刑事立案监督的实务分析
关键词 刑事立案 监督 刑事诉讼
作者简介：孙美丽，吉林师范大学法律硕士，吉林省公主岭市人民检察院科员。
中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.276
2018年1月24日的全国检察长会议上，最高人民检察院检察长曹建明强调要完善刑事立案、侦查、审判、执行和死刑复核监督机制，更好地打击犯罪，保护人民、维护稳定。 刑事立案监督权是检察院法律监督中的主要内容之一，这一点在2012年新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》里体现的尤其明显。就近几年的刑事立案监督实务经验而言，仍存在不少困境和问题。一、 刑事立案监督的法律依据
我国的刑事立案监督以《宪法》、《刑事诉讼法》的规定为统领，同时以《公安机关办理刑事案件程序规定》以及《人民检察院刑事诉讼规则》等构成框架体系。“公平正义是通过程序规范来实现的，然而程序的关键之处不是多一道还是少一道，而是有一道就要有一道的监督。”①检察机关法律监督的内容主要分为立案监督、侦查监督和审判监督。《刑事诉讼法》第一百一十一条、《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十三条、五百六十三条详细的规定了刑事立案监督制度的基本内容。从实践来看，检察机关履行这一职能，对于减少和遏制有案不立、有罪不究、以罚代刑、非法立案、立而不办等执法不严的问题，发挥了积极的作用。②受理当事人申请立案监督的部门是检察院控告申诉部门，审查部门是检察院侦查监督部门，审查方式是经过调查、核实有关证据材料，即检察院侦查监督部门认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明不立案的理由，公安机关说明不立案或立案理由后，人民检察院侦查监督部门应当进行审查。《人民检察院刑事诉讼规则》规定人民检察院通知公安机关立案或撤销案件的，应当依法对执行情况进行监督。即对于公安机关在收到通知立案书或撤销案件书后仍不予立案，也不撤销案件的，检察院可以采取以下监督措施：发纠正违法通知书，报上级人民检察院协商同级公安机关处理，发立案监督催办函等。二、检察机关在刑事立案监督实务中出现的新问题及解决路径
（一）检察院立案监督权局限
刑事立案监督工作关系到刑事案件成立之初是否正确，对该案的整个诉讼过程是否顺利进行起到决定性作用。实践中，部分检察机关在选拔任用干部工作中也是按这样的模式进行的，往往把立案监督权的实施放到靠后的位置。③侦查监督部门的办案人员往往“重审查逮捕”、“轻立案监督和侦查监督”，使立案监督工作局限于当事人的申诉、控告、上级部门交办，致使很多案件未能进入检察机关监督的视野范围。针对这一问题，要从法律制度上加以完备，法律应赋予检察机关的知情权，比如应明确规定公安机关应当主动向检察机关移送有关刑事立案的文书材料，特别是社会敏感案件：如群体访、民生案件、生态环境保护等相关刑事案件。因此类案件涉及人员多，范围广，并严重侵犯个人利益，不稳定因素较多，因此极易发生上访事件，若处理不好，易造成恶劣的社会效果和法律效果，在此类案件中，检察院若能起到很好的监督作用，如在公安机关立案阶段提前介入或在公安不立案后及时审查不立案结果，则会使风险降到最低。实践中，有些刑事案件，涉及到公民的私权利的侵害，若出现公安不立案情形，当事人向检察院申请刑事立案监督的可能性较大。但有些案件侵犯的是公权利，如国家利益、社会秩序等方面，公民申请刑事立案监督的可能性较小，这时就需要国家监督机关——人民检察院主动介入，来審查公安的不立案是否合理，是否符合相关法律规定。因此，针对以上特殊类型的案件，检察机关有必要提前介入，主动审查。
（二）检察院调查权的制约
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十六条、《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定》第八条及《人民检察院立案监督问题解答》的相关规定，人民检察院在立案监督过程中，应进行必要的审查和调查，在要求公安机关说明不立案或立案理由之前，应当查明：（1）是否符合刑事诉讼法规定的刑事立案条件；（2）是否属于公安机关管辖；（3）公安机关是否立案。在收到公安机关说明的理由之后，应围绕其理由是否成立进行调查。调查方式包括询问办案人员和有关当事人，查阅、复制公安机关刑事受案、立案、破案等登记表册和立案、不立案、撤消案件、治安处罚、劳动教养等相关法律文书及案卷材料，公安机关应当配合。调查要严格依法进行，严禁使用强制措施。可见，刑事立案监督的工作方式主要是对案卷进行审查，结果是不仅使检察机关欠缺对案件事实的认识，也缺乏对侦查机关立案或不立案程序的认识。
刑事立案监督过程中，检察机关的调查措施明显要弱于公安机关立案审查措施，首先为解决这一问题就要加强和扩大检察院的调查权。如可询问犯罪嫌疑人、相关证人，对鉴定意见等细致的审查，对于所有证据的审查，其严格程度应参照公诉阶段对证据的审查，让所有证据都经得起推敲，同时对于需要补充证据的，应建议公安机关予以补充或检察机关自行侦查。其次，应赋予检察机关处罚建议权，从现有立法状况看，对检察机关要求公安立案或撤消案件的情形，公安机关没按要求做的，检察机关只有发出纠正违法通知书，催办函及和上一级检察机关协商同级公安机关处理。这几种方式监督力度较弱，监督效果有时也不尽理想。而增加检察机关处罚权主要是对违法人员的处分权，公安机关办案人员在立案审查中存在的主要问题是怠于取证、片面取证、错误取证或者其他违法现象。
（三）司法实践中，控告人不服公安机关不立案或立案，到检察院控告申诉部门申请刑事立案监督后，由于和另一方当事人达成和解等原因自愿撤回控告的，检察院可否允许其撤回
如在吉林省G市，当事人张某控告曹某强奸未遂，对公安机关作出的不立案决定不服，向G市检察院控告申诉部门申请刑事立案监督，检察机关依法受理后，转至侦查监督部门审查，审查期间，曹某担心对其影响不好，主动给予张某5万元请求和解，张某同意并来到检察机关要求撤回刑事立案监督申请。检察院可否允许其撤回？这个问题《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》并无规定，但在司法实务中确确实实存在，并且不是个案问题，根据《刑事诉讼法》规定，除了贪污渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁，刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪案件，自诉案件，军人犯罪，监狱内犯罪等之外的所有刑事案件，都归公安机关管辖。经翻阅相关理论研究，笔者认为，鉴于公安机关管辖的案件，属侵害法益比较严重的刑事犯罪，无论公安是否立案，检察院刑事立案监督部门都应谨慎对待。因此，这无关乎控告人是否提出撤回控告，而是为了保证刑事立案活动的正确实施，从惩罚犯罪，保障无罪的人不受刑事追究的目的出发。从刑事案件的性质出发，本应谨慎对待，当事人双方私下和解，不代表公安机关的不立案决定是正确的。可能经过检察院审查过后，这是一起刑事案件，虽然已和解，但必须追究相关当事人的刑事责任。立案监督阶段的和解，不能作为当事人是否涉嫌犯罪依据，只是为以后的定罪量刑有一定影响作用。因此，当事人一方提出的撤回控告，检察机关应继续审查。
（四）当事人不服公安不立案或立案，向检察机关申请刑事立案监督的，检察机关维持公安决定后，当事人仍表示不服怎么办
相关法律法规并无规定当事人其他的申诉途径，司法实践中，针对这一问题，除了做好充足的释法说理工作，召开听证会，或给予被害人一定的司法救助外，并无其他法律途径可走。既然法律没有规定控告申诉人可再向上一级检察院或其他部门控告申诉，则就不能再通过继续申诉途径解决。我们可以探讨其他行之有效的方法，司法实践中，很多原因可导致公安不立案，如被不立案的人在逃，暂时未归案，没有犯罪事实或现有证据不足以认定犯罪事实成立。笔者认为，无论什么原因导致的不立案，检察机关都不应止步于维持公安不立案，而应做好以下两点：第一，对于需要补充证据的，不仅要建议公安机关补充证据，还应对公安机关的补充证据情况予以监督，如在期限上给予限定，并要求公安机关将补充完毕的证据材料再次提交检察机关审查。以这种对公安机关后续执行情况的监督，可有效减少刑事立案的监督不力，流于形式，或公安机关消极办案，检察机关消极审查的现象发生。第二，司法实践中，很多公安不立案的刑事案件，是因为不构成刑法意义上的犯罪，但却有很多违背规章制度的行为，如当事人违法，但违法行为不构成犯罪，但存在相關行政执法部门监督不力的现象。如当事人丁某是卖儿童玩具的小商贩，其玩具店内有违法出售的儿童玩具枪，因该枪子弹有一定人身危险性，但因出售的数量较少，没达到犯罪数额。公安部门并未立案，只是给予行政拘留10日的处罚，受利益驱动，当事人以后还有再犯可能性，因此，若检察机关介入，可向公商等行政机关提出检察建议，要求其在执法方面做到更全面，更完善的整改措施，以减少这种现象发生。因此，笔者认为检察机关的立案监督不应止步于法律层面，还要从行政层面、经济层面予以考虑，对公安不立案决定虽然正确的案件，但当事人行为已经涉嫌违法的，应建议相关部门予以监督，以减少其以后犯罪的概率，同时减少社会的损失。当然，检察机关的建议也应得到相关部门的反馈才算良好有效的监督。
（五）答复工作的不足
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十八条之规定：侦查监督部门认为公安机关不立案或者立案理由成立的，应当通知控告检察部门，由其在十日以内将不立案或者立案的理由和根据告知被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关。司法实践中，答复工作是办理刑事立案监督案件中重要的环节，也是决定当事人是否满意的重要因素。司法实践中，控申部门没有直接参与办案，却全权负责答复工作。很多控告人对检察机关维持公安机关的不立案或立案决定表示异议，对案件事实证据方面有很多疑问，这时需要一个“明白人”来释法说理，而侦查监督部门经过长达三个月的审查工作，对案件的来笼去脉已掌握的非常清楚，而控告检察部门则只负责申请监督的受理工作，这种受理工作也只是程序上的审查，若让其答复复杂案件或争议较大的案件，可能不会达到预期的法律效果和社会效果，显然由侦查监督部门工作人员来答复效果更好。因此笔者建议制定更完善的答复机制。三、结语
健全完善刑事立案监督制度，既符合罪刑相适应的原则，又有助于维护广大人民群众的根本利益，在新时代的中国，更需要社会主义法治国家。当然，刑事立案监督工作中的一些问题是不可避免的，立法机关、司法机关、社会公众必然携起手来，共同为完善我国刑事立案监督制度做出应有的贡献。
注释：
①十八大报告.中华人民共和国中央人民政府门户网站.
②黎伟文.小议刑事立案监督的现状和完善.广西师范学院学报.2011（8）.
③刘宁.我国刑事立案监督问题研究.山东行政学院.2017.02.10.
作者简介：孙美丽，吉林师范大学法律硕士，吉林省公主岭市人民检察院科员。
中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.276
2018年1月24日的全国检察长会议上，最高人民检察院检察长曹建明强调要完善刑事立案、侦查、审判、执行和死刑复核监督机制，更好地打击犯罪，保护人民、维护稳定。 刑事立案监督权是检察院法律监督中的主要内容之一，这一点在2012年新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》里体现的尤其明显。就近几年的刑事立案监督实务经验而言，仍存在不少困境和问题。一、 刑事立案监督的法律依据
我国的刑事立案监督以《宪法》、《刑事诉讼法》的规定为统领，同时以《公安机关办理刑事案件程序规定》以及《人民检察院刑事诉讼规则》等构成框架体系。“公平正义是通过程序规范来实现的，然而程序的关键之处不是多一道还是少一道，而是有一道就要有一道的监督。”①检察机关法律监督的内容主要分为立案监督、侦查监督和审判监督。《刑事诉讼法》第一百一十一条、《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十三条、五百六十三条详细的规定了刑事立案监督制度的基本内容。从实践来看，检察机关履行这一职能，对于减少和遏制有案不立、有罪不究、以罚代刑、非法立案、立而不办等执法不严的问题，发挥了积极的作用。②受理当事人申请立案监督的部门是检察院控告申诉部门，审查部门是检察院侦查监督部门，审查方式是经过调查、核实有关证据材料，即检察院侦查监督部门认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明不立案的理由，公安机关说明不立案或立案理由后，人民检察院侦查监督部门应当进行审查。《人民检察院刑事诉讼规则》规定人民检察院通知公安机关立案或撤销案件的，应当依法对执行情况进行监督。即对于公安机关在收到通知立案书或撤销案件书后仍不予立案，也不撤销案件的，检察院可以采取以下监督措施：发纠正违法通知书，报上级人民检察院协商同级公安机关处理，发立案监督催办函等。二、检察机关在刑事立案监督实务中出现的新问题及解决路径
（一）检察院立案监督权局限
刑事立案监督工作关系到刑事案件成立之初是否正确，对该案的整个诉讼过程是否顺利进行起到决定性作用。实践中，部分检察机关在选拔任用干部工作中也是按这样的模式进行的，往往把立案监督权的实施放到靠后的位置。③侦查监督部门的办案人员往往“重审查逮捕”、“轻立案监督和侦查监督”，使立案监督工作局限于当事人的申诉、控告、上级部门交办，致使很多案件未能进入检察机关监督的视野范围。针对这一问题，要从法律制度上加以完备，法律应赋予检察机关的知情权，比如应明确规定公安机关应当主动向检察机关移送有关刑事立案的文书材料，特别是社会敏感案件：如群体访、民生案件、生态环境保护等相关刑事案件。因此类案件涉及人员多，范围广，并严重侵犯个人利益，不稳定因素较多，因此极易发生上访事件，若处理不好，易造成恶劣的社会效果和法律效果，在此类案件中，检察院若能起到很好的监督作用，如在公安机关立案阶段提前介入或在公安不立案后及时审查不立案结果，则会使风险降到最低。实践中，有些刑事案件，涉及到公民的私权利的侵害，若出现公安不立案情形，当事人向检察院申请刑事立案监督的可能性较大。但有些案件侵犯的是公权利，如国家利益、社会秩序等方面，公民申请刑事立案监督的可能性较小，这时就需要国家监督机关——人民检察院主动介入，来審查公安的不立案是否合理，是否符合相关法律规定。因此，针对以上特殊类型的案件，检察机关有必要提前介入，主动审查。
（二）检察院调查权的制约
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十六条、《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定》第八条及《人民检察院立案监督问题解答》的相关规定，人民检察院在立案监督过程中，应进行必要的审查和调查，在要求公安机关说明不立案或立案理由之前，应当查明：（1）是否符合刑事诉讼法规定的刑事立案条件；（2）是否属于公安机关管辖；（3）公安机关是否立案。在收到公安机关说明的理由之后，应围绕其理由是否成立进行调查。调查方式包括询问办案人员和有关当事人，查阅、复制公安机关刑事受案、立案、破案等登记表册和立案、不立案、撤消案件、治安处罚、劳动教养等相关法律文书及案卷材料，公安机关应当配合。调查要严格依法进行，严禁使用强制措施。可见，刑事立案监督的工作方式主要是对案卷进行审查，结果是不仅使检察机关欠缺对案件事实的认识，也缺乏对侦查机关立案或不立案程序的认识。
刑事立案监督过程中，检察机关的调查措施明显要弱于公安机关立案审查措施，首先为解决这一问题就要加强和扩大检察院的调查权。如可询问犯罪嫌疑人、相关证人，对鉴定意见等细致的审查，对于所有证据的审查，其严格程度应参照公诉阶段对证据的审查，让所有证据都经得起推敲，同时对于需要补充证据的，应建议公安机关予以补充或检察机关自行侦查。其次，应赋予检察机关处罚建议权，从现有立法状况看，对检察机关要求公安立案或撤消案件的情形，公安机关没按要求做的，检察机关只有发出纠正违法通知书，催办函及和上一级检察机关协商同级公安机关处理。这几种方式监督力度较弱，监督效果有时也不尽理想。而增加检察机关处罚权主要是对违法人员的处分权，公安机关办案人员在立案审查中存在的主要问题是怠于取证、片面取证、错误取证或者其他违法现象。
（三）司法实践中，控告人不服公安机关不立案或立案，到检察院控告申诉部门申请刑事立案监督后，由于和另一方当事人达成和解等原因自愿撤回控告的，检察院可否允许其撤回
如在吉林省G市，当事人张某控告曹某强奸未遂，对公安机关作出的不立案决定不服，向G市检察院控告申诉部门申请刑事立案监督，检察机关依法受理后，转至侦查监督部门审查，审查期间，曹某担心对其影响不好，主动给予张某5万元请求和解，张某同意并来到检察机关要求撤回刑事立案监督申请。检察院可否允许其撤回？这个问题《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》并无规定，但在司法实务中确确实实存在，并且不是个案问题，根据《刑事诉讼法》规定，除了贪污渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁，刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪案件，自诉案件，军人犯罪，监狱内犯罪等之外的所有刑事案件，都归公安机关管辖。经翻阅相关理论研究，笔者认为，鉴于公安机关管辖的案件，属侵害法益比较严重的刑事犯罪，无论公安是否立案，检察院刑事立案监督部门都应谨慎对待。因此，这无关乎控告人是否提出撤回控告，而是为了保证刑事立案活动的正确实施，从惩罚犯罪，保障无罪的人不受刑事追究的目的出发。从刑事案件的性质出发，本应谨慎对待，当事人双方私下和解，不代表公安机关的不立案决定是正确的。可能经过检察院审查过后，这是一起刑事案件，虽然已和解，但必须追究相关当事人的刑事责任。立案监督阶段的和解，不能作为当事人是否涉嫌犯罪依据，只是为以后的定罪量刑有一定影响作用。因此，当事人一方提出的撤回控告，检察机关应继续审查。
（四）当事人不服公安不立案或立案，向检察机关申请刑事立案监督的，检察机关维持公安决定后，当事人仍表示不服怎么办
相关法律法规并无规定当事人其他的申诉途径，司法实践中，针对这一问题，除了做好充足的释法说理工作，召开听证会，或给予被害人一定的司法救助外，并无其他法律途径可走。既然法律没有规定控告申诉人可再向上一级检察院或其他部门控告申诉，则就不能再通过继续申诉途径解决。我们可以探讨其他行之有效的方法，司法实践中，很多原因可导致公安不立案，如被不立案的人在逃，暂时未归案，没有犯罪事实或现有证据不足以认定犯罪事实成立。笔者认为，无论什么原因导致的不立案，检察机关都不应止步于维持公安不立案，而应做好以下两点：第一，对于需要补充证据的，不仅要建议公安机关补充证据，还应对公安机关的补充证据情况予以监督，如在期限上给予限定，并要求公安机关将补充完毕的证据材料再次提交检察机关审查。以这种对公安机关后续执行情况的监督，可有效减少刑事立案的监督不力，流于形式，或公安机关消极办案，检察机关消极审查的现象发生。第二，司法实践中，很多公安不立案的刑事案件，是因为不构成刑法意义上的犯罪，但却有很多违背规章制度的行为，如当事人违法，但违法行为不构成犯罪，但存在相關行政执法部门监督不力的现象。如当事人丁某是卖儿童玩具的小商贩，其玩具店内有违法出售的儿童玩具枪，因该枪子弹有一定人身危险性，但因出售的数量较少，没达到犯罪数额。公安部门并未立案，只是给予行政拘留10日的处罚，受利益驱动，当事人以后还有再犯可能性，因此，若检察机关介入，可向公商等行政机关提出检察建议，要求其在执法方面做到更全面，更完善的整改措施，以减少这种现象发生。因此，笔者认为检察机关的立案监督不应止步于法律层面，还要从行政层面、经济层面予以考虑，对公安不立案决定虽然正确的案件，但当事人行为已经涉嫌违法的，应建议相关部门予以监督，以减少其以后犯罪的概率，同时减少社会的损失。当然，检察机关的建议也应得到相关部门的反馈才算良好有效的监督。
（五）答复工作的不足
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十八条之规定：侦查监督部门认为公安机关不立案或者立案理由成立的，应当通知控告检察部门，由其在十日以内将不立案或者立案的理由和根据告知被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关。司法实践中，答复工作是办理刑事立案监督案件中重要的环节，也是决定当事人是否满意的重要因素。司法实践中，控申部门没有直接参与办案，却全权负责答复工作。很多控告人对检察机关维持公安机关的不立案或立案决定表示异议，对案件事实证据方面有很多疑问，这时需要一个“明白人”来释法说理，而侦查监督部门经过长达三个月的审查工作，对案件的来笼去脉已掌握的非常清楚，而控告检察部门则只负责申请监督的受理工作，这种受理工作也只是程序上的审查，若让其答复复杂案件或争议较大的案件，可能不会达到预期的法律效果和社会效果，显然由侦查监督部门工作人员来答复效果更好。因此笔者建议制定更完善的答复机制。三、结语
健全完善刑事立案监督制度，既符合罪刑相适应的原则，又有助于维护广大人民群众的根本利益，在新时代的中国，更需要社会主义法治国家。当然，刑事立案监督工作中的一些问题是不可避免的，立法机关、司法机关、社会公众必然携起手来，共同为完善我国刑事立案监督制度做出应有的贡献。
注释：
①十八大报告.中华人民共和国中央人民政府门户网站.
②黎伟文.小议刑事立案监督的现状和完善.广西师范学院学报.2011（8）.
③刘宁.我国刑事立案监督问题研究.山东行政学院.2017.02.10.
