协同治理与廉政治理现代化：基于深圳前海廉政监督局的研究

    谷志军++陈科霖

    〔摘要〕廉政治理是国家治理的重要保障和动力机制，推进廉政治理体系和治理能力现代化需要多方监督力量的共同参与和协调配合。兴起于上世纪八十年代的协同治理理论为廉政体制机制创新提供了理论支撑。深圳市前海廉政监督局从廉政主体协同、过程协同、要素协同、技术协同四个维度形成了廉政协同治理模式。这一创新探索具有一定的借鉴价值。

    〔关键词〕廉政治理；协同治理；国家治理；前海廉政监督局

    〔中图分类号〕D630.9〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2016）03-0107-07

    腐败被称为“政治之癌”。在任何人类社会，如何有效地遏制腐败都是一个重大的理论和现实课题。当前我国正处于经济社会全面转型时期，权力失范和腐败现象已经日益成为阻碍经济社会持续健康发展的毒瘤，从根本上惩治和预防腐败，不仅是推进政治体制改革的重要内容，而且也是构建社会主义和谐社会的根本保证。为此，中央提出必须以权力缺乏有效制约监督这个“总病根”为原点，以权力结构和运行机制改革为核心，构建防治腐败的制度铁笼子。然而，虽然党和国家历来坚定不移反对腐败，并对腐败问题一直保持“零容忍”的态度；但是在新的历史条件下，惩治和预防腐败依然面临许多前所未有的新情况、新问题。如何探索一条适合国情并且具有中国特色的廉政治理模式，进而实现廉政治理现代化，既需要在实践中积极探索又需要在理论上深入研究。

    一、协同治理与廉政治理现代化

    （一）治理与协同治理

    “治理”（governance）这一概念自上世纪末至本世纪初传入中国以后，就迅速发展成为政治与公共管理领域的研究焦点。在20世纪80年代的西方社会，为了应对公共服务增加、政府规模扩大等日益复杂的政府管理问题，并指导政府、企业、非政府组织、公民之间的协同合作，协同治理（Collaborative Governance）理论应运而生。协同治理与公私伙伴关系、民营化、网络治理、协作性公共管理等概念密切相关，其中，协作性公共管理侧重于以政府为中心的公共部门与非公共部门之间的协作过程，是与协同治理最为接近的概念，但协同治理在研究范围和研究层次上都比协作性公共管理更广泛。〔1〕

    协同治理中的“协同”一词，最早应用于商业联盟组织的互动关系。随着新公共管理运动的兴起，关于协同的研究不再局限于商业组织，学者们更多地将目光投向政府各部门之间、政府之间、政府与企业或非营利组织之间的协同等领域。多纳休（Donahue）最早将“协同治理”这一概念引入公共管理领域〔2〕，他将协同治理定义为“政府通过与其之外的行为者共同努力以共享自由裁量权的方式追求官方选定的公共目标”〔3〕。亦有学者如安塞尔和加什（Ansell & Gash）认为协同治理是“单个或多个公共机构与非政府性的利益相关者在正式的、共识导向的、旨在实施公共政策或管理公共项目和资产的集体决策过程中，进行协商对话的一种治理安排”〔4〕。从这些研究中可以看出，作为一种新兴的治理安排，协同治理强调多元治理主体之间的协同与合作，这是协同治理的核心内涵。

    （二）国家治理现代化与廉政治理现代化

    当前，学术界关于治理和协同治理相关问题的研究方兴未艾，官方话语体系亦逐渐将其引入。党的十八届三中全会明确将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，而深化政治体制改革的核心就在于要强化权力运行制约和监督体系，“把权力关进制度的笼子里”。从这个意义上讲，致力于强化权力运行制约和监督体系的廉政治理无疑是国家治理的重要内容，廉政治理已经成为政治与公共管理的迫切议题与新兴范式〔5〕。国家治理在外在表现形式上是一种公共权力秩序，即“权力运行中相对稳定的结构和功能规定性”〔6〕，它要求权力结构的科学配置和权力运行机制的严密有效。一个完整的国家治理体系，包括效率、公平、廉洁等价值目标，其中，廉洁无疑是国家治理的基本价值之一，通过科学的权力结构和运行机制设计实现廉政治理现代化，可以增强惩治和预防腐败的能力，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。

    一方面，廉政治理是国家治理的重要保障。廉政治理旨在通过权力结构的调整和权力运行机制的优化，从根本上扭转两个不对称性：一是权力不对称性，即公共权力和制约监督公共权力力量的不对称性，这就需要合理调整权力结构；二是信息不对称性，即由于腐败隐秘等特性而造成的腐败者和反腐败机构所掌握信息的不对称性，这就需要不断优化权力运行机制。〔7〕失去廉政治理体系和治理能力的保障，国家治理将会陷入腐败陷阱同时失去纠偏能力，而无法保持正确的方向以实现现代化。另一方面，廉政治理是国家治理的动力机制。廉政治理基于制约与监督这两种不同的权力逻辑〔8〕，通过权力运行的公开化和规范化为国家治理提供动力支持：一是权力运行公开化，其外化形式为权力运行的透明化，通过将权力置身于阳光之下清除腐败滋生的黑箱；二是权力运行规范化，其外化形式为权力运行的程序化，借助相应程序法律制度的构建使权力服膺于“制度之笼”。廉政治理能够充分发挥制约和监督作用，推动权力的合理配置和科学运行，从而为国家治理提供政治合法性和政治发展力。

    二、廉政协同治理的基本框架

    从世界各国的反腐经验来看，廉政治理是一项系统工程，需要多方参与、多面监控、多元治理；推进廉政治理现代化，需要实现廉政治理主体的多元化、廉政治理结构的规范化、廉政治理制度的完善化、廉政治理方式的法制化和廉政治理手段的科学化〔9〕。这就意味着要改变传统集权政治体制中的廉政制度体系色彩，形成协同治理的廉政治理新模式。

    随着协同治理理论的不断完善，这一理论被逐渐运用到我国的国家治理实践中，如公共危机、区域合作、生态环境等领域的协同治理。作为国家治理的重要内容，廉政治理现代化也迫切需要进行体制机制创新，而协同治理理念无疑为廉政体制创新注入了新的活力，反腐败领域一种新的廉政治理模式正在兴起。根据对协同治理内涵的分析，我们可以总结出廉政协同治理的四个维度（参见图1）：

    

    第一，主体协同。较之很多国家来说，我国的反腐败机构众多，党、政、人大、政协等都设立了反腐败机构，主要组织和机构也都有自己的反腐败机构。然而，监督主体的多样性却没有能够保证监督的有效性，经验层面显示反腐败效果并不是很理想。因此，廉政治理需要理顺各个监督主体相互之间的权责关系，通过在各监督主体之间达成某种共同目标，界定彼此的权力范围、协调彼此之间的冲突，从而形成监督合力。

    第二，过程协同。反腐败要立足于权力的获得、形式以及运行结果等各个环节，其中，监督权力的获得集中体现在对领导干部选拔任用的监督上，监督权力的行使重点是加强对权力行使程序的监督，监督权力运行的结果主要体现在对权力的运行偏离既定目标并产生严重后果时的纠偏和惩戒。为此，廉政治理需要着眼于权力运行的全过程，将廉政监督机制有效嵌入到责任本位而非权力本位的权责体系中，寻求恰当的嵌入位置和方式，实现权力运行的全过程监督。

    第三，要素协同。从世界范围来看，各国的廉政举措都着眼于官员清正、政府清廉、政治清明三个层面，并注重从创造廉洁环境、优化组织结构、形成廉洁文化等各方面构筑有利于防止腐败的“堡垒”。为此，廉政治理需要有效整合组织管理、法律法规、政治生态、廉政绩效、文化价值、个体心理等多个层面的廉政要素，将不同的要素有效结合起来，建立具有可行性的廉政要素协同机制。

    第四，技术协同。随着经济社会的不断发展，各国在反腐败的手段和方式方面不断丰富，尤其是互联网的迅速传播，给反腐败提供了及时、便捷的渠道。反腐败已经不仅仅是传统监督机关的职责，而且变成全民参与的领域。为此，廉政治理需要通过协同技术为各监督主体提供实时交互的共享与沟通平台，实现监督主体的同步运作与信息协同，同时增加权力运行的透明度，以提高权力运行监督机制的可操作性。

    在廉政治理过程中，需要建构这四个层次的协同机制，只有达致廉政监督的多层协同控制，才能实现国家廉政治理体系的体制适应性、功能协同性、操作可行性以及效果持久性。在这方面，深圳市前海深港现代服务业合作区管理局（简称前海管理局）仿照香港廉政公署模式建立的廉政监督局可谓是廉政协同治理的典型。

    三、前海廉政监督局的协同治理创新

    党的十八大以来，虽然我们加大了对腐败分子的查处概率和惩罚力度，但是反腐形势依然严峻复杂。正如习近平总书记指出的，目前反腐败的主要问题是“反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够”〔10〕。为破解反腐力量分散、无法形成合力的难题，深圳市基于前海深港现代服务业合作区（简称前海合作区）的体制创新，大胆改革基层反腐败体制机制，于2013年5月8日正式成立了前海廉政监督局。该机构协调了纪检、监察、检察、公安、审计等监督机关，通过反腐职能的系统整合和监督资源的优化配置，搭建了“一体化”协同监督平台，开创了“机构垂直管理、职权依法行使、监督形成合力”的廉政协同治理新格局。

    （一）廉政协同治理的组织架构

    前海廉政监督局通过党委领导和纪委协调，实现了纪检、监察、检察、公安、审计等监督机关之间最大程度的协同与合作，在不改变现有权力格局的同时能够实现监督力量的优化配置（参见图2）。这一创新举措在廉政体制机制创新方面具有以下特点：

    第一，监督机构的垂直领导。前海廉政监督局是深圳市委市政府在前海合作区设立的直属机构，归口市纪委管理，内设案件调查处、预防腐败处（社区工作处）。该局设局长1名、正处长2名、副处长4名，共17名工作人员，分别由11名编内人员和6名派驻人员组成。其中，市纪委、监察局划转行政编制7名、雇员4名，其组织关系、行政关系和工资福利由市纪委统一管理；市检察院、公安局、审计局分别派驻2名工作人员进入案件调查处工作，其行政关系和工资福利由派驻单位负责，组织关系转入前海廉政监督局。这一组织架构通过简化管理链条实现了机构的精简，体现了惩治和预防腐败的统一，确保了廉政监督的独立性和有效性。

    第二，监督职权的独立行使。前海廉政监督局依法开展廉政监督工作，对发生在前海合作区内的违法违纪案件，由案件调查处开展初查、由符合执法主体资格的工作人员依照法定权限和程序独立执行，不受前海管理局相关部门的干涉。新设立的廉政监督局在遵循现有法律的基础上，突破了目前纪检监察、检察、公安、审计等监督部门分别设立的格局，是全国首次建立的、统一的廉政监督体制和运行机制。这一组织架构将反腐体系中涉及的各个部门统一在同一个机构内运作，整合和集纳了现有反腐机构的人员和职能，能够有效降低监督成本、增强工作效率，实现监督职能的有机整合与资源的优化配置。

    第三，监督资源的交互共享。前海廉政监督局打破了原有监督力量分散、相互推诿、协调困难等难题，构建了“一体化”监督平台，工作人员分别来自纪检、监察系统和检察、公安、审计等监督机关。对来自纪检、检察系统的编内人员实行统一管理，日常工作统一调配，对外统一监督；对来自检察、公安、审计机关的派驻人员则充分发挥协调作用，有效履行对职务犯罪、经济犯罪的预防和审计监督等职能。这一组织架构通过建立统一的资源交互平台，实现了五大监督机关之间的资源共享、信息交流、人员整合、协同合作，形成了监督合力、提升了监督效能。

    （二）廉政协同治理的运作模式

    前海廉政监督局成立两年多来，以深化拓展惩治和预防腐败体系为重点，以加快前海合作区国际化、市场化、法治化建设为导向，积极探索建立与我国政治体制相适应、与惩防腐败体系相衔接、与现行法律制度相配套的廉政监督体制机制，形成了廉政协同治理的运作模式：

    第一，廉政主体协同。主要体现在：一是纪检机关组织协调。前海廉政监督局办案，从线索初核到立案调查再到案件移送，自始至终都要经市纪委领导同意或市纪委常委会批准，从而确保案件查办既坚决又稳妥，从办案机制上把纪委的组织协调职能落到实处。二是审计机关收集线索。前海廉政监督局主要通过审计监督和效能监察发现贪腐线索，案件正式启动前通过专项审计正常介入，审计机关派驻人员发挥专业优势，厘清案发轮廓、腐败节点和涉案关键人员。三是公安机关分进出击。前海廉政监督局充分调动各方监督资源，公安派驻机关人员利用基础信息系统，搜集外部证据、锁定重点涉案人员，在找人带人、协助审讯方面发挥了独特作用。四是检察机关分类立案。前海廉政监督局根据案件性质和涉案人员身份，分别提请相关部门对涉嫌违法违纪人员分类立案，由检察机关派驻人员利用法律监督的专业优势和刑事起诉的丰富经验，对案件的事实认定、法律适用等进行最后把关。

    第二，廉政过程协同。主要体现在：一是推动党组履行主体责任。前海廉政监督局牵头制定了党风廉政建设主体责任实施办法，明确了责任清单、实施路径、考核方式和问责情形等，确保前海管理局党组、各处室和局属公司落实党风廉政建设的主体责任。二是专责小组落实过程监督。前海廉政监督局成立12个专责小组，对接前海管理局11个处室和3家局属公司形成嵌入式监督，并重点对土地出让、工程建设、招商引资、资金运转、人员选聘等实施过程监督。三是梳理清单明确职责权限。前海廉政监督利用主流媒体发布关于前海管理局行政审批和服务事项目录的“权力清单”、在系统梳理前海管理局相关规章制度基础上出台“制度清单”、组织前海管理局各处室和局属公司全面梳理“事务清单”，通过三项清单明确各部门的职责范围和权责边界。四是实行审计监督全程覆盖。前海廉政监督局协调市审计局增派专业人员与派驻人员组成前海审计专责小组，通过开展专项审计发现问题，共同推动前海管理局逐项落实整改措施。

    第三，廉政要素协同。主要体现在：一是组织结构归口管理。廉政监督局以市纪委为归口管理部门，落实“党委领导、纪委协调”的原则，市纪委负责编内人员的选派和派驻人员的审核，前海管理局负责对工作人员的日常管理工作。二是专业知识协调配合。来自纪检监察机关的人员熟悉政策法规、谈话经验丰富、调查身份权威，可以快速突破调查对象的心理防线，促使其如实交代违法违纪问题；检察、公安、审计等监督机关善于发现案件线索、抓捕嫌疑人、刑事起诉等，可以对案件的事实认定、法律适用等进行把关，完善证据链条。三是营商环境公开透明。前海廉政监督局积极优化提升辖区营商环境，推动商事登记国际化接轨、土地出让完全市场化竞争、企业和个人诚信体系建设，打造公开透明的现代服务业廉洁环境。四是文化价值廉洁包容。前海廉政监督局切实强化廉政宣传和教育工作，着力弘扬廉洁价值理念，廉洁宣传突出板块化和主题化、廉政教育突出经常化和长效化、廉政文化突出阵地化和载体化。

    第四，廉政技术协同。主要体现在：一是优化监督管理流程。前海廉政监督局充分利用互联网技术，通过业务流程再造将监督管理流程纳入计算机程序之中，通过消除权力独断的机会、降低一线官僚的自由裁量权，最大限度地保证业务操作和制度执行的刚性，缩小制度设计与执行之间的差距。二是完善电子监察系统。前海廉政监督局将行政监察与信息技术结合起来，搭建纪检监察与检察、公安、审计等监督机关之间的信息互联互通平台，从而提高行政监察的效率和约束力。三是建设廉情预警系统。前海廉政监督局以“前海e站通”为载体，通过实现与主流网站搜索系统的对接，加强对网评、跟帖、博客等网上反腐舆情的跟踪监控，注意从中发现和排查案件线索，并进行汇总、综合、分析和反馈。四是建立数据分析平台。前海廉政监督局积极探索建立案件数据分析平台，对来自系统内部和外部的廉政信息进行集成分析，以更好地把握权力运行和案件处理情况，从而提高反腐败工作的前瞻性和预警性。

    四、廉政治理的前海经验及其适用性

    前海廉政监督管理局在廉政协同治理的框架下，通过整合纪检、监察、检察、公安、审计等监督部门，形成了廉政“大部制”的组织架构，并从廉政主体协同、过程协同、要素协同、技术协同四个维度形成了廉政协同治理的运作模式。这一创新探索具有重要的借鉴价值：

    第一，探索出了廉政大部制改革的可行途径。目前我国中央政府经历七轮大部制改革后，机构数量大幅减少，行政效率显著提高，公权力间的协同配合效益日益增强〔11〕。但是在反腐败与权力制约监督领域，部门的分散化程度还较高，难于形成整合力量。对此，前海廉政监督局通过廉政主体与廉政过程的协同，将反腐败组织机构进行高度统合，使原本分散的纪检、监察、检察、公安、审计力量实现集聚，从而发挥了协同效能并使反腐败力量得到大大加强，初步实现了将公权力“关进笼子里”的目标。

    第二，通过多元主体参与推进了廉政协同治理。前海廉政监督局在运行过程中，探索创立了前海廉政监督咨询委员会，咨询委员会委员主要从境内外著名的廉政理论专家学者和一线工作者中选聘。通过咨询委员会委员突出的研究能力、高深的学术造诣、丰富的实践经验、良好的社会责任感及高尚的职业道德，实现对公共权力的外部监督，为前海管理局探索建立与我国政治体制相适应、与惩防腐败体系相衔接、与现行法律制度相配套的廉政监督体制机制，提供智力支持与监督保障。

    第三，为反腐败工作法治化提供了样板。党的十八届四中全会提出的“法治中国”理念为反腐败工作提供了实现反腐败法治化的新目标。然而受制于传统“各自为政”式的碎片化反腐败权力格局，反腐败工作难于形成合力，监督权弱于决策权与执行权的现实困境依然存在。前海廉政监督局在反腐败部门整合的基础之上，避免了传统的纪检监察与公检法等机关在执法过程中的适法尴尬，通过运行流程层面的整合，使各方力量有序参与到整个案件从查处到侦办的全过程，既有力地实现了反腐败工作流程的规范化、制度化，同时也有利于依法监督的实现。

    第四，为统合治理模式下的权力制约监督提供了思路。前海管理局被称作“特区中的特区”，在这样的治理结构中，政府的治理模式呈现高度集约化，组织部门呈现高度大部门化，而行政权则呈现高度集中的态势，由于其权力高度集中、不受制约，往往成为腐败的高发地。前海的经验表明，整合监督力量、强化监督权力可以改变原有的权力失衡局面，从而使集中的决策权、执行权受到集中而非分散的监督权的制约与监督，进而有效地降低腐败发生的概率。事实证明，前海廉政监督局的探索正在逐步变为其它地区竞相学习的经验，从“经济特区”向“廉政示范区”的转变在客观上亦推进了我国政治体制改革的进程。

    五、结语

    前海廉政监督局的探索为全国范围内的反腐败体制机制改革创新提供了独特的经验样本，基于前海经验的“廉政特区”实践在全国越来越受到关注，廉政协同治理现代化亦将成为我国廉政治理体制创新的大方向所在。对于廉政治理现代化而言，前海这样的“廉政示范区”既是目标，亦不是目标：前者意指通过协同治理，实现对公权力的有效控制，从而形成干部清正、政府清廉、政治清明的格局，这是廉政治理现代化的重要目标；后者意指廉政不应在我国仅仅是一个“特区”，而应当形成国家政治生活的“新常态”。可以想象，当迈入“廉洁治理现代化”时代，我国的政治现代化才能更上一个台阶，亦能为中华民族伟大复兴的“中国梦”奠定良好的政治基础。

    〔参考文献〕

    〔1〕Kapucu N， Yuldashev F & Bakiev E. Collaborative Public Management and Collaborative Governance： Conceptual Similarities and Differences〔J〕. European Journal of Economic and Political Studies， 2009， 2（1）：pp.39-60.

    〔2〕Donahue J. On Collaborative Governance〔R〕. Corporate Social Responsibility Initiative Working Paper. Cambridge， MA： Harvard University， 2004.

    〔3〕Donahue J， Zeckhauser R J. Public-Private Collaboration〔A〕. In R Goodin， M Moran & M Rein. Oxford Handbook of Public Policy〔C〕. UK： Oxford University Press， 2008： p.469.

    〔4〕Ansell C， Gash A. Collaborative Governance in Theory and Practice〔J〕. Journal of Public Administration Research and Theory，2007， 18 （4）： pp.543-571.

    〔5〕苏毓昌，余致力.廉政与治理：公共管理的迫切议题与新兴范式〔J〕.复旦公共行政评论，2012，（2）.

    〔6〕陈国权，曹伟，谷志军.论权力秩序与权力制约〔J〕.江苏行政学院学报，2013，（3）.

    〔7〕胡鞍钢.廉政制度的历史阶段与中国特色国家廉政体系的建构〔J〕.学习月刊，2008，（2）.

    〔8〕陈国权，周鲁耀.制约与监督：两种不同的权力逻辑〔J〕.浙江大学学报，2013，（6）.

    〔9〕庄德水.用法治力量推进廉政治理现代化〔N〕.检察日报，2015-05-19.

    〔10〕习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明〔N〕.人民日报，2013-11-09.

    〔11〕陈科霖.大部制改革：历史回顾与路径前瞻〔J〕.云南社会科学，2014，（3）.

    【责任编辑：朱凤霞】