海上溢油事故的国家索赔及民间索赔的现实冲突与法律调整
童丽
摘要海上溢油事故频发，中国近海海域污染严重。我国已有多部涉及海洋石油污染的法律法规及规章，但现实中损害者的司法救济之路却曲折艰难。国家海洋局出台的《海洋生态损害国家损失索赔办法》赋权性规定，使海洋行政主管部门获得就海洋生态环境损害进行索赔的主体资格。值得注意的是：面对海上溢油事故责任者有限的赔偿能力，建立油污损害赔偿基金制度，是目前推行的一种办法，其优点是能长期为油污赔偿提供资金助力。但是赔偿基金却对事故应急阶段急迫的损害赔偿无力，受偿者之间可能出现利益冲突。本文参考破产法中的优先赔偿制度、“帕累托效率”以及“智猪博弈理论”提出直接受害者优先受偿顺序的确定以调和国家索赔与民间索赔的现实利益冲突。
关键词海上溢油 国家索赔 民间索赔 优先受偿
一、海洋溢油事故的立法和司法概况
中国海上溢油事故频发，近海海域污染严重。针对海洋油污染，我国现己出台了《海洋环境保护法》、《海洋生态损害国家损失索赔办法》等规范性文件，并加入了《1990年国际油污防备、响应和合作公约》、《1969设立国际油污损害赔偿基金公约》等国际条约。这些针对海洋石油污染的法律条文依内容可分为两类：防治油污以及油污损害赔偿。
我国作为诸多海上环境保护国际条约的加入者，有关海上油污防治的法律规定在内容和法律位阶上都较为完备，但针对海上油污损害赔偿问题在立法和司法实践上都存在问题。以2011年康菲漏油事件为例，河北养殖户诉康菲石油中国有限公司一案中，一审法院以原告缺乏主要证据驳回起诉。养殖户的直接经济损失，满足《民事诉讼法》第一百零八条原告资格的法定要件，即便存在“举证责任倒置”的有利保护，养殖户对于必要证据的搜集仍然是力不从心。2014年修订的《海洋环境保护法》第九十条第二款、《海洋生态损害国家损失索赔办法》为国家的海洋生态损害索赔提供了明确的法律依据。在行政权力的介入下，康菲漏油事故责任者因海洋生态损害向国家海洋局支付了17亿元赔偿。事故发生后仅有中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉康菲公司收到青岛海事法院立案通知，这是首个正式立案的环境公益诉讼。
二、国家索赔及民间索赔冲突与现行解决途径
《海洋生态损害国家损失索赔办法》第十三条规定：海洋行政主管部门提出的海洋生态损害索赔要求，不影响公民、法人、其他组织或部门依法提出的索赔要求。其积极意义在于：确定了国家和民间可以就同一海洋生态损害事故的责任者提出赔偿请求，保护并鼓励了民间索赔，防止责任者以己向国家支付赔偿为由对抗民间损害赔偿请求权。但上述意义只限于理论上，它忽略了责任者的实际偿付能力。
（一）海洋生态损害赔偿主体之间的利益冲突
首先，是事故责任者与受害者之间的矛盾。我国污染企业积重，许多企业将面临因巨额损害赔偿而破产的局面。例如2010年墨西哥湾漏油事故，英国石油公司因高达187亿美元的赔偿而面临破产的危险。企业有限的偿付能力与污染的实际损害的矛盾，将使法院的判决以及受害者的赔偿请求流于空文。
其次，是索赔主体之间的利益冲突。如前所述，企业支付能力有限，因此索赔主体之间会因有限的赔偿金额分配而产生利益冲突。在“分蛋糕”的问题上，国家索赔与民间索赔相比，具有明显的优势。第一，二者的法律依据存差距，《海洋环境保护法》和《海洋生态损害国家损失索赔办法》确定了国家对海洋生态可以提出索赔，并详细规定了索赔主体、索赔范围、索赔标准等。反观民间索赔，相关规定散见于《环境保护法》、《侵权责任法》、《民事诉讼法》等法律法规。现实中，民事诉讼主体包含大量临海渔民，他们法律知识匮乏，难以正确维权，而这种分散的规定将增加渔民的维权成本。第二，司法实践上的差距。国家行政机关作为民事主体，其另一层“权力”身份也较于社会组织代表民间提起诉讼更具优势。
（二）索赔利益冲突的现行解决途径
污染事故中责任者的赔偿支付不是一次性的。目前普遍接受的解决途径是建立污染损害赔偿基金制度。在立法上，《海洋环境保护法》第66条、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》等都对这一制度进行规定。面对环境污染损害救济主要通过民事和行政救济来实现的现实，将环境侵权损害视为社会损害，其效益要远大于侵权人或受害人独自负担。具体机制是：基金托管人就具体污染事故托管一定数额的基金，由基金管理人管理和运用资金，从事股票、债券等投资，然后将收益用于污染所造成的损失赔偿上。笔者认为这项制度貌似解决了责任者赔偿能力有限的问题，为弥补损失和恢复环境提供了长期的资金助力，却因基金从设立到获利再到补偿受损者的周期长，而不能及时赔偿。
三、直接受害者优先受偿规则的确立
因为环境损害赔偿在及时偿付上存在短板，所以补充应急赔偿资金分配机制有其现实意义。根据实际损失情况确定直接、间接受害者，并对直接受害者提供优先受偿的规则保障。
（一）应急赔偿資金的保留
值得强调的是，应急赔偿资金分配机制基于存在环境损害赔偿之上。从时间顺序上说，二者存在先后顺序。海上漏油事故的处理分为大体分三个阶段：应急止损阶段、应急处置阶段、恢复治理阶段。应急止损阶段，是指事故发生初期，为防治损失扩大的活动，不涉及索赔问题。应急赔偿资金使用主要适用于应急处置阶段，对海上溢油事故受损主体予以赔偿。恢复治理阶段是一个长期的过程，需要长期的资金助力，赔偿基金是目前唯一的解决途径；从作用和目的上说，二者互补，互相不可替代。应急赔偿资金无法解决长期的恢复治理问题，也不利于社会的效益最大化；污染损害赔偿基金赔偿周期长，无法适用于应急阶段。
（二）优先受偿规则的适用
民事优先权制度是对特殊的民事权利或权利人予以特别保护的制度，其中包括优先受偿权。根据《民法通则》、《环境保护法》，海上漏油事故民间索赔的诉由是破坏环境的行为损害了相关利益人人身及财产权利，属于特殊的民事侵权。国家索赔的理论和法律依据是国家对海洋享有所有权。海洋漏油事故索赔是因为漏油这一破坏环境的行为损害了国家的所有权。故海上漏油事故的民间索赔与国家索赔之间可适用优先受偿规则来调整。并且从“智猪博弈理论”来看民间索赔，法赋予其优先受偿的规则有着必要性。
1.优先受偿规则对国家与民间索赔的启示
我国在《民事诉讼法》和《企业破产法》中，将优先受偿作为特殊债权的清偿顺序予以规定。优先受偿规则的目的有三：以分配正义实现实质正义；实现对社会稀缺资源的有效利用；解决公益和私益平衡问题。应急赔偿资金十分有限，对于众多受偿者而言，面临着如何才能使效率最大化以满足不同个体的需求，实现实质公平正义的问题。在同一海上溢油事故引起的国家索赔和民间索赔的受偿顺序问题上，应对海上溢油事故民间索赔实行优先受偿规则，主要是基于以下两条利益衡量标准：
（1）直接利益损害赔偿优于间接利益损害赔偿。根据帕累托效率，在国家索赔明显比民间索赔具有优势的情况下，不增加国家索赔的障碍，又保障民间索赔的受偿实现，就己实现了整体效益最大化。根据现实状况，保障直接利益损害赔偿优于间接利益损害赔偿就是帕累托改进。直接利益损害是指损害行为造成的损失是显而易见的，而间接利益损害是无法直接观察，却真实存在的利益受到损害。首先，民间索赔是针对环境侵权损害赔偿，其损失是可以具体计算的。例如海上溢油造成的周围渔场损失，海水浴场减少的收入，这些损失显而易见。而国家损失索赔涉及生态损害赔偿，这些是不能直接被观察，但确有损害存在。因此，民间损害索赔针对直接利益，国家索赔针对间接利益。其次，民间索赔往往是事故海域具体的受损失的居民，海洋石油污染将必然导致他们的纯粹经济损失；国家索赔则是包含的是针对调查恢复污染而投入的成本，非溢油事故必然导致的直接经济折损。
（2）事故应急阶段损害赔偿先于事故后期恢复治理赔偿。此項标准是利益衡量合法性原则的拓展。利益衡量合法性原则是强调司法者在利益衡量时对法律遵从，限制司法者恣意。该原则将闲置司法部门恣意干预民间索赔进程，甚至是设置障碍来维护污染企业利益的现象出现。虽然我国并未有污染事故受损利益大小衡量的明确具体标准，但结合《突发环境事件应急管理办法》以及《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》可推知事故应急阶段损害赔偿先于事故后期恢复治理赔偿。国家的索赔主要目的为后期治理，而民间索赔通常目的为生命健康以及财产损害的赔偿，从紧迫危险以及“抢救”必要性来看，民间损害赔偿应优先于国家损害赔偿。虽然国家也包括应急治理的费用索赔，但考虑到政府的支付能力远大于一般民事索赔主体，政府可以后期从赔偿基金中获得赔偿。
2.国家及民间索赔的受偿顺序的智猪博弈分析
国家索赔和民间索赔受偿顺序规制，强调在有限的应急赔偿资金上区分分配先后顺序。这一顺序的规定具备指导和激励受害者索赔的必要性。现实中，针对同一海上漏油事故，提出索赔的多个主体在否定污染者行为上是一致的。根据智猪博弈理论，海上溢油事故导致的损害，国家和一般民事索赔主体虽然都是受害者，但却存在调查举证的能力、对责任者施压能力和损害承受能力上的“大猪”、“小猪”之分，即强、弱者之分。对于这种情况有两种决策：一是弱者选择等待优于行动。民间索赔的一大障碍就是信息不对称导致的举证困难，这时弱者唯一可以做的就是通过国家公开的损害索赔申请书和官方公布的数据来举证。二是降低交易成本，法律制度领域有降低资格审查等，放在文章中就是受偿者的优先顺序规制，将天平倾斜到弱者一方，使得弱者在索赔成本不变的情况下获益，从而达到利益均衡。
摘要海上溢油事故频发，中国近海海域污染严重。我国已有多部涉及海洋石油污染的法律法规及规章，但现实中损害者的司法救济之路却曲折艰难。国家海洋局出台的《海洋生态损害国家损失索赔办法》赋权性规定，使海洋行政主管部门获得就海洋生态环境损害进行索赔的主体资格。值得注意的是：面对海上溢油事故责任者有限的赔偿能力，建立油污损害赔偿基金制度，是目前推行的一种办法，其优点是能长期为油污赔偿提供资金助力。但是赔偿基金却对事故应急阶段急迫的损害赔偿无力，受偿者之间可能出现利益冲突。本文参考破产法中的优先赔偿制度、“帕累托效率”以及“智猪博弈理论”提出直接受害者优先受偿顺序的确定以调和国家索赔与民间索赔的现实利益冲突。
关键词海上溢油 国家索赔 民间索赔 优先受偿
一、海洋溢油事故的立法和司法概况
中国海上溢油事故频发，近海海域污染严重。针对海洋油污染，我国现己出台了《海洋环境保护法》、《海洋生态损害国家损失索赔办法》等规范性文件，并加入了《1990年国际油污防备、响应和合作公约》、《1969设立国际油污损害赔偿基金公约》等国际条约。这些针对海洋石油污染的法律条文依内容可分为两类：防治油污以及油污损害赔偿。
我国作为诸多海上环境保护国际条约的加入者，有关海上油污防治的法律规定在内容和法律位阶上都较为完备，但针对海上油污损害赔偿问题在立法和司法实践上都存在问题。以2011年康菲漏油事件为例，河北养殖户诉康菲石油中国有限公司一案中，一审法院以原告缺乏主要证据驳回起诉。养殖户的直接经济损失，满足《民事诉讼法》第一百零八条原告资格的法定要件，即便存在“举证责任倒置”的有利保护，养殖户对于必要证据的搜集仍然是力不从心。2014年修订的《海洋环境保护法》第九十条第二款、《海洋生态损害国家损失索赔办法》为国家的海洋生态损害索赔提供了明确的法律依据。在行政权力的介入下，康菲漏油事故责任者因海洋生态损害向国家海洋局支付了17亿元赔偿。事故发生后仅有中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉康菲公司收到青岛海事法院立案通知，这是首个正式立案的环境公益诉讼。
二、国家索赔及民间索赔冲突与现行解决途径
《海洋生态损害国家损失索赔办法》第十三条规定：海洋行政主管部门提出的海洋生态损害索赔要求，不影响公民、法人、其他组织或部门依法提出的索赔要求。其积极意义在于：确定了国家和民间可以就同一海洋生态损害事故的责任者提出赔偿请求，保护并鼓励了民间索赔，防止责任者以己向国家支付赔偿为由对抗民间损害赔偿请求权。但上述意义只限于理论上，它忽略了责任者的实际偿付能力。
（一）海洋生态损害赔偿主体之间的利益冲突
首先，是事故责任者与受害者之间的矛盾。我国污染企业积重，许多企业将面临因巨额损害赔偿而破产的局面。例如2010年墨西哥湾漏油事故，英国石油公司因高达187亿美元的赔偿而面临破产的危险。企业有限的偿付能力与污染的实际损害的矛盾，将使法院的判决以及受害者的赔偿请求流于空文。
其次，是索赔主体之间的利益冲突。如前所述，企业支付能力有限，因此索赔主体之间会因有限的赔偿金额分配而产生利益冲突。在“分蛋糕”的问题上，国家索赔与民间索赔相比，具有明显的优势。第一，二者的法律依据存差距，《海洋环境保护法》和《海洋生态损害国家损失索赔办法》确定了国家对海洋生态可以提出索赔，并详细规定了索赔主体、索赔范围、索赔标准等。反观民间索赔，相关规定散见于《环境保护法》、《侵权责任法》、《民事诉讼法》等法律法规。现实中，民事诉讼主体包含大量临海渔民，他们法律知识匮乏，难以正确维权，而这种分散的规定将增加渔民的维权成本。第二，司法实践上的差距。国家行政机关作为民事主体，其另一层“权力”身份也较于社会组织代表民间提起诉讼更具优势。
（二）索赔利益冲突的现行解决途径
污染事故中责任者的赔偿支付不是一次性的。目前普遍接受的解决途径是建立污染损害赔偿基金制度。在立法上，《海洋环境保护法》第66条、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》等都对这一制度进行规定。面对环境污染损害救济主要通过民事和行政救济来实现的现实，将环境侵权损害视为社会损害，其效益要远大于侵权人或受害人独自负担。具体机制是：基金托管人就具体污染事故托管一定数额的基金，由基金管理人管理和运用资金，从事股票、债券等投资，然后将收益用于污染所造成的损失赔偿上。笔者认为这项制度貌似解决了责任者赔偿能力有限的问题，为弥补损失和恢复环境提供了长期的资金助力，却因基金从设立到获利再到补偿受损者的周期长，而不能及时赔偿。
三、直接受害者优先受偿规则的确立
因为环境损害赔偿在及时偿付上存在短板，所以补充应急赔偿资金分配机制有其现实意义。根据实际损失情况确定直接、间接受害者，并对直接受害者提供优先受偿的规则保障。
（一）应急赔偿資金的保留
值得强调的是，应急赔偿资金分配机制基于存在环境损害赔偿之上。从时间顺序上说，二者存在先后顺序。海上漏油事故的处理分为大体分三个阶段：应急止损阶段、应急处置阶段、恢复治理阶段。应急止损阶段，是指事故发生初期，为防治损失扩大的活动，不涉及索赔问题。应急赔偿资金使用主要适用于应急处置阶段，对海上溢油事故受损主体予以赔偿。恢复治理阶段是一个长期的过程，需要长期的资金助力，赔偿基金是目前唯一的解决途径；从作用和目的上说，二者互补，互相不可替代。应急赔偿资金无法解决长期的恢复治理问题，也不利于社会的效益最大化；污染损害赔偿基金赔偿周期长，无法适用于应急阶段。
（二）优先受偿规则的适用
民事优先权制度是对特殊的民事权利或权利人予以特别保护的制度，其中包括优先受偿权。根据《民法通则》、《环境保护法》，海上漏油事故民间索赔的诉由是破坏环境的行为损害了相关利益人人身及财产权利，属于特殊的民事侵权。国家索赔的理论和法律依据是国家对海洋享有所有权。海洋漏油事故索赔是因为漏油这一破坏环境的行为损害了国家的所有权。故海上漏油事故的民间索赔与国家索赔之间可适用优先受偿规则来调整。并且从“智猪博弈理论”来看民间索赔，法赋予其优先受偿的规则有着必要性。
1.优先受偿规则对国家与民间索赔的启示
我国在《民事诉讼法》和《企业破产法》中，将优先受偿作为特殊债权的清偿顺序予以规定。优先受偿规则的目的有三：以分配正义实现实质正义；实现对社会稀缺资源的有效利用；解决公益和私益平衡问题。应急赔偿资金十分有限，对于众多受偿者而言，面临着如何才能使效率最大化以满足不同个体的需求，实现实质公平正义的问题。在同一海上溢油事故引起的国家索赔和民间索赔的受偿顺序问题上，应对海上溢油事故民间索赔实行优先受偿规则，主要是基于以下两条利益衡量标准：
（1）直接利益损害赔偿优于间接利益损害赔偿。根据帕累托效率，在国家索赔明显比民间索赔具有优势的情况下，不增加国家索赔的障碍，又保障民间索赔的受偿实现，就己实现了整体效益最大化。根据现实状况，保障直接利益损害赔偿优于间接利益损害赔偿就是帕累托改进。直接利益损害是指损害行为造成的损失是显而易见的，而间接利益损害是无法直接观察，却真实存在的利益受到损害。首先，民间索赔是针对环境侵权损害赔偿，其损失是可以具体计算的。例如海上溢油造成的周围渔场损失，海水浴场减少的收入，这些损失显而易见。而国家损失索赔涉及生态损害赔偿，这些是不能直接被观察，但确有损害存在。因此，民间损害索赔针对直接利益，国家索赔针对间接利益。其次，民间索赔往往是事故海域具体的受损失的居民，海洋石油污染将必然导致他们的纯粹经济损失；国家索赔则是包含的是针对调查恢复污染而投入的成本，非溢油事故必然导致的直接经济折损。
（2）事故应急阶段损害赔偿先于事故后期恢复治理赔偿。此項标准是利益衡量合法性原则的拓展。利益衡量合法性原则是强调司法者在利益衡量时对法律遵从，限制司法者恣意。该原则将闲置司法部门恣意干预民间索赔进程，甚至是设置障碍来维护污染企业利益的现象出现。虽然我国并未有污染事故受损利益大小衡量的明确具体标准，但结合《突发环境事件应急管理办法》以及《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》可推知事故应急阶段损害赔偿先于事故后期恢复治理赔偿。国家的索赔主要目的为后期治理，而民间索赔通常目的为生命健康以及财产损害的赔偿，从紧迫危险以及“抢救”必要性来看，民间损害赔偿应优先于国家损害赔偿。虽然国家也包括应急治理的费用索赔，但考虑到政府的支付能力远大于一般民事索赔主体，政府可以后期从赔偿基金中获得赔偿。
2.国家及民间索赔的受偿顺序的智猪博弈分析
国家索赔和民间索赔受偿顺序规制，强调在有限的应急赔偿资金上区分分配先后顺序。这一顺序的规定具备指导和激励受害者索赔的必要性。现实中，针对同一海上漏油事故，提出索赔的多个主体在否定污染者行为上是一致的。根据智猪博弈理论，海上溢油事故导致的损害，国家和一般民事索赔主体虽然都是受害者，但却存在调查举证的能力、对责任者施压能力和损害承受能力上的“大猪”、“小猪”之分，即强、弱者之分。对于这种情况有两种决策：一是弱者选择等待优于行动。民间索赔的一大障碍就是信息不对称导致的举证困难，这时弱者唯一可以做的就是通过国家公开的损害索赔申请书和官方公布的数据来举证。二是降低交易成本，法律制度领域有降低资格审查等，放在文章中就是受偿者的优先顺序规制，将天平倾斜到弱者一方，使得弱者在索赔成本不变的情况下获益，从而达到利益均衡。
