“全面从严治党”制度创新基本关系的辩证思考

    周敏凯++陈宽宇

    〔摘要〕“全面从严治党”制度创新是一项系统工程，需要用辩证思维厘清其中一些基本关系，包括党内前定法规清理与新法规创设关系；“国法”与“党规”关系；制度治党与思想建党关系、制度治党与治党能力关系等。优化党内政治生态，有助于“全面从严治党”的制度创新。一是夯实坚实的思想基础；二是营造良好的制度保障；三是体现在干部的选拔与领导班子的建设上。

    〔关键词〕全面从严治党；制度治党；中国共产党；党规

    〔中图分类号〕D262〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2016）03-0057-05

    “创新是引领发展的第一动力”，制度创新提供发展的“原动力”，党建制度创新是推动“全面从严治党”的基本原动力。

    一、 “全面从严治党”的制度创新需要辩证思维指引

    制度创新需要思想与方法原动力，只有用正确的思想方法厘清制度创新的一些基本关系，真正发挥规矩与制度约束权力与政治行为的“笼子”的作用。就“全面从严治党”的制度创新而言，需要运用唯物辩证法的思维方法指引，厘清其中一些基本关系，主要有：党内法规制度建设中的前定法规与创新法规之间的关系；“国法”与“党规”的关系；制度治党、思想建党、治党能力与党内政治生态的关系等。

    二、党内法规制度创新基本关系的辩证思考

    （一）党内前定法规清理与新法规创设的关系

    辩证处理前定党内法规制度的全面清理与新法规制度的创设关系，对于全面摸清党内法规制度家底，有效维护党内法规制度协调统一，加快构建党内法规制度体系，切实提高党的建设科学化水平，具有重要而深远的意义。

    2013年8月中央发布《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，根据2012年6月中共中央印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》关于分两个阶段开展清理工作的意见，在第一阶段（2012年7月至2013年9月）清理工作基础上（即已经对1978年至2012年6月期间发布的767件中央党内法规和规范性文件全面清理），对前定党内法规采取逐件审读，区别对待的辩证方法处理。《决定》对前定党规中162件文件，因部分内容同党章和党的理论路线方针政策相抵触、同宪法和法律不一致、已不再适应现实需要，而加以废止；对前定党规中138件调整对象已消失、适用期已过的党内法规和规范性文件宣布失效；对其余467件党内法规和规范性文件认定继续有效，但是对其中42件需作修改。〔1〕《决定》对前定党规的处理，遵循具体问题具体分析，既不一刀切，一概否认；也不全盘继承，而是采取了辩证思维方法，根据时代的变化，尤其是世情、国情、党情的深刻变化，扬弃前定党内法规文件，即废止那些明显不适应现实需要，或适用期已过的文件；保存那些继续有效的法规文件，同时对其中有些文件加以必要的修改。

    即使那些已经宣布废止和失效的党内法规和规范性文件，也需肯定其历史价值，不是简单视如敝屣，而是按照档案管理有关规定，继续做好存档、查档利用等管理工作，发挥它们的历史借鉴与参考价值；而对于需作修改的党内法规和规范性文件，则纳入新的党内法规制定工作整体规划中，作出统一安排，有步骤地完成；对前定党内法规中继续有效的党内法规文件，则依旧需要贯彻落实。

    辩证处理前定党内法规制度的全面清理与新法规制度的创设关系，是建构党内法规制度科学体系的基础工作。

    （二）党内法规制度创新中“国法”与“党规”的关系

    在党内法规制度创新中，制度创新的理论基础建设至关重要，其中关键就是处理好“党规” 与“国法”的关系。 长期以来管党治党存在一个误区，即以国家法律当成党内的纪律底线，对“党规” 与“国法”不加区别，导致不同“法”的调节对象与权利义务的混淆。

    王岐山同志曾经指出，由于中国特色社会主义政党建设的理论基础相对薄弱，党内法规制度建设的理论研究明显不足，一个最突出的表现是，管党治党不是以党的法规与纪律为尺子，而是以“国法”的相关法律为依据， “党规” 与“国法”不分，两者混用，党规党纪套用“法言法语”，错把国家法律当成党内的纪律底线。〔2〕例如，上世纪90年代颁布的《中国共产党领导干部纪律处分条例》，其中不少规定都照搬国家司法条文，混淆了“党规” 与“国法”的调节对象、权利义务的要求，降低了对党员，特别是领导干部在坚定理想信念、践行党的宗旨上的高标准、严要求。

    治国理政的“国法”调节的主体对象是13亿多公民，强调的是一般公民的法律责任与法定义务；管党治党的“党纪”调节的主体对象是8700万左右的中国工人阶级先锋队员，重点约束的是党内“关键少数”党员领导干部的政治行为，强调的是党员的政治责任与党章规定的政治义务。管党与治国的对象与宗旨不尽相同，“党规” 与“国法”不能混用。

    就党内法规的性质定位，应具有两重属性。既有法律的一些特征，更有政策的一些特征。“党规”就有广义的“法”的某些特征，因此可以纳入广义的“法治体系”的范畴之内。党的十八届四中全会决议关于建设中国特色社会主义法治体系的论述，要形成包括五个方面组成的“两大法治体系”：第一，“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”的“国家法治体系”；第二，“形成完善的党内法规体系”。〔3〕显然，党内法规体系可以纳入“中国特色社会主义法治体系”的广义“法”的范畴。

    中国特色的社会主义政治生态，尤其是宪法赋予的中国共产党的领导权威，决定了党内法规具有某些类似于国家法的特征。1982年国家宪法在序言部分明确了中国共产党在中国特色社会主义事业的唯一的执政党的领导地位。宪法赋予党的长期执政地位决定了党的规章对国家和社会的影响是长远的。人们对效力稳定、形式规范的党内法规可以形成像对国家法一样的预期，借以作出符合自己利益的合理行为。

    尽管如此，在国家法与党内法规的对比中，党内法规的制定与形式更具有政策的一般性质，也可以归入政策范畴。党章尽管是党内最高法规，其修订形式明显与“国法”常规修订形式不尽相同，每次党代会后一般都会加以修订，并补充新的内容；党内一般法规也存在类似情况。例如，关于领导干部民主生活会的党内规定在10年内已经修订三次：1990 年中共中央印发《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》，1997 年中央对此文件修改补充，又印发《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》， 2000 年再一次修改补充前定文件，印发了《关于改进县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》。〔4〕三次修改和补充形式是党内法规制定与完善的一种常态，这种特征使党内法规更具有政策的即时性、具体性与灵活性的性质，和国家法律的相对稳定与抽象性的特点不尽一致。

    值得一提的是，从中国政治生态的现实而言，有些领域的规范，党内法规可能比国家法规更能发挥骨干作用。例如，在干部选拔任用领域的法规、军队治理的法规，党内相关法规发挥了主导作用。《党政领导干部选拔任用工作条例》规范的是党政所有的领导干部，而不仅仅是党的领导干部。在许多国家的法律制度中，王位继承制度、政党选举制度和公务员制度往往在法律体系中占据中心地位。

    就“党规” 与“国法”之间的基本关系而言，党内法规归根到底必须尊重宪法与国家法的凌驾性。1982年宪法总纲第五条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”党的十八届四中全会决定规定：“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。”〔5〕

    管党治党中“党规” 与“国法”混同的直接后果是纪委成了党内的“公检法”，党内纪律审查往往成了“司法调查”；党内生活形成一种“违纪只是小节、违法才去处理”。党内没有严格的党规党纪，缺乏从严执纪的结果是党员干部作风纪律问题难以及时纠正，党内监督、执纪、问责无法落到实处，党内权力腐败现象滋生蔓延在所难免。

    十八大以来党内法规制度建设开始全面清除套用“国法”的相关内容，十八届四中全会依法治国的决定明确依“国法”治国理政，依“党规”治党的要求。习近平总书记曾强调：“需要明确的是，在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。”〔6〕《中国共产党纪律处分条例》的颁布，划定了党内纪律“高压线”，把党纪挺在国法之前，党纪严于国法，基本上解决了“党规” 与“国法”混同的大问题。

    （三）制度治党与思想建党的关系

    党的建设是一个伟大工程，尽管制度建设是关键，是根本，但是仍然需要思想建设、组织建设、作风建设与反腐倡廉建设等方面的建设相辅相成，形成一个良好的党内政治生态。如果存在任何一个方面的缺陷或短板，党内政治生态的大厦就难以支撑起来。

    一方面，在“全面从严治党”的政治生态建设中，需要有效整合诸多因素，发挥合力作用。人的行为除了法规制度的“他律”约束，使之明白“不能干”的底线，还需要思想道德的“自律”约束，使之存在“不想干”的底线。 “从严治党靠教育，也要靠制度，二者一刚一柔，要同向发力，同时发力”〔7〕，才能形成制度治党的“不能干”与思想建党“不想干”结合的良好的党内政治生态。

    另一方面，“全面从严治党”需要制度治党与思想建党同向发力，相辅相成，但是两者之间主次关系必须分清，不能主次不分，陷入形而上学的泥潭。改革开放以来党建的重要教训之一就是，在党内制约权力的法规制度建设严重滞后的背景下，即使党内思想教育活动不断，制约党内权力腐败的成效依然不大。而党的十八大以来，随着党内法规制度建设的不断深入，制约权力的笼子日益完善，短短三年就取得了前所未有反腐倡廉的胜利成果。从严治党实践证明，制度治党是“全面从严治党”，克服党内“四大危险”的主要矛盾。习近平曾指出，“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的”，〔8〕“从严治党靠教育，也要靠制度——思想教育要结合落实制度来进行，抓住主要矛盾，不搞空对空”。〔9〕

    （四）制度治党与从严执纪的治党能力关系

    “全面从严治党”， 制度治党固然是基础，但是即使有了好的制度，还需要从严付诸实施，需要从严治党的能力。“没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。”〔10〕

    从严治党的能力， 除了制定有效的党内法规制度之外，首先表现在有效执行党规党纪，有效实现党内监督的能力上。不能认为建造了制度的笼子，就能把权力关进笼子里。要发挥法规制度的效能，必须严格落实党内主体监督责任，真正有人依照党内规章制度敢抓敢管，真正使党内纪律规矩成为带电的高压线，而不是吓人的“纸老虎”，只有这样才可能展示法规制度约束权力的作用与价值。十八大以来，在从严执纪与党内监督制度化方面，初步形成了问责常态化，坚持有责必问、问责必严的氛围。经过几轮中央巡视工作的监督问责，不少党员领导干部在巡视问责中落马。仅2015年，全国共有850余个单位的党委、纪委和1.5万多名党员领导干部受到责任追究。其中，河南新乡市委原书记李庆贵，尽管本人没有贪腐，但是在他任内河南省连续3名厅级领导干部发生严重违纪违法案件，他因主体责任落实不力还是受到党内严重警告处分并被免去领导职务。〔11〕以《中国共产党巡视工作条例》为主导的党内监督法规的颁布执行，一套科学合理的问责机制的建设，铸就了党内铁腕反腐的制度利剑。

    三、“全面从严治党”需要进一步优化党内政治生态

    习近平指出：“加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。”〔12〕“全面从严治党”需要进一步优化政治生态。

    首先，需要以“四个全面”战略布局与“五大发展”理念为指导，夯实坚实的思想基础。

    其次，进一步推进党内制度、规矩与纪律建设，将十八大以来已经颁布的一系列重要党内法规文件落实到实处，为优化党内政治生态营造良好的制度保障。尤其要以《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》两部党内法规为指引，继续从严执纪，处理“腐败存量”；坚决遏制“腐败增量”，推进反腐败斗争。坚持以立德为本，纪严于法、纪在法前，实施思想建党和制度治党、依规治党和依法治国有机结合的“全面从严治党”。

    最后，政治生态的优化集中体现在干部的选拔与领导班子的建设上。2016年各级党委开始换届，2017年党的十九大将召开，要以四级党委换届与优化各级领导班子建设为抓手，将一批腐败、不作为、被问责的干部清出干部队伍，将一大批经受住各种考验的优秀党员干部选入各级领导班子。顺利召开十九大中央委员会与中央纪检委员会，完成改革开放新30年的干部队伍整体交接，谱写“重构政治生态”的新篇章。

    〔参考文献〕

    〔1〕中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定〔N〕.人民日报，2013-08-29.

    〔2〕王岐山.坚持高标准守住底线推进全面从严治党制度创新〔N〕.人民日报， 2015-10-23.

    〔3〕〔5〕〔6〕〔10〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔N〕. 人民日报，2014-10-29.

    〔4〕中共中央办公厅法规室等.中国共产党党内法规选编（1978 - 1996）〔C〕.法律出版社，2009.152，71，89.

    〔7〕〔9〕习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话〔N〕.人民日报，2015 -02-17.

    〔8〕中共中央文献研究室.习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编〔C〕.北京：中央文献出版社，2015.81.

    〔11〕姜洁.管党治党，首先要尊崇党章〔N〕.人民日报，2016-01-19.

    〔12〕坚持从严治党落实管党治党责任把作风建设要求融入党的制度建设〔N〕.人民日报，2014-07-01.

    【责任编辑：石本惠】党政研究20163