社区教育治理体制的生成逻辑及构建动力

    范文亚

    

    【摘要】我国社区教育多元治理体制的逻辑起点是满足转型时期社会多样化学习需求、推动社会持续健康发展的需要。社区教育多元治理体制构建主要关注的内容是政府、社会、市场之间的关系，其构建动力由多种复杂的力量交织作用。其中，国家引导是社区教育治理体制构建的主导力量，市场机制是社区教育治理体制构建的推动力量，社会力量的自身演变是社区教育治理体制构建的内生动力。

    【关键词】社区教育；治理体制；生成逻辑：构建动力

    一、引言

    隨着我国社会经济形态的变化和社会转型的加速，我国社区居民对社区教育的需求日益增长，社区教育不仅承担着继续教育的重要功能，还对社会发展起着十分关键的作用。然而，传统单一的社区教育“自上而下”的权力配置方式和资源配置模式越来越不适应当前的治理环境，社区教育管理需要向社区教育治理转型。治理的本质应该是“建立基于市场原则、公共利益和社会认同之上的合作”。事实上，我国政府和学界显然也意识到这一点，在从管理型社会到治理型社会转型进程中，国家正在逐渐分权并探索国家主导下的多元主体共同参与的治理结构。首先，与之前单一的管理方式相比，社区教育治理首次强调在社区教育发展的过程中，存在政府、社区组织（企业组织）、社区民众等不同类型和不同领域的参与主体。其次，由于社区教育需要一定程度地满足教育对象的需求才算有效，所以，社区教育有效治理功能的发挥需有赖于治理权威和利益交换的存在，并藉此建构起政府、市场和社会之间相互联系且彼此影响的治理框架，通过共同互动合作促成社区教育发展共同目标的实现。最后，在社区教育治理中存在多元的参与主体，在治理权力运行过程中是一种平行的关系，通过共同协商，各参与主体确立对社区教育发展的社会责任和人才培养的共同认知，并在自我利益权衡下做出自主选择，而非自上而下的运行机制。由此可见，在社区教育治理之中需要明确多元主体之间的边界和功能，并在此基础上展开合作。

    二、我国社区教育治理体制的生成逻辑

    1.转型时期社会需求的多样化和推动社会持续健康发展的需要

    社区教育作为一种社会活动，与一定的社会历史条件紧密相关。当前，新经济和社会转型大背景下，社区教育的意义就在于通过开展学校教育之外的各种正规及非正规教育活动满足社区民众的内在学习需求。随着经济快速发展，利益群体增多，群体的需求也变得十分多样化。一些下岗职工和在职人员期望通过获取职业教育和技能培训等，开发自身潜在人力资本，满足当前新经济的实际需求。社区教育作为学校教育的补充，可以满足此类人群在步入社会后的新的受教育需求，因为对于他们来说这是最直接获取教育的渠道。成人对社区教育的需求更加真实、理性，他们期望接受针对性较强的社区教育服务，从而发展更多的技能，产生更高的生活期望，变得更加自尊和自信，拥有更多的选择机会。转型时期，社会发展的速度相对经济飞速发展的速度稍显滞后，引起社会失衡现象增多，人们可能在价值观念、工作生活方式等解构和重构的过程中出现心理焦虑、情绪受挫、相对剥夺感等心理问题，这些心理状态极容易对人造成误导，导致行为失控，甚至引发严重的社会矛盾。因此，公民期望通过参加丰富多彩的社区教育，找到城市社区的归属感，消除孤独感。可以说，社区内不同群体参与社区教育的动机不同，需求多元，他们的心理意愿是决定社区教育项目能否健康发展的关键所在。然而，由于我国经济发展整体水平不高且城市间经济发展不平衡，加上长期以来形成的“大政府、小社会”的文化心态存在，我国的社区教育管理仍然以政府为主导，整个社会力量的介入和保障十分有限，尚未形成包含政府、社会组织、公众在内的各行为主体问资源优化配置和优势互补的协作性网络组织。

    事实上，虽然社区教育在发展过程中取得了巨大的成就，然而随着转型时期社会力量的壮大和需求变化，社区教育对象对这种政府主导式的“自上而下”的推动模式并不十分认同。社区教育作为一种公共产品，理应由政府提供基础设施、制度保障等基本服务，然而，由于公共服务需求的急剧增长与政府公共服务供应能力的矛盾日益突出，社区教育这类公共产品的供给需要由政府向市场、社会组织等适当转移，才能有效地满足公众的多元化学习需求，解决社区产品失衡、社区教育服务不足等问题。特别是在当前社会管理创新的大环境下，要推动社会持续健康发展，必须大力发展社区教育，进一步强调社区教育治理体制的变革和创新。在治理主体的相互关系中，政府要始终发挥最基础和最重要的保障和服务功能，管理手段应更加注重法治的作用，加强对社区教育发展的整体规划和设计，建立起政府与社会的良性互动关系，真正达到政府、市场与社会组织的多元共同治理。

    2.传统的社区教育管理体制的现实困境

    教育管理体制是指教育组织体系和教育规范的集合体。教育组织体系包括教育管理机构和教育实施机构，是教育管理体制的实物载体，而教育规范是确保教育组织体系有效运行的规章制度，反映一定时期社会的教育规律。因此可以说，教育组织体系和教育规范是统一体，它们相互依存，相互促进。教育组织体系和一定的教育规范相组合就形成了教育管理体制。孙绵涛教授认为，教育管理体制包括教育行政体制和学校内部管理体制。而我国社区教育管理体制包括社区教育行政体制和开展社区教育的学校（学院）的内部管理体制。

    诚然，在整个社会中，政府作为权利的拥有者必然也要承担社会公共事务管理的责任。特别是在当前我国社会发展事业并不完善的状况下，社区教育需要取得政府的政策支持和财政保障。纵观我国社区教育发展史，政府行为对社区教育发展的推动最大。20世纪80年代开始，我国逐渐建立起以政府为主导、各方力量共同参与的社区教育委员会。随着30多年的发展，我国社区教育现已经形成政府主导的两级政府（市、区）、三级管理（区、街道、社区）的管理体制。市级社区教育委员会负责本地区的社区教育整体规划，通过建立领导负责制，明确各机构的制度规范，协调政府各部门、企业、社会组织问的关系，做好社区教育发展的保障工作；区级社区教育委员会侧重对本区社区具体事务的管理，作为工作机构，具体为本区制定详细具体的社区教育发展计划、工作计划、工作方案等，实施对街道、社区学校的统筹管理和运作。然而在实践层面，由于受民众以及驻区单位对社区教育认识不足、政府角色定位不清、内部管理机制不完善、资源开发不充分等因素影响，社区教育管理仍然遭遇了诸多难题。究其原因，单一的社区教育行政管理体制和内部管理体制无法回避制度制定者和实施者的有限理性。政府直接管理社区教育具体事务的行为会使其他主体在参与服务和管理时显得十分被动，加上缺乏具体的制度保障和激励机制，难以调动社会组织、社区民众积极参与进来，社区教育服务供给低效。事实上，随着当前经济社会的深刻变化，社会矛盾的复杂多变使得传统的社区教育管理方式表现失灵，严重影响政府在公共服务中的效率。政府应该在提供社区教育教育公共产品的方式上有所调整，以适应社会需求多元化的需要。可以说，构建多元的社区教育治理体制，充分调动多元社会主体参与社区教育，是社区教育治理体制改革创新的应有之义。

    三、我国社区教育治理体制的构建动力

    我国的社区教育是在国家对教育改革和发展进行总体布局的背景下组建发展起来的，各地政府根据地区的财政状况、实际发展条件和需求，构建了适合地方发展的社区教育模式，但基本都是以政府为主导的教育活动。而本文关于社区教育治理体制的探讨，试图利用教育管理体制的理论知识，并结合我国社区教育管理的实际状况，厘清社区教育行政体制和内部管理体制，从而为我国社区教育治理体制的实体构建搭建一个规范的框架，从国家主导、市场机制、社会参与三个视角阐述政府、组织（社区教育行政机构、社区学校）、社会公众之间应处的位置和相关规范，从而形成一个相互支撑的稳定三角模型（如图1所示），推动社区教育治理体系变革，促进社区教育健康发展。

    1.国家：社区教育治理体制构建的主导力量

    不管是从当前我国社会经济条件还是从我国传统的组织文化来看，国家都理应在其管辖范围内对社区教育进行整体规划和资源整合分配。国家对社区教育治理体制的实体构建发挥着绝对的主导作用，表现为：第一，国家的资源支持是社区教育治理体制构建的重要保障。随着社区教育需求的不断增强，国家作为社会公共利益的代表，必须作为支配力量对社区教育提供公共产品（服务）的投入。从我国社区教育资源整合的视角看，国家有着天然的统筹、协调、调动资源的独特优势，在构建社区教育治理体制的过程中，可以引导各部门为社区教育发展提供财力、技术等，从而满足不同人群对社区教育的多样化需要。第二，政府的宏观指导是社区教育治理体制构建的必要手段。随着我国对社区教育发展规律认识的不断深化，国家层面已经意识到，社区教育应放在整个社会系统开展，通过社会各界为社区教育发展提供和整合各类资源。国家通过政策的导入，制定社区教育发展目标，明确发展方向，推动社会更多的力量参与到社区教育发展中，促进现代社区教育治理体制的转变。第三，国家的制度供给是社区教育治理体制构建的内在要求。社区教育治理体制的构建还亟待制度的输入和创新，国家作为权利的代表应给予社区教育更多的制度资源。事实证明，我国社区教育发展与党和政府的教育制度息息相关，纵观我国社区教育政策的演变历程，我国经历了将社区教育定位为弥补学校教育不足、推进终身教育到目前以构建终身教育体系和构建学习型社会为目标的发展阶段。在社区教育发展的各个阶段，我国社区教育面对和需要确认的政策问题不同，政策供给也在发生变化和创新，从而保证了持续发展。社区教育发展呈现出制度化、规范化发展趋势，从专门人员的配备、管理体制的建立到社区教育经费投入的规定，都体现出社区教育政策在社区教育发展过程中所起到的推动作用。

    2.市场：社区教育治理体制构建的推动力量

    党的十八届三中全会把市场提升到对资源配置起决定作用的位置，为社区教育治理体制改革提供了一个重要的理论创新和实践创新方向。市场成为社区教育治理体制构建的推动力量，主要表现在以下几个方面：第一，市场经济强调顾客至上的理念，要求社區教育主动回应社区居民的多样化需求。市场经济的平等、法治、顾客至上等理念深深影响着我国社区教育治理和社会服务的理念。事实上，社区教育治理体制不断改革和创新的过程就是法治逐步推进的过程，是鼓励政府主动倾听教育需求呼声、回应居民学习诉求的过程。在市场经济理念的影响下，政府可以在尊重居民意愿和创造性的前提下，更好地对居民参与社区教育的需求进行积极引导、有序组织、合理协调，从而推动社区居民对社区教育的关注，激发社区居民参与社区教育活动的热情。第二，市场为社区教育公共产品的供给引入竞争机制，催生多元的治理主体。随着市场经济的不断深入，市场的自主性逐渐发挥着作用，特别是在市场经济发展过程中出现的行业企业、社区教育机构、社会组织，为社区教育治理提供了多元的参与主体。基于市场经济的社区教育治理主体多元化，可以不断地解构以单一政府为中心的管理模式，促成整个社会利益主体的多元化，形成整个社会来执行、支持和推动社区教育项目的良好局面。第三，市场竞争机制下的多元化投资方式直接影响社区教育的治理和服务方式，促进社会教育治理方式多元化。在社区教育委员会统筹下成立的区社区学院、街道社区学校、居民学习点开展具体的社区教育实践工作，可以采用公开招标、实行项目外包或委托管理等方式优化内部运行机制，为社区教育提供多样化的服务模式，从而推动各参与主体根据当地实际需要开展有针对性的社区教育工作。

    3.社会：社区教育治理体制构建的内生动力

    随着我国政府形态从“管理型政府”到“治理型政府”的职能转变，社会力量逐渐发展为一种相对独立的力量，成为推动我国社区教育治理体制改革与创新的内生动力。通过社会力量的参与，我国社区教育治理模式组建多样化，并促成了参与主体问的合作伙伴关系生成。促进政府与社会问的沟通与合作成为影响政府在社区教育事务上进行决策的重要力量和动力源泉。社会参与的作用主要表现在：第一，通过社会的广泛参与和交流，可以更好地适应社会公众对社区教育课程资源、教学方式、学习方式的多样化需求，达成社区教育需求侧和供给侧的动态匹配。公众参与、志愿者服务、培育社会组织都可以成为促进社区教育治理体制创新的主要途径，通过完善相关保障体制推动社会有效地参与，社区居民可以接受到更加丰富多样、更加优质的教育，从而提升社区教育的吸引力。第二，社会力量可以有效地促成社区教育治理主体问的合作伙伴关系生成，推动社会教育治理民主化。传统的以政府为主导的管理方式在逐渐消失，而多元治理的逻辑起点就是要通过公众的参与将社区教育的研究者、组织者、实施者以及受教育者置于一个大的社区教育新系统下。在社区教育治理过程中，政府可以传递决策意图，社区居民可以表达合理的意见要求，社会组织可以逐渐成为政府与社会沟通的桥梁，从而推动相互问的互动合作。第三，社会组织和公众参与是影响政府科学决策的重要因素和推动社会治理体制改革的强大动力。现有的社区教育社会组织大多有着明确的使命，具备专业的知识，对社区教育治理和需要解决的问题较为清楚，可以通过赋予他们参与政府的制度化和民主化改革进程的权利，推动社区教育治理体制改革。公众的参与也逐渐成为社区教育政策和社会改革的重要力量，真正把社区居民当做社区教育的“规划、组织、实施、监督”的主体，可以充分调动起社区居民的积极性，了解他们的真实需求，对社区教育活动乃至社会治理的政治机制创新都会带来极大的推动作用。

    四、结束语

    社区教育治理体制改革和创新是一项长期而复杂的工程，也是社会和学界持续关注的重点和难点问题。我国社区教育治理体制有其自身的生成逻辑，随着转型时期出现的诸多社会问题和居民学习诉求的多样性，传统单一的社区教育管理体制已经越来越不适应，因此，亟需推动我国社区教育治理主体的多元化进程。在此过程中，国家、市场、社会多重复杂力量相互交织，共同推动着社区教育治理体制的改革和完善，也由此影响着我国社区教育治理体系的建构。