建构京津冀法治协同机制的青年观察
唐一笑
摘要京津冀协同发展作为重大国家战略，涵盖五位一体的全方位、多层次实施体系。战略实施需要法律的规范和指引，协同发展要在法治的轨道上进行。实现京津冀法治协同发展，要在社会主义法治建设和国家法的框架下进行，在推动协同立法、大气污染治理等重点领域有所突破。法治协同以法律实施各环节保障京津冀协同发展平稳运行，实现可持续发展。
关键词京津冀 协同发展 法治协同 协同立法
2015年《京津冀协同发展规划纲要》通过，中央完成了京津冀协同发展的顶层设计。这一重大国家战略不断深入推进，京津冀三地在经济发展、社会治理、基础设施建设等方面取得了显著成果。但从实践来看，由于京津冀三地产业政策、公共服务、发展定位、社会保障等方面存在各异，这使得区域发展的复杂性特征更为凸显。京津冀协同发展涵盖北京“非首都”职能分散、产业转移和转型升级、交通一体化、环境污染联防联控、打击违法犯罪、社会保障体系等全方位、多層次的社会综合治理体系。法律是社会治理的利器，现实情况亟待法治的保障，故推动京津冀法治协同发展具有很强的现实意义。同时，从内涵上看，这也是区域发展的题中之义。再者，国外区域发展的经验告诉我们，通过不断健全区域法治协同机制消除发展过程中的社会治理障碍，能够促进区域经济的协同发展、为快速重构区域发展模式提供有力的法律支撑。从欧盟形成过程中的各领域的数次立法、巴黎都市圈建设中的《城市联合体法》等，都说明了在区域协同发展的过程中，法治保障是不可或缺的重要因素。
一、法治协同发展的基本框架
（一）法治建设差异原因
1.三地的经济发展不均衡
国家统计局发布的数据显示，北京市人均地区生产总值为9995元，天津市105231元，河北省为39984元。三地的人均地区生产总值可以看出，京津两地是河北的两倍之多，这种差比反映到人均可支配支出上就更为明显。京津地区的产业结构、财政投入、高新技术竞争力相较于河北有着优势明显，且河北省内各市发展亦不均衡。三地之间产业转移等经济协作日益增多，但需看到总体合作水平并不太高，且在自然资源领域和市场调控范围竞争激烈。在行政主导下的合作局限于单一领域、零散问题，市场竞争机制下的多领域合作较少。经济基础对上层建筑具有决定作用，主要表现为区域之间行政保护严重，区域之间的政策、法治存在冲突或者不协调。经济发展的不平衡直接导致地方立法内容、行政执法活动、司法裁判等法治环节的差异，给法治协同发展带来困难。
2.政府诉求和政策设计方面的差异
京津冀协同发展概念均在三地政府工作报告中出现，但各方对协同发展中的利益诉求存在一定差别。北京市认为造成人口、雾霾、交通和房价等问题的根本原因过多的非首都功能聚集，资源环境承载力严重不足，迫切希望通过有序疏解非首都功能。天津则希望将北京的技术研发优势与天津的产业化优势相结合，利用北京的技术成果对天津传统产业进行转型升级，在高新技术产业方面有所突破。河北希望建立生态补偿机制，承接北京某些产业，共建区域性技术贸易市场、科技园和创新服务平台。如唐山市曹妃甸经济开发区，保定市白洋淀高新技术产业园等都有此愿想。而值得注意的是，京津冀对彼此的诉求并无很好回应。北京、天津的政府工作报告在强调自身发展时，未提及生态补偿机制建立。河北则希望加快建立京津冀区域生态补偿长效机制及法律保障体系，以补偿自身为保障京津生态环境，放弃的发展机会。三地政府诉求不一，会导致地方性法规、政府规章的制定各有差异，势必阻碍京津冀法治协同发展进程。
由于地理位置使然，河北省作为京津的天然屏障和“大后方”，做出了不少牺牲。长期以来的政策选择倾向抑制了法治协同发展的步伐。有学者认为，由于复杂原因的影响使得一些政策出台，对北京地区的发展更为有利。这样在一定程度上损害了津冀的利益，从而使本己存在的不平衡状态扩大，影响了协同发展。以笔者在《中国监狱学刊》查阅到的监狱干警与罪犯人数配备比率为例，北京监狱系统的警犯人数比明显高于津冀二地。再者，可能环首都经济贫困带的存在亦能说明些许。
（二）法治协同发展遵循的原则
首先，以习近平新时代社会主义思想为引领，以社会主义法治理念为指导，与我国社会主义法治建设相统一。区域法治建设的法律实施过程应当统一于全国性法治建设。其次，从系统结构优化角度讲，三地优势的充分发挥，区域内的资源配置不断优化，有利于实现区域经济协同发展的目标。再次，平等协商应作为三地法治协同发展的基本原则，京津冀在协同发展具有平等的法律地位。最后，京津冀法治协同建设不能与其他区域趋同，要立足实际情况，保持区域特色，综合考虑自然地理环境、经济发展模式、社会历史文化等多方因素，在协同发展中兼顾差异性。
二、立法协同发展的实现途径
一是立法规划方面，围绕加强环境治理领域的协同立法等京津冀协同发展的重点领域确定立法需求。规划编制部门要及时将环境污染防治立法工作纳入立法计划，协调部门要协调好三地立法规划编制工作。京津冀协同发展推进迅速，很多模式具有创新性，所以立法的依据来源不断变化。立法规划本身就是对未来的法律关系的宏观性建构和预期性的安排调整。现实情况重大变更时，应当先行考虑当前急迫性立法需求，不能僵化教条地执行立法规划。基于此，需要不断结合实际对规划进行修正调整。此外，应当注重保障三地平等参与，避免经济发展不平衡和其他因素导致规划不协调，从而保障公平性。
二是法律起草方面，针对共同关注的重点项目组织协同立法起草工作，同时提高公众参与度。京津冀区域协同立法的起草模式可以作如下探索：（1）三地人大法制工作部门各自负责起草，再统一协调。（2）以某地人大为主导，重点负责，其他两地配合，沟通协商。（3）在共同协商的基础上，委托第三方组织进行法规草案起草外包。委托主体范围为高校、科研机构等社会组织或学术团体。（4）成立统一的协同立法小组，深化联动合作立法机制。
三是法律解释、修废方面：（1）效力位阶原则，对与上位法不一致的地方性法规进行废止或修改。对效力位阶原则的不抵触上位法的理解有两点：第一，不得与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背。第二，不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突或违背。（2）内在统一原则，对京津冀三地重点协同领域的立法予以清理，及时修正不适应的内容。在设定相关制度时，既要坚持严格治理、协同规范，又要考虑制度与规范的可执行性与可操作性，达到实质的内在统一。
四是配套制度方面，京津冀人大立法协同的落地实施离不开对应的财政体制配套的协同及区域协同发展的实现离不开行政管理体制的变革，进一步加强“简政放权”，深入推行权力清单制度。阳光是最好的防腐剂，人民群众监督是法治协同发展的助推器，协同立法需要区域内逐步消除认知差异，并广泛吸收公众参与。
三、法治协同中的法科学生角色定位
时代机遇和政策契机往往是青年人实现价值的人生舞台。笔者本科、研究生阶段在保定市求学，直观地感受到了京津冀协同发展带来的显著变化。同时结合课堂学习、社会实践、司法机关的实习经历，对京津冀协同发展中的法治保障机制建立有了浅要思考，更感法治协同发展的重要意义。作为凸显应用取向，强调知行合一的法律硕士研究生，如何在新时代下推进京津冀法治协同发展，建立法律实施的协同机制，应当有所思考，身体力行。笔者认为主要从两个方面入手。一方面，在专业学习中注重实践，以课题申报学术创新团隊等形式进行社会调研，通过实地调查形成京津冀法治协同发展第一手资料。学术创新和科研项目多以京津冀法治协同发展为视角。研究方法上注重运用以实践为基础的研究方法，侧重实证研究，在京津冀区域展开广泛调研。进太行山区，探寻精准扶贫的制度保障。到承担产业转移的企业，分析制约产业转移和转型升级的法律规范因素。走入社区街道，高校中学调查普法现状，社会公共服务体系建设，公众对京津冀法治协同的第一线呼声。以上种种，不一而足。实证研究不仅能培养研究生的学术科研能力，体现专业层次，更能培养青年学生的实践能力、社会交往、动手能力，将理论知识与实践技能结合，为职业生涯打下坚实基础。笔者认为我们新时期法科学生的法学学习不仅在课堂校园，更在广阔天地。法律硕士教育更偏向实务，应当不断尝试“诊所式”法律教育，将学校教育和社会服务联系起来，为京津冀法治协同发展尽绵薄之力。
另一方面，职业规划上应在法律职业部门有所作为。法科学生大多对口就业，成为法律职业者，有更多的机会和平台为法治协同发展贡献力量。在立法机关工作中，要充分调研基层法治协同现状，建言献策要有针对性、可行性。工作导向具体参照本文第二部分关于立法协同的论述。在合宪性和国家法的框架下，加快制定京津冀协同发展促进法，同时避免成文法的滞后性和过分超前性。在行政部门，注重构建公共服务体三地共享互通机制，建立环境污染行政处罚的统一标准。在法检系统，勇于探索三地联动司法模式，创新巡回法庭、传唤制度、侦查取证、文书送达强制执行、合作追逃等司法环节。在律师实务部门，着力于减少异地办案的制度阻力和预算成本，加强业务交流，提升三地律师职业素质。
厉行法治是一场社会治理的深刻革命，全面依法治国进入新时代。面对京津冀协同发展的国家战略不断向纵深推进的大好局面，法科学生应当兼具时代担当与责任情怀，发挥学科优势，为京津冀法治协同发展贡献力量。在法律实施各个环节实现法治协同，为京津冀区域经济社会发展提供法律支撑与规范指引。
摘要京津冀协同发展作为重大国家战略，涵盖五位一体的全方位、多层次实施体系。战略实施需要法律的规范和指引，协同发展要在法治的轨道上进行。实现京津冀法治协同发展，要在社会主义法治建设和国家法的框架下进行，在推动协同立法、大气污染治理等重点领域有所突破。法治协同以法律实施各环节保障京津冀协同发展平稳运行，实现可持续发展。
关键词京津冀 协同发展 法治协同 协同立法
2015年《京津冀协同发展规划纲要》通过，中央完成了京津冀协同发展的顶层设计。这一重大国家战略不断深入推进，京津冀三地在经济发展、社会治理、基础设施建设等方面取得了显著成果。但从实践来看，由于京津冀三地产业政策、公共服务、发展定位、社会保障等方面存在各异，这使得区域发展的复杂性特征更为凸显。京津冀协同发展涵盖北京“非首都”职能分散、产业转移和转型升级、交通一体化、环境污染联防联控、打击违法犯罪、社会保障体系等全方位、多層次的社会综合治理体系。法律是社会治理的利器，现实情况亟待法治的保障，故推动京津冀法治协同发展具有很强的现实意义。同时，从内涵上看，这也是区域发展的题中之义。再者，国外区域发展的经验告诉我们，通过不断健全区域法治协同机制消除发展过程中的社会治理障碍，能够促进区域经济的协同发展、为快速重构区域发展模式提供有力的法律支撑。从欧盟形成过程中的各领域的数次立法、巴黎都市圈建设中的《城市联合体法》等，都说明了在区域协同发展的过程中，法治保障是不可或缺的重要因素。
一、法治协同发展的基本框架
（一）法治建设差异原因
1.三地的经济发展不均衡
国家统计局发布的数据显示，北京市人均地区生产总值为9995元，天津市105231元，河北省为39984元。三地的人均地区生产总值可以看出，京津两地是河北的两倍之多，这种差比反映到人均可支配支出上就更为明显。京津地区的产业结构、财政投入、高新技术竞争力相较于河北有着优势明显，且河北省内各市发展亦不均衡。三地之间产业转移等经济协作日益增多，但需看到总体合作水平并不太高，且在自然资源领域和市场调控范围竞争激烈。在行政主导下的合作局限于单一领域、零散问题，市场竞争机制下的多领域合作较少。经济基础对上层建筑具有决定作用，主要表现为区域之间行政保护严重，区域之间的政策、法治存在冲突或者不协调。经济发展的不平衡直接导致地方立法内容、行政执法活动、司法裁判等法治环节的差异，给法治协同发展带来困难。
2.政府诉求和政策设计方面的差异
京津冀协同发展概念均在三地政府工作报告中出现，但各方对协同发展中的利益诉求存在一定差别。北京市认为造成人口、雾霾、交通和房价等问题的根本原因过多的非首都功能聚集，资源环境承载力严重不足，迫切希望通过有序疏解非首都功能。天津则希望将北京的技术研发优势与天津的产业化优势相结合，利用北京的技术成果对天津传统产业进行转型升级，在高新技术产业方面有所突破。河北希望建立生态补偿机制，承接北京某些产业，共建区域性技术贸易市场、科技园和创新服务平台。如唐山市曹妃甸经济开发区，保定市白洋淀高新技术产业园等都有此愿想。而值得注意的是，京津冀对彼此的诉求并无很好回应。北京、天津的政府工作报告在强调自身发展时，未提及生态补偿机制建立。河北则希望加快建立京津冀区域生态补偿长效机制及法律保障体系，以补偿自身为保障京津生态环境，放弃的发展机会。三地政府诉求不一，会导致地方性法规、政府规章的制定各有差异，势必阻碍京津冀法治协同发展进程。
由于地理位置使然，河北省作为京津的天然屏障和“大后方”，做出了不少牺牲。长期以来的政策选择倾向抑制了法治协同发展的步伐。有学者认为，由于复杂原因的影响使得一些政策出台，对北京地区的发展更为有利。这样在一定程度上损害了津冀的利益，从而使本己存在的不平衡状态扩大，影响了协同发展。以笔者在《中国监狱学刊》查阅到的监狱干警与罪犯人数配备比率为例，北京监狱系统的警犯人数比明显高于津冀二地。再者，可能环首都经济贫困带的存在亦能说明些许。
（二）法治协同发展遵循的原则
首先，以习近平新时代社会主义思想为引领，以社会主义法治理念为指导，与我国社会主义法治建设相统一。区域法治建设的法律实施过程应当统一于全国性法治建设。其次，从系统结构优化角度讲，三地优势的充分发挥，区域内的资源配置不断优化，有利于实现区域经济协同发展的目标。再次，平等协商应作为三地法治协同发展的基本原则，京津冀在协同发展具有平等的法律地位。最后，京津冀法治协同建设不能与其他区域趋同，要立足实际情况，保持区域特色，综合考虑自然地理环境、经济发展模式、社会历史文化等多方因素，在协同发展中兼顾差异性。
二、立法协同发展的实现途径
一是立法规划方面，围绕加强环境治理领域的协同立法等京津冀协同发展的重点领域确定立法需求。规划编制部门要及时将环境污染防治立法工作纳入立法计划，协调部门要协调好三地立法规划编制工作。京津冀协同发展推进迅速，很多模式具有创新性，所以立法的依据来源不断变化。立法规划本身就是对未来的法律关系的宏观性建构和预期性的安排调整。现实情况重大变更时，应当先行考虑当前急迫性立法需求，不能僵化教条地执行立法规划。基于此，需要不断结合实际对规划进行修正调整。此外，应当注重保障三地平等参与，避免经济发展不平衡和其他因素导致规划不协调，从而保障公平性。
二是法律起草方面，针对共同关注的重点项目组织协同立法起草工作，同时提高公众参与度。京津冀区域协同立法的起草模式可以作如下探索：（1）三地人大法制工作部门各自负责起草，再统一协调。（2）以某地人大为主导，重点负责，其他两地配合，沟通协商。（3）在共同协商的基础上，委托第三方组织进行法规草案起草外包。委托主体范围为高校、科研机构等社会组织或学术团体。（4）成立统一的协同立法小组，深化联动合作立法机制。
三是法律解释、修废方面：（1）效力位阶原则，对与上位法不一致的地方性法规进行废止或修改。对效力位阶原则的不抵触上位法的理解有两点：第一，不得与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背。第二，不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突或违背。（2）内在统一原则，对京津冀三地重点协同领域的立法予以清理，及时修正不适应的内容。在设定相关制度时，既要坚持严格治理、协同规范，又要考虑制度与规范的可执行性与可操作性，达到实质的内在统一。
四是配套制度方面，京津冀人大立法协同的落地实施离不开对应的财政体制配套的协同及区域协同发展的实现离不开行政管理体制的变革，进一步加强“简政放权”，深入推行权力清单制度。阳光是最好的防腐剂，人民群众监督是法治协同发展的助推器，协同立法需要区域内逐步消除认知差异，并广泛吸收公众参与。
三、法治协同中的法科学生角色定位
时代机遇和政策契机往往是青年人实现价值的人生舞台。笔者本科、研究生阶段在保定市求学，直观地感受到了京津冀协同发展带来的显著变化。同时结合课堂学习、社会实践、司法机关的实习经历，对京津冀协同发展中的法治保障机制建立有了浅要思考，更感法治协同发展的重要意义。作为凸显应用取向，强调知行合一的法律硕士研究生，如何在新时代下推进京津冀法治协同发展，建立法律实施的协同机制，应当有所思考，身体力行。笔者认为主要从两个方面入手。一方面，在专业学习中注重实践，以课题申报学术创新团隊等形式进行社会调研，通过实地调查形成京津冀法治协同发展第一手资料。学术创新和科研项目多以京津冀法治协同发展为视角。研究方法上注重运用以实践为基础的研究方法，侧重实证研究，在京津冀区域展开广泛调研。进太行山区，探寻精准扶贫的制度保障。到承担产业转移的企业，分析制约产业转移和转型升级的法律规范因素。走入社区街道，高校中学调查普法现状，社会公共服务体系建设，公众对京津冀法治协同的第一线呼声。以上种种，不一而足。实证研究不仅能培养研究生的学术科研能力，体现专业层次，更能培养青年学生的实践能力、社会交往、动手能力，将理论知识与实践技能结合，为职业生涯打下坚实基础。笔者认为我们新时期法科学生的法学学习不仅在课堂校园，更在广阔天地。法律硕士教育更偏向实务，应当不断尝试“诊所式”法律教育，将学校教育和社会服务联系起来，为京津冀法治协同发展尽绵薄之力。
另一方面，职业规划上应在法律职业部门有所作为。法科学生大多对口就业，成为法律职业者，有更多的机会和平台为法治协同发展贡献力量。在立法机关工作中，要充分调研基层法治协同现状，建言献策要有针对性、可行性。工作导向具体参照本文第二部分关于立法协同的论述。在合宪性和国家法的框架下，加快制定京津冀协同发展促进法，同时避免成文法的滞后性和过分超前性。在行政部门，注重构建公共服务体三地共享互通机制，建立环境污染行政处罚的统一标准。在法检系统，勇于探索三地联动司法模式，创新巡回法庭、传唤制度、侦查取证、文书送达强制执行、合作追逃等司法环节。在律师实务部门，着力于减少异地办案的制度阻力和预算成本，加强业务交流，提升三地律师职业素质。
厉行法治是一场社会治理的深刻革命，全面依法治国进入新时代。面对京津冀协同发展的国家战略不断向纵深推进的大好局面，法科学生应当兼具时代担当与责任情怀，发挥学科优势，为京津冀法治协同发展贡献力量。在法律实施各个环节实现法治协同，为京津冀区域经济社会发展提供法律支撑与规范指引。
