城市地区推进婴幼儿托育服务的经验及建议

    陈敏睿 洪秀敏

    【摘要】南京市和上海市是我国推进婴幼儿托育服务的两个先试先行城市。两地政府发挥能动性，形成了独具特色又有共通之处的婴幼儿托育服务体系。本文从政府工作制度、准入监管机制和扶持保障机制三个方面总结南京市和上海市在城市地区推进婴幼儿托育服务的经验，建议各地应当明确主管部门牵头、多部门协作的工作机制，实现各级政府分级管理，健全监管机制，多渠道、大力度扶持社会力量举办婴幼儿托育服务机构。

    【关键词】城市地区;婴幼儿托育服务;经验;建议

    【中图分类号】G617? ?【文献标识码】A? ?【文章编号】1004-4604（2019）09-0008-05

    为了促进全面两孩政策顺利落实，应当通过养育工作社会化减轻家庭养育子女的负担，进而影响家庭的生育决策。完善婴幼儿托育服务逐渐成为政府落实人口政策、解决民生问题的重要配套策略落实点。2017年，党的十九大提出“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究”，努力实现“幼有所育”。同年12月，中央经济工作会议在“提高保障和改善民生水平”方面进一步提出“解决好婴幼儿托育和儿童早期教育服务问题”。2019年，国家发展和改革委员会联合17个部门印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量，促进形成强大国内市场的行动方案》，提出要“增加托育服务有效供给”。2019年政府工作报告提出新的工作要求，“要针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿托育服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障”。《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）的出台，在国家政策层面上明确了我国婴幼儿托育服务体系的发展应当以“政策引导、普惠优先、安全健康、科学规范、属地管理、分类指导”为基本原则。

    放眼全国，婴幼儿托育服务事业尚处在起步阶段。为实现“幼有所育”，政府应当大力推进全国范围内婴幼儿托育服务体系的构建，促进婴幼儿托育服務事业良性长效发展，满足家庭对婴幼儿托育的需求。〔1〕南京市和上海市具有较好的儿童早期教育发展基础，率先开启了实验性、地区性的探索。〔2，3〕两地的探索经验对于在全国范围内建立婴幼儿托育服务体系具有重要借鉴意义。

    一、城市地区推进婴幼儿托育服务的经验

    南京市、上海市结合各自的区域特点和历史经验，分别形成了“1+2”政策体系和“1+2+1”政策体系。南京市以卫生健康部门牵头，上海市由教育部门主管，均在政府工作制度、准入监管机制、扶持保障机制等方面形成了比较完整的婴幼儿托育服务体系。〔4，5〕南京市和上海市的婴幼儿托育服务体系既有共通之处，又各具特色。

    （一）政府工作制度：分级管理、分工协作

    1.市、区、街道分级管理制度

    南京市和上海市两地按照政府分级管理的原则，在市级、区级和街道三个层级上划分管理职责和任务清单，市级管理机构引领统筹全市婴幼儿托育服务工作，区级拥有管理备案的权限，同时可以根据本区的情况制定适宜本区情况的管理办法，街道是管理任务派发的接受者，也是管理任务最终落实的层级。在上海，分级管理主要体现在市、区、街道三级联动的综合监管平台上，市级层面搭建监管平台，将婴幼儿托育服务机构的申办请求和质量监管任务下派到各区，最终由街道牵头联合各部门共同执行。南京市的分级管理同样体现在市级统筹、区级负责、街道落实的准入审批模式中。

    2.政府部门联席会议制度

    根据主管部门牵头、其他部门协同的分工协作原则，南京市和上海市均在婴幼儿托育服务事业发展中建立了政府部门联席会议制度。南京计生委（现为卫健委）在开始统领婴幼儿托育服务事业时便成立了管理0～3岁婴幼儿托育服务工作的领导小组。领导小组由副市长任组长、计生委主任和秘书长任副组长，由教育、消防、食药监等17个相关部门组成，以期共同研究制定婴幼儿早期发展工作的重要规划、重大政策。上海市由副市长管理，教委、民政、工商、卫计委、公安、消防、税务、住建委等近20个部门共同确定托幼联席会议制度，不定期召开会议，研讨解决婴幼儿托育服务推进过程中遇到的问题。副市长还会带领各部门人员到各区调研，在调研现场即时召开联席会议，对各区出现的问题当场确定解决方案。

    （二）准入监管机制：分类审批、常规督导

    1.机构准入根据法人性质进行分类审批

    南京市和上海市要求婴幼儿托育服务机构必须具备法人资格。根据两地管理设置办法，南京市和上海市的婴幼儿托育服务体系目前允许两种性质的法人（企业法人和民非法人）参与。

    民非法人性质的托育服务机构需要经过一系列的前置审批。在南京，申报民非法人性质的托育服务机构需要通过所在区（县）卫计部门核名以及相关政府部门对场地、消防、餐饮方面的排查，以取得相关证件，在民政部门进行法人登记，之后才能到区卫生健康部门申请备案，而区卫生健康部门会按照该机构设置的基本条件组织相关专家上门进行具体评分，分数合格才算备案成功、证照齐全，才能接受相关部门的监管与指导。

    相比民非法人，以企业法人的身份申报婴幼儿托育服务机构的步骤简单很多，仅需要在工商部门的企业登记平台上以“保育公司”或“托育式公司”的名义进行登记便可以申请法人身份了。和南京市有所不同，上海市还要求拿到工商执照的托育式公司必须经过托幼办的再次审批才能营业。

    2.机构举办过程中接受多部门共同监管

    对于登记在册且备案的婴幼儿托育服务机构，政府会履行监管职责，在监管过程中常采用多部门共同监管的工作机制。南京市坚持政府指导、部门监管的原则，要求强化事中事后监管，结合日常检查和各相关部门定期联合执法两种管理方式，规范托育服务机构在安全保障、卫生条件、人员资质以及保育服务内容等方面的管理。上海市则建立了市、区、街道三级综合监管机制，市级层面搭建监管平台系统，纳入区级托幼办和各个相关部门并赋予权限，在区政府相关职能部门和街道的统一组织下，形成日常检查发现、归口受理和分派、违法查处等各环节分工牵头负责、共同履职的机制。单一问题由负责部门单独解决。若发生多个违法事件或者是被举报的问题，则由当地街道来牵头各部门联合执法。

    （三）扶持保障机制：多方面提供保障

    1.拨出专项财政经费，实行“以奖代补”

    南京市和上海市均由财政拨出一部分专项经费，对符合要求的托育服务机构实行“以奖代补”。南京市为了全面实施0～3岁婴幼儿早期发展行动计划，2014年便成立了“0～3岁婴幼儿早期发展均等化促进工程”奖补资金，通过“以奖代补”的方式，为育儿园、亲子园、看护点提供标准不一的建成奖金和收托奖金。上海市财务部门承诺，对食品等安全措施到位、综合保障各项工作较好且经过教育主管部门认证为“优秀”的托育服务机构，专项批准一定数额的财政经费作为综合奖补。

    2.推行政府购买服务，向家长提供普惠性婴幼儿托育服务

    针对1～3岁婴幼儿的托育服务需要，南京市要求每年为家庭提供寄托于街道社区的体验服务，街道社区通常向符合资质的托育服务机构购买服务。例如江宁区，每年拨出200万～300万元的专项服务经费用于购买服务。政府通过招标的形式，筛选出符合条件的机构來承办亲子体验课或亲子体验活动。每个家庭每次亲子体验课费用为40元，每场亲子体验活动费用为700元，均由区、街道财政各承担一半。通过政府购买服务的方式，南京市向1～3岁婴幼儿家庭提供了公益性的托育服务，同时也在一定程度上为托育服务机构注入了资金支持。

    3.提高从业人员素养，充实从业人员队伍

    婴幼儿托育服务机构从业人员是支持婴幼儿托育服务事业发展的重要人力资源。为了加强婴幼儿托育服务机构人才队伍建设，南京市和上海市均在政策上保证了从业人员的培训机会。例如，上海市教委承诺对所有托育服务机构工作人员进行免费培训，包括职业道德培训、法制培训、专业技能培训等;南京市卫健委要求建立贯穿全过程的培训机制，通过与高校和专业机构合作，开设婴幼儿早期发展专业课程，组织相关人员参加分层次、分阶段培训，从而构建职前教育与在职教育相衔接的从业人员培训体系。此外，为了鼓励更多的医生和护士进入托育服务机构，上海市卫生部门承诺，只要是进入托育服务机构工作的卫生工作人员都可以注册成为医师，并且可以在卫生系统中获得职称评定和评级，借此保障卫生工作人员的职业发展路径，充实、稳定卫生工作人员队伍。

    4.利用公建民营方式保障机构用地用房

    上海市和南京市均有一些公建民营的婴幼儿托育服务机构。这些机构由街道、社区或是企业园区提供符合条件的土地房屋，提供托育服务的民营机构仅需要缴纳低廉的租金甚至不缴租金。这既保障了公建民营机构的用地用房，也大幅度降低了机构运营成本。例如，南京市栖霞区某一街道，由街道在某一安置房小区中拿出600平方米的房屋，通过招标引入托育服务机构，为社区内3岁以下婴幼儿提供全日制托育服务;上海市闵行区率先要求每一个街道至少有一家公益性质的婴幼儿托育服务机构，街道同样通过招标的方式选取高质量的托育服务机构，向其提供配套用房。

    5.通过减免相关费用方式降低机构运营成本

    为了鼓励更多的社会力量兴办婴幼儿托育服务机构，上海市率先在机构定性上将婴幼儿托育服务机构认定为“公益机构”，为减免相关费用提供了依据。上海市发改委承诺托育服务机构用水、用电、用气单独计表，并实行居民价格;为鼓励企业为内部人员开办免费的托育点，税务部门提出只要是企业设立的员工子女托育点所发生的费用，可按税法规定作为职工福利费支出在税前扣除，以支持企业办托。

    二、城市地区推进婴幼儿托育服务的建议

    在党的十九大“幼有所育”的思想的指导下，我国必须重视3岁以下婴幼儿托育服务体系的建构。〔6〕《指导意见》的发布，意味着婴幼儿托育服务事业在国家政策上有据可依，事业发展也有了大致方向。当前南京市和上海市在城市地区推进婴幼儿托育服务方面已积累了很多宝贵经验，但也存在一些问题。研究者通过梳理两地的已有经验和对其存在问题的反思，提出要在全国发展婴幼儿托育服务，应在多部门分工协作、各级政府分级管理、健全监管与扶持机制等方面多下功夫，建设婴幼儿托育服务体系，推进婴幼儿托育服务事业发展。

    （一）依据事权和上级规定划分各部门权责，明确主管部门牵头、多部门协作的工作机制

    婴幼儿托育服务事业的发展涉及多方面的联合保障，需要多部门明确分工，共同参与。《指导意见》从国家层面对促进0～3岁婴幼儿托育服务事业发展的相关部门的职责进行了划分，并要求“强化部门协同”。南京市和上海市均建立了主管部门牵头、其他部门协同的分工协作制度，但是如何真正发挥多部门协同管理以及联席会议制度的作用，还需深入探讨。

    首先，各地方政府部门应当谨遵《指导意见》，在省、市、区（县）级别对主管部门和各协同部门进行权责的界定和划分，卫生健康部门、教育部门、妇联等遵守“谁审批，谁负责，谁管理”的原则，强化行政问责制。其次，在权责分工的基础上，重视将多部门纳入合作体系，切实解决政府内部相互推诿或重复行政的问题。最后，各级人民政府应当重视联合相关职能部门和单位建立联席会议制度，规定联席会议制度的议事原则、议事范围、议事程序、参与人员、纪律要求等相关内容，建立完善的举办和运行机制，用以研究和解决婴幼儿托育服务事业中的重大事项，打破各部门之间的工作壁垒，形成工作合力，实现决策的民主化和科学化。

    （二）健全省、市、区（县）、街道四级管理层级，实现各级政府分级管理

    婴幼儿托育服务事业的发展需要健全从中央到地方各级政府的管理体制，建立上下疏通、职责分明的分级管理制度。

    根据分级管理原则，国家层面负责制定指导性的政策文件，为全国的托育服务事业发展指明方向。省级政府部门负责主管本行政区域内的婴幼儿托育服务事业发展工作，必须承担起制定符合当地特点及趋势的本土化具体政策的责任，为市、区（县）级政府部门提供明确、可操作的意见，并负责考察省区域内部的实施情况。市、区（县）地方政府应当正确解读并严格执行省一级政策文件。市级教育行政部门不仅要承担“上令下达”的功能，而且应当结合当地实际情况在省级政策征集意见稿时提出地区性的意见和建议，参与政策的制定，发挥市级行政范围内的统筹规划作用。区（县）级政府部门应当确保各区（县）的婴幼儿托育服务事业管理工作有序开展。街道作为最终落实层，应当落实街（镇）属地责任，使婴幼儿托育服务事业在街道、社区中良性发展。

    （三）健全监管机制，实现托育服务机构的全过程监管

    南京市和上海市均要求对已经登记备案的托育服务机构进行监管，并确定了适合本地情况的准入门槛、资质审批和备案程序。然而，目前监管还未成为一项日常制度贯穿机构举办的始终。一是两地虽然均在准入审批环节对机构进行了评估和筛选，但机构申办成功后，政府对于机构办学质量、规范性等方面的常态化监管尚未在政策层面上完成明晰的设计。二是两地的政策体系中均未涉及与监管相关的标准，尤其是规范办学、师资、课程等软实力方面的标准均未出台。

    促进婴幼儿托育服务事业发展，各级各类政府部门应当合力健全从准入备案、常态化监管直至退出的完整的、具体可行的全过程监管机制。首先，從政策文件制定的角度，托育服务机构的全过程监管需要专门的督导评估标准作为依据，政府部门应当出台督导评估办法，明确督导评估内容与形式，确定托育服务机构在婴幼儿管理、收费、从业人员管理等方面的规范细则。其次，应当健全托育服务机构全过程监管机制。一方面，严格筛选符合资质的托育服务机构，重视准入审批、登记备案环节，建立针对托育服务机构的多部门的登记审批、备案程序，实现部门内部程序的流通。另一方面，建立常规性监管制度，将托育服务机构的硬件和软件评估纳入动态监管。再次，应当充分利用网络、宣传栏等多种平台，向大众公布托育服务机构备案与监管信息，接受社会查询和监督。最后，针对主管部门力量薄弱的问题，可充分依托现行完善的综合行政执法体系，将主管部门纳入综合执法力量，整合归并执法队伍，从而加强对婴幼儿托育服务事业的管理能力。

    （四）多渠道、大力度扶持社会力量举办婴幼儿托育服务机构

    推进婴幼儿托育服务事业发展的初衷是支持、配合全面两孩政策。只有政府进行投入，才有可能落实公益性、普惠性的目标定位。目前南京市和上海市均已配套出台了一些扶持措施，然而无论从托育服务机构层面还是政府层面，已有扶持措施的有效性尚待提高。为了鼓励社会力量兴办婴幼儿托育服务机构，尤其是普惠性婴幼儿托育服务机构，应当以“政府引导、多方参与、社会运营、普惠可及”为原则，发挥中央预算内投资示范带动作用和地方引导作用，拓宽扶持途径，加大扶持力度，通过政府与企业之间的合作，扩大普惠性托育服务的有效供给。

    首先，为保证对婴幼儿托育服务的中央和地方财政投入的力度和持续性，应当将投入婴幼儿托育服务事业发展的经费纳入年度财政预算中，确保保留足够的财政预算用以扶持相关机构。其次，通过促进各政府部门的内部协商，保证婴幼儿托育服务机构的土地获得、税收减免等优惠政策得以落实，保障机构运营的基本条件，包括和住建部门、消防部门协调，将发展托育服务的各类用地纳入国土空间规划和年度指标，从城市规划角度为托育服务机构预留符合要求的公共用地;和税务部门、发改部门协调，确定普惠性托育服务机构在水电费、税收等方面优惠政策的具体落实等。再次，拓宽补贴途径，一方面以托位建成补贴鼓励机构合规提供托育服务，另一方面通过提供质量评估补贴，根据监管结果对托育服务机构的办托行为进行反馈，以分级财政支持或家庭育儿券的财政投入方式给予补贴，从而既确保机构获得扶持的可持续性，又鼓励机构不断提升质量。最后，应当建立托育服务机构的软实力支持体系，加快托育人才培养，并在师资队伍、课程以及质量提升方面为托育服务机构提供业务指导和专业培训，保障托育服务机构的规范发展。

    参考文献：

    〔1〕杨菊华.论政府在婴幼儿托育服务发展中的作用〔N〕.中国人口报，2017-08-16（3）.

    〔2〕冯解忧，许巧年.南京市0～3岁婴幼儿托育服务体系建设〔J〕.中共南京市委党校学报，2018，（4）：100-106.

    〔3〕吴苏贵，钱洁，李显波，等.进一步完善上海0～3岁婴幼儿托育服务体系〔J〕.科学发展，2018，（3）：49-53.

    〔4〕南京市人民政府.市政府办公厅关于印发《南京市0～3岁婴幼儿早期发展工作提升行动计划（2017～2020年）》的通知〔EB/OL〕.〔2019-03-20〕.http：//www.nanjing.gov.cn.

    〔5〕上海市人民政府.上海市人民政府印发《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》的通知〔EB/OL〕.〔2019-03-10〕.http：//www.shanghai.gov.cn.

    〔6〕洪秀敏.新时代“幼有所育”的责任与使命〔J〕.教育发展研究，2018，（38）：3.