别在于商品化、市场化的运作机制，服务对象主要面向有较强货币支付能力和较高层次需求的中高收入家庭老人。如目前我国境外旅游的人数中60岁以上比例占到40%以上。从长远来看，老龄产业发展要从保证满足老龄人口的基本需求逐步提高到满足高档物质层面与精神层面的需求。中高收入家庭老龄人群的高档次养老护理、境外旅游休养、高雅文化娱乐，养生健康保健、商业性高额度补充保险等产品与服务，在一定阶段后都有较大的市场空间与发展商机。
4.重点围绕城镇、尤其是大中城市的老龄人口的有效需求来开拓市场。目前我国城镇户籍人口的老龄化程度明显高于农村地区，其收入水平高于农村；而目前我国的城镇常住人口数量的比例已经超过51%，到2020年城镇化水平将达到60%以上。随着户籍制度改革政策的落实与农民工市民化的加速发展，农村老年人口迁居城镇的比例也会较大幅度增加。老龄产业发展要求相对集中的人口集聚居住环境，因此市场化、商品化的老龄产业更多地是面对较高收入的城镇家庭的老人。老龄产业的发展应当首先以大中城市为重点，逐步向小城镇和农村扩展与辐射。农村老人主要采取乡村社区互助合作的养老模式，可以在乡镇福利院、卫生院的基础上通过扩大服务对象范围和业务的方式来发展老龄产业。
六、老龄产业发展的措施与产业政策建议
老龄产业是一个依托盈利性经济主体运作的综合性产业体系，同时也是一个新兴的产业，其健康成长需要依靠相关产业政策的引导和扶持。为了更好地发展老龄产业，需要积极探索一整套符合中国国情与适应社会主义市场经济体制的老龄产业政策与措施。
1.积极鼓励和支持企业和社会团体广泛开发多种养老产品和提供服务项目。目前我国老龄市场的产品和服务项目还十分单一、粗放，开发的力度和广度明显落后。许多已有的产品也缺乏特殊专门用途或效用。必须在政策上积极支持企业和科研单位开发老龄产品和增加老龄服务项目。如生产老年人专用特色产品（食品、保健品、器械、服装、特殊工具等）、开发个性化的“夕阳红”旅游项目、开发多功能的老年房地产、建立综合性的老年医院和医养结合的养老中心、开发多种老年保险产品和老龄金融产品等。依托机构养老模式，积极开发养老人群跨地区购买、租赁老年公寓居住和长期异地度假消费；支持企业推进老龄产业的专业化、集群化、连锁化发展，建立跨地区、跨行业的各种专业化、集群化和连锁化的老龄产业群体。在社区养老的基础上，通过一些品牌养老机构的承包经营来发展城镇社区养老机构的连锁模式，以政府购买服务的方式对一些特殊救助老人实行居家服务。鼓励企业申报老龄产品专利，支持和发展老龄产品专业销售市场和品牌商店。建议参照儿童医院、妇产医院的模式，在县一级行政区普遍建立公办或民办的老龄专科医院，解决老龄人口就医看病的特殊需求。
2.实行多种优惠政策，积极引导社会民间资本投资老龄产业。目前我国老龄产业发展的直接消耗系数大，要求较多的资金、劳动力的投入，但盈利水平低、投资回收相对缓慢。在目前一些传统产业存在产能过剩、利润率下降、产品滞销的情况下，通过对老龄产品生产销售和“机构养老”等服务实行财政补贴的政策，引导民间资本转移到老龄产业领域。建议参照目前的残疾人产品和服务的办法，对专业化的经营老龄产品流通销售企业实行免税的政策。对社会兴办的养老机构的常年性经营实行标准化的床位补贴，对有关机构新增床位实行一次性补贴，所需资金由中央财政和地方财政共同负担。采取政府投资兴办养老设施后向私人租赁或私人承包经营；对民办养老机构的营业实行减免税费的政策等扶持措施，以保障老龄产业经营机构的基本利润率水平，促进老龄产业稳定发展和逐步壮大，形成老龄产业的可持续发展能力。
3.以政府兴办的社会养老事业为基础，内生性地发展社会化、市场化、商品化的老龄产品和服务项目。要充分利用公办养老机构、公办医院等的存量资源和优势，扩大服务对象的范围。尤其是政府民政部门的乡镇养老福利院在用地扩张方面的潜力较大，可以通过租赁农村集体建设用地和农民住宅等方式进行空间扩建，再向社会资本出让有偿服务的经营权，接收城乡非社会救助老人等入住养老。建议利用经营状况不好的一些“二甲”以下的医院和利用政府的乡镇卫生院，建立“医养结合”的养老机构，重点满足一部分患慢性病的老人的养老需求。
4.抓紧制定地方性的老龄服务业行业标准，规范老龄产业经营服务的内容和基本活动。目前我国缺乏老龄产业的相关行业的标准，造成经营活动不规范，所建立的养老机构、医疗机构等良莠不齐，服务质量难以得到保证。应当尽快制定出地方性的老龄产品和服务的标准，积极准备国家初次的老龄产业行业标准和产品服务标准。
5.加强政府对老龄产业相关部门的统筹协调与中长期规划工作。要加强政府老龄委员会的统筹协调职能，组织民政、发改、人社、卫生、计生、国土、住建、财政、税务、工商、文化、旅游、教育、商务、工信、银行、保险等部门，共同促进老龄产业的发展。建议由发改委牵头，安排制定综合性的老龄产业发展规划。设计相关项目布局，安排投资和用地指标等。建议由政府统一规划，多元化投资，在二、三级城市普遍建立综合功能的“养老园区”，集养老、保健、康复、医疗、休闲、度假、文化、娱乐、运动、教育、餐饮等为一体，以满足中高收入家庭老人不同年龄段的不同需求。建议由统计部门负责，开展老龄产业的典型抽样调查和利用经济普查方式进行统计调查，全面系统地摸清老龄产业的资源家底。
6.积极解决民办养老机构建设面临的土地供给“瓶颈”问题。一方面政府应当充分挖掘城镇国有存量土地，同时将老龄产业的用地纳入供地计划，按照城镇保障房建设的模式，对相关养老产业项目实行划拨、按开发成本价格出让。政府以土地入股参与开发等多种方式，解决养老机构的土地投入资金回收慢的问题；建议放开农村集体建设用地对养老机构建设的使用政策。允许社会公益性的民办养老机构采取长期租用乡村集体的闲置土地，建设较高标准的养老机构；或者开放农村集体土地交易市场，允许农村集体以建设用地、农村家庭以宅基地入股等方式，发展股份制的商业性的民办老年公寓。
7.抓好“社区养老”与“居家养老”模式的综合性配套建设。应当通过加强“社区养老”模式的充实、完善和提高的工作，有机结合“居家养老”模式，加强机构的老龄产品和服务的专业化市场网络体系建设，并根据实际需要增加“社区养老”的各种有偿服务项目，充分满足老龄人口的多种需求。多渠道筹集社区养老服务的资金投入，包括社会慈善事业的投入。建议对社区养老机构的水、电、气等供应按照城镇居民价格标准收取；或采取政府专项补贴的办法，以体现社区养老服务的社会公益性质。城镇原有社区要通过整合、购置、租赁、腾退、置换等方式，配套建设老龄服务设施；对新社区一律要求将老龄服务设施纳入规划，由土地使用权人配建养老服务设施。
8.加强老龄产业发展的专业人才的培养和产业人员队伍建设。政府应当增加对老龄产业发展的人力资本方面的公共财政投入，引导社会增加对老龄产业的人力资本投资和就业岗位。要通过保障老龄服务业从业人员的合理工资水平和社会保险，吸引、稳定和扩大老龄产业的从业人员与专业人才队伍。劳动就业部门要对一线护理人员实行免费职业培训，逐步实现职业技术证书制度。要努力扩大中等职业教育的老龄护理专业的规模；在医学院校普遍建立老年病医疗、保健、康复有关的专业，为老龄产业发展提供中高级专业人才。规范老龄医疗保健和护理的职业操守，普遍提高老龄职业人员的思想、文化、技能和道德素质。
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【责任编辑：朱凤霞】
