对我国信用体系建设的政策建议
俞思念
〔摘要〕我国社会信用体系建设是一项国家行动和长远战略，是当代中国实现自己的现代化目标的壮举。面对新的形势和任务，我国社会信用体系建设任务艰巨、时间紧迫，必须进一步统一思想，明确使命，加强领导，勇于担当，调动各方面的积极性，确保这项重大工程的完成。为此，特提出既务虚又务实的十二条建议。
〔关键词〕中国；社会信用体系；诚信；社会主义核心价值观
〔中图分类号〕D63-31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）02-0122-07
从党的十八大以来，社会对于信用问题更加重视，“诚信”作为政府、社会、公民一体践行的社会主义核心价值，打开了社会信用关系的发展和实现“中国梦”的光明前景。在中国社会主义市场经济体制的进一步完善、在政治发展和政府行为的法治昌明、在社会建设与文化建设的纵深推进中，信用问题也如社会基石一般为人瞩目。《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（以下简称“纲要”）发布①，起着引导社会信用建设正确方向的定位作用。作为牵动整个中国的改革举措和设想，社会信用体系建设已成为一项国家行动和长远战略，是当代中国实现自己的现代化目标的壮举。
《纲要》在我国社会信用体系建设上绘出的一幅巨大的社会信用治理的蓝图，其经济的、政治的、社会的、文化与精神的意义，都需要深入领会与挖掘。但要看到，《纲要》的发布，只能说为今后社会信用体系建设提出了总的任务和目标，实际工作还在进行中，特别是这项建设的进展，与我国经济发展水平和社会发展阶段不匹配、不协调、不适应的矛盾仍然存在，需要经过大量的艰苦工作予以化解。又逢依法治国的新环境，我国信用体系建设必须从完善市场经济和完善社会治理的需要为主，突出“重在建设”的方针，避免引发不必要的诉讼事件。因此，决不能忽视细节与方法上的问题。
面对新的机遇与挑战，我国社会信用体系建设任务艰巨、时间紧迫，必须进一步统一思想，明确使命，加强领导，勇于担当，调动各方面的积极性，确保这项重大工程的完成。为此，特为社会信用体系问题提出如下既务虚也务实的若干建议。
第一，进一步提高对于社会信用重要性的认识，把信用体系建设作为全党和全国的一件带全局性的大事，是社会主义市场经济走向成熟和完善的一项战略任务。
对于信用体系建设的意义，在许多地方和人们心目中还没有摆放到应有位置。必须认识到，其所解决的也不仅仅是经济的问题，也是社会问题、道德问题，关系到我国未来经济的进一步发展和社会主义市场经济的进一步完善，关系到我国社会面貌和精神面貌的健全与清正。因此，要把信用体系建设放在依法治国和社会主义核心价值观教育的大环境、大原则下进行，一方面有利于从战略高度深入认识我国信用体系建设的重要性和紧迫性，加大对于这项工作的支持力度，另一方面也可以促成在信用体系建设上得到较为充分的资金和物质投入，保证此项工程的顺利进行。
在实践上，把诚信作为社会核心价值的深远与长久意义是会在民族复兴的中国梦中逐渐显示出来的。我们在近期所眼见的则是信用体系建设的实现过程，是社会信用体系在我国社会主义市场经济的发展、 在国家治理与社会全面进步中的实际作用。仅仅说到信用关系的完备对于市场经济健康运行的意义，已经使人心悦诚服了。人们早已感受了失信行为对于社会稳定与日常生活的袭扰，盼望社会信用的清明有如久旱之云霓。因此，为官一任的相关人员应当将此项建设当做一次难得的机遇，作为国家公务员的政绩和使命。同时，也应当将此作为政绩在干部考核中加以体现。
第二，成立国务院牵头的全国社会信用体系建设领导小组，加强对信用体系建设的统筹规划和组织领导，做好顶层设计，发挥下层积极性，全力以赴，务求一战而胜。
社会信用体系建设涉及面广、政策性强，协调难度大，需要建立一个强有力的组织领导机制来推动与落实。应该说，成立国务院社会信用体系建设领导小组是必要的，以确保《纲要》的完成、确保我们正在建设的是信用体系而不是一般的信用建设。其工作重在统筹规划、组织领导、顶层设计、协调督导，发挥下层积极性主动性，做好总结和集中集体智慧的工作。其工作中心应当有所转移——把社会信用体系建设的下一步目标转移到信用关系的正面战场，即通过本项目的建设实现主动提高信用等级、完善各方以诚信为义务的目标，通过社会信用体制机制的自为自治而形成健全的诚信环境和氛围，以保证其作用的发挥达到最大。由于人力资源与社会保障部门在社会信用体系中担当着从源头上解决社会信用问题的职责，故可以在这项建设中为国务院充当马前卒和主体角色。
社会主义核心价值观的确立，落实了诚信的观念定位，现在的问题是在制度建设的硬件建设上补足功课的时候了。为此，今后在信用体系建设上应当真正从体系着手，注意观念的建设与制度的建设两方面的结合，标本相顾，“软”“硬”兼施，立足于在制度体系的规范下走出诚信建设之路，以体现培育和践行社会主义核心价值观的效果。要着力总结已有信用建设的经验，将个别经验（做法）上升到一般，把社会信用体系建设为民、利民、依靠人民的本质宣示在生活实际中。信用体系建设的根本在于社会对于信用的敬畏和对诚信的践行。现在对于信用建设的宣传和教育都还不够，重视调研中的普遍感觉和反映。所以，建立关于诚信教育与宣传、及社会信用体系建设的长效机制，是这项规划的指导思想。我们可以分步骤、分行业、分工有序地逐年实施信用体系建设的大工程，但从百年大计上，需要从长久的意义来布局和落实。
第三，推进政府部门的诚信建设，发挥国家公职人员的示范带头作用。
在政府部门的诚信建设中，首要的是坚持依法行政理念，全面推进政务公开，在保护国家信息安全、商业秘密和个人隐私的前提下，依法向社会公布行政过程，在一定条件下对所掌握的信用信息实施便于社会的方式来处理，并采取信息共享机制。政府部门本身在提高工作效率和服务水平时，要健全权力运行制约和监督体系，完善政府决策机制和程序，提高决策透明度，以此作为诚信建设的起点。现时在一些地方和部门实行的重大决策事项公示和听证制度，不仅不能缩小，而且要推广和加深，在拓宽公众参与政府行政过程的渠道上，加强对权力运行的社会监督和约束，以利于提升政府公信力。在政府部门的行政审批、政府采购、劳动就业、社会保障、科研管理、干部选拔和任用、项目监管、资金支付等方面，率先使用信用信息和信用产品，既有利于培育信用服务市场，也有利于改善政府诚信形象。各级政府要支持统计部门依法统计，政府部门发布的有关信息应当客观真实、统计数据不得弄虚作假。政府债务要依法依规，其收支必须强化预算约束。在政务诚信与问责机制上，各级政府部门都要自觉接受本级人大的法律监督和政协的民主监督，以及群众监督和舆论监督，并加大监察、审计等部门对行政行为的监督和审计力度。
各级人民政府加强自身诚信建设，实际上也以政府的诚信施政，为带领全社会树立诚信意识起到了表率作用。调研材料说明，政府关于经济社会发展目标的落实情况以及为百姓办实事的履约情况往往是社会作为评价政府诚信水平的首要内容，所以，政府向社会作出的承诺，应当纳入政府绩效评价体系，在各级政府与政府部门建立健全政务和行政承诺考核制度。在对领导干部和公务员的诚信管理上，要把思想教育与其诚信档案结合起来，将公务员个人有关事项报告、廉政记录、年度考核结果、相关违法违纪违约行为等信用信息纳入档案，将公务员诚信教育与诚信记录作为干部考核、任用和奖惩的重要依据，编制公务员诚信手册，增强公务员法律和诚信意识，建立一支守法守信、高效廉洁的公务员队伍。
第四，通过信用体系推进重点领域（主要是商务领域）的诚信建设。
提高商务诚信水平是社会信用体系建设的重点，与人民群众日常生活息息相关，同时也是商务领域本身生存之道，是各类经济活动有序开展的基础。为此，要在生产过程、流通过程、销售过程建立信用系统的监控作用，保证各个环节上商品的质量信息完整，以备查询和追责。落实各项安全生产制度和信用审核机制，促进企业落实安全生产主体责任，特别是对食品、药品、日用消费品、农产品和农业投入品为重点，加强各类生产经营主体生产和加工环节的信用管理，完善产品质量信息追踪查询制度，新建质量信用征信系统，加快完善产品质量投诉举报咨询服务平台，建立质量诚信报告、失信黑名单披露、市场禁入和退出制度。
在商贸流通领域，也需要在行业、行会内建立企业信用信息共享制度，制订商贸流通企业的信用指标体系，对多数批发零售、交运物流、住宿餐饮及居民服务行业的信用评价，采取全员的以消费者为主的信用采信方式，进行企业信用分类管理，对遭投诉的商户有所警示。不同商户之间可以采用符合习惯的合作方式，但仍需在信誉前提下加以规范和格式合同化。反对不正当竞争，加大对扰乱市场、虚假广告、消费欺诈、商业诋毁、商业贿赂等违法行为的查处力度，对典型案件、重大案件及时予以曝光，促进诚信经营和公平竞争。现时反映强烈的虚假广告（主要是各种小报刊出的药品、保健品），非但得不到查处，而且愈演愈烈，有恃无恐，成为信用体系建设中的不和谐音符，建议在适当时机进行一次多部门联合执法的打击，以还信用于民。商务领域信用建设是一项持久的长期的“斗争”，必须抱定决心，奉陪到底，不可松懈。必要时，可以发动民间打假力量，在法律支持下，补充信用建设的遗漏。
这里特别需要提出的是从城市向农村蔓延的非法传销活动。传销活动是利用亲情、爱恋、友谊、信任来进行商业和投机的诈骗行为，直至暴力、挟持、侵占等犯罪，严重损害社会信用关系和道德关系，危害正常经济和社会秩序。传销活动屡禁不绝，是与社会信用关系失稳分不开的，这在我国社会信用体系建设中应当给予重视。而国家有关部门批准几家带传销性质的商业公司（如安利）在全国范围的经营，却是造成社会信用失稳的一大原因。其合法性外衣是对社会信用的挑战和嘲笑。打击传销活动，必须取缔安利这样的公司同样是传销性质的经营活动，反击那种利用信用关系而破坏社会信用的商业行为。
第五，加深电子商务领域的信用建设。
电子商务作为新兴业态，信用建设尤其重要。电子商务同前述商务领域一样也是信用体系建设的重点，其紧迫性和深切性不容忽视。加深电子商务的信用建设，要特别强调采取第三方评价制度，推行征信机构的参与制，以保证其信用建设的完整与公正。今后电子商务活动的管理和发展，应当强调规范性与信用性，建立健全商家与用户的信用管理和交易信用评估制度，加强电子商务企业自身开发和销售产品的质量监督，实行网店与网商双重责任制和先行赔付制，承担双重信誉与责任追诉，支持举报和同行打假行动。加强电子商务产品质量保证抽查，严格查处电子商务领域制假售假、以次充优、不实广告、虚高收费、服务低劣等欺诈行为，决不容许不合格的“三无产品”躲进网店销售。电子商务系统本身要担当信用建设责任，为消费者提供满意的购物环境和合格的商品，有条件的可以试行宽松退货制度；对伪造商品流量、违背商业道德、败坏网站信誉的失信行为，可以视其情节轻重自行在业内处理；对维护网站和商城声誉、获得消费者认可的讲信用网店则可给予减低加盟费、延长开业期等多种奖励，对多次投诉而不思整改的，则可建立行业限期禁入制度。完善电子商务信用保障制度，对信用调查、信用评估、信用担保、信用保险、信用支付、商账管理等第三方信用服务和产品在电子商务中的推广和应用，对电子商务网站可信认证服务、网站可信标识，只要是有利于电商信用建设的，都可以给予支持。在电子商务领域的信用建设上加大力度，正是对这种新兴产业增补正能量，决不可轻心于这件看似软任务的事。
第六，继续加强金融领域的信用建设。
金融领域是最讲究信用的部门，但其信用规范主要针对的是客户，而非自己。因此，金融部门的信用建设也要把本身纳入其中，解决好收费项目多、收费不公开的问题，并在维护金融消费者个人信息安全、资金安全、保护金融消费者合法权益上下功夫。不久前，群众对银行破产赔付的关注度极高，就说明金融领域的信用建设重点是什么。在金融领域的信用建设中，要使从业者真正懂得信用是金融的生命，在规范金融市场秩序时，对金融欺诈、恶意逃废银行债务、内幕交易、制售假保单、骗保骗赔、披露虚假信息、非法集资、逃套骗汇等金融失信行为，则须在法制化中加大打击力度。在金融信用信息设施建设上，扩大信用记录的覆盖面，开发其服务社会的正面效益，强化对守信者的奖励和对失信者的约束，是可以再有作为的。鉴于金融领域信用体系建设的自觉性强，对其只需提出任务而不必多予干预。
第七，加大打击通信消费领域里的电信犯罪行为。
当前，电信领域的信用建设到了极其紧迫的时候，不法分子利用通讯方式进行经济诈骗已经使人无法容忍，有的几乎掌握受话者的全部个人信息，而电讯运营商明知其中猫腻也不愿采取拦阻措施。其信用状况可想而知。现实中，人们对电话诈骗杯弓蛇影、自危莫名，历数受骗经历已是家常便饭，人与人之间薄弱的信任关系几乎荡然无存。电信诈骗的恶劣程度都在刑事犯罪范围，应当引起司法部门的关注，及时予以重拳打击。但其起因与通信领域的信用问题相关，电话黑卡沦落为电信诈骗的主要工具。我国手机用户从2015年9月1日实行实名制，①一条延续多年的禁令终于落定，这说明通讯领域信用堪忧的状况
值得反思。此外，通信消费中一直存在的滥收费、高收费和霸王收费现象也是其信用状况遭到诟病的原因，在社会信用体系建设中都需要重点整改。
第八，强化中介服务业的信用建设。
中介服务业是正在兴起的一种第三产业，是一支从业人员众多、涉及范围宽泛的社会群体。据了解，当前中介领域的种类繁多、管理不易，但这一行业在信用体系建设中占着极为重要的位置，不能一般看待。中介服务包括众多种类，其中，对仲裁类、律师类、会计类、担保类、鉴定类、检验检测类、评估类、认证类、代理类、经纪类、劳务输出与用工介绍类、咨询类、公证类都应当加强管理，既要了解中介服务行业的共性和特点，又有必要建立和施行信用分类管理，实行中介机构的信誉与信用分级制，探索科学合理的评估指标体系、管理制度和工作机制，根据其用户反映为重要依据来衡量其规范程度，形成类似于星级酒店式的管理模式。这方面的工作并未真正开始，但在建设信用体系中必然会遇上，未雨绸缪地在思想上先作准备，是有益的。
第九，积极促进征信市场的健康发展。
征信业也属于中介服务类，因其在信用体系中的特殊性而需予以关注。2015年1月，中国人民银行要求芝麻信用、腾讯征信、中诚信等8家，做好个人征信业务的准备工作，现在期限已过，业内预期这些公司将于近期拿到首批个人征信业务牌照。他们将在信贷、租房、租车、酒店、旅游等多项商务中提供面向个人的征信服务。分析机构预计，单是个人征信市场，未来空间即可达1000亿元，①如果加上面向企业、政府部门以及涉外事务的所有征信业务，市场规模将超过3万亿。在我国征信业还处在发展初期时，其所面临的机遇是十分有利的，这说明信用体系建设需要征信、需要积极促进征信市场的适度发展。征信应当成为一种制度，这对于积极营造公平竞争、统一高效的市场环境，对于取消地方保护主义（如滥用行政权力干扰和封锁市场、包庇纵容部分社会主体的违法违规和失信行为）等，都是不可或缺的。就促进第三产业的发展来说，对征信业的扶持也是不容置疑的，我国征信类企业门槛高、数量少（国际上也不多见），作为一项新兴产业，其发展适应着经济与社会需要，同时也培育了一批走在前面的新产业，实在是两全其美的事。所以，使广大干部群众对征信有更多了解，无疑是必要的。
当前，重要的是征信市场的健康发展。为此，应当从制度和法律法规等创设性软约束上，保证征信企业和征信系统建设的安全性和先进性，保证其向政府、企业和个人提供合法合规的真实的高效的征信服务，以发挥这种新兴事业在信用体系建设中的基础性作用。征信涉及的业务面比较广阔，征信公司不能一哄而起，要提高征信业的准入门槛，但也不必限定其所有制性质，可以鼓励民营资本和专家型创业者加入。要在市场经济的推动下，加快发展符合我国社会主义市场经济要求的信用评级市场，支持本土评级机构做强做大，使一部分优秀征信公司进一步提高市场竞争力和影响力，形成本行业的龙头企业，为走出国门创造条件。在推动征信行业的健康发展上，还要切实加强对这项新兴事业的监管，出台《征信管理条例》类的深度法律条文，以立法形式明确各方在征信体系建设中的权利、义务和责任，明确征信监管的内容与机关，以及征信机构及业务的市场准入、退出机制，依法保护征信三方的合法权益。由于征信业仍处于成长的幼年期，社会对其了解有限（这一名称的使用在国内也只有十余年的时间），进一步开展社会信用体系建设相关法律法规的研究，进行关于征信业的行业定位与社会功能的相关理论讨论是必要的，以建立健全信用评级市场的监管框架，进一步规范征信市场秩序，维护相关企业的信用权益，保障国家信息安全。
第十，开展企业诚信活动与企业信用管理制度建设。
为配合社会信用体系建设，可以在全国范围内开展一次各行业企业诚信承诺活动，并以此为契机常年坚持和对照评比，加大诚信企业示范宣传和典型失信案件曝光力度，引导企业增强社会责任感，在生产经营、财务管理和劳动用工等各环节中大大改变企业信用水平，在企业信用自律、行业自律基础上，改善生产、流通、消费链信用生态环境。企业在自建客户档案、以诚待客的信用评价中，积累了有价值的经验，可以使之纳入科学管理和信用建设体系；鼓励和支持有条件的企业设立信用管理师，依靠他们在企业内部进行信用教育和信用管理培训、在企业内建立职工诚信考核与评价，以防范信用风险，提升企业文化和综合竞争力。国有企业应当担当更多社会责任，对其提出诚信的更高要求，促其成为信用建设的排头兵。对于供水、供电、供热、燃气、加油、铁路、航空等关系人民群众日常生活的行业和企业，要以服务意识切实加强自身信用建设，把企业的社会责任和社会效益放在第一位。今后，在经济年度人物评选或类似代表性人物评选中，既要有产值产能的比拼，也要加进信用水平优秀者、加入诚信方面的贡献与能力。
对中小企业和农村信用体系建设，工作量大、所费时日多，一时难以全面纳入范围，可以先从行业性、连贯性信用系统中来解决，但可以现在就预设其建设日程和途径。目前对中小企业和农村信用体系，主要是提高中小企业和农村信用意识，以信用信息服务为切入点，建立电子化的中小企业和农村经济主体的信用档案，引导商业银行增加对中小企业和农村经济主体的信贷支持，提高对中小企业和农村经济主体的金融服务水平，满足中小企业和农村经济主体的融资需求，培育新型的中小企业、农村经济主体和金融机构的关系，在关心中小企业和农村经济发展的同时，引导他们提升自身信用能力和信用等级。
第十一，在当前有利条件较多的形势下，适当加快我国信用体系建设的步伐，在五年内完成既定目标。
从现在的情况来看，全力投入信用体系建设的动能显然不足，有关部门也没有真正进入“抓紧”的临战状态，五年内拿下《纲要》预定的任务可能会延迟。笔者认为，既然国务院已经发布了《纲要》，不如一鼓作气，倾力动员各方力量进行实施和一举完成。这里所说的加快，是相对于现实这项工作处于不够快的情形来说的，而非时间安排。在实际进度上，还是照《纲要》所订时间表。在这个表上就可以说是“加快”了。
为解决启动时可能出现的问题，应当从现在起就明确统一领导与权限，并进行适当分工，再寻求协调与合作。这里最重要的是关于信用体系建设的主体与领导者。这个统一领导，如果不是直接由国务院出面的话，可以由人力资源和社会保障部牵头去做，这是因为人社部在实施部级信用体系建设上已经走在前面，具有一定基础，可以少走弯路。
饭要一口一口地吃。全国信用体系建设不可能整个地开建，可以分步分工，先从行业性信用体系建起（如金融领域的“金诚工程”建设），也可以在部分地方建起，在促进行业和地方信用体系建设中，加强信息共享和公开，推动行业内与行业间信用信息共享机制的建成和使用。先期建设中的人力资源和社会保障部门信用体系建设应当成为及早上马的重点工程，因其关系所有家庭和个人的就业、劳动关系、退休体制、养老金、医疗保险、社会保障等一系列民生问题，所谓“干休作学，生老病死，一管到底”，故尤显其重要性。在金融行业信用信息系统建设已经吿一段落时，对于人社部门的信用体系建设自当进入紧迫时间内，而且应当提早在2020年之前完成。
信用体系在内容、项目、条目的选择上也可以从简少繁、从易少难，逐渐补缺充实，由小到大、由简到详，把多家、多行业的前期成果加以集成、整理、统一、提高，而不必贪大求全，一开始就来个包罗万象之势。对其中若干争议点（如人力资源和社会保障部门涉及的信用项目），纵向层次多、定性标准难以掌握（如建筑行业的恶意欠薪），在一时不易判断时可以先行留置，只以客观情事记载。这样就可以在一个现成的框架下搭建一个平台，从容地进行修整、细化、完善和美化的工作了。
在信用体系的标准上也可以逐次推进，不必一开始就强求统一的标准。如在部门或地方的信用系统中可以先订一家（一种）作为实验，试用一段，习惯了或修改了再推广开来。这样既可以节省时间，又可以形成体系的延伸和若干特色。
第十二，在社会信用体系建设过程中，要大力加强诚信教育和宣传，营造良好的社会诚信环境和氛围，真正在信用体系建设中实现其多种效能。
当前，面对全社会大力培育和践行社会主义核心价值观的机遇，要进一步明确诚信意识的重要性，明确建设社会信用体系对于全部生活的关联性。不限于在金融部门或人力资源和社会保障部门的工作范围内，而需要在全社会范围内，继续坚持行之有效的信用教育和宣传工作，广泛利用媒体、教育、文艺等多种形式，开展诚实守信教育，普及现代市场经济的信用文化和信用意识，加大舆论宣传和监督力度，提高社会主体参与的积极性。要利用社会信用体系建设的契机，面向公众、企业和政府机关进行更为广泛的社会信用建设的宣传教育，进一步统一思想认识，澄清各种混乱思想，并着手将关于诚信道德和知识纳入国民教育体系，建立社会信用建设的长效机制。在营造良好的社会诚信环境中，要“重在建设”，以正面宣传为主，大力褒扬已为人们称道的先进典型，为他们提供良好的社会关怀和政府奖励，反映出社会征信制度的褒贬分明的特点，形成自觉参与信用建设、践行诚信建设的社会观念。
上述十二条建议，可能已经反映在各方面机构和人士的规章与文章中，这里集中提出来，是一次全面考察我国信用体系建设的实施状况和理解，亦是为国家正在进行的信用体系建设略尽绵薄心力之意。
【责任编辑：朱凤霞】
