街巷长制让北京城市治理走向精细化
张贵祥 德国洁
党的十九大指出，要不断提高治国理政水平，加快推进国家治理体系和治理能力现代化。2017年，国务院批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，目标是把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。这对北京的城市治理水平提出了更高要求。北京的大街大道绝不逊色于欧美，但在有的背街小巷、城中村部分街区却是另外一种景象。小街小巷不仅是保障城市运行的毛细血管，更是彰显一个城市“肌体”是否健康的镜子。
近年来，为了确保街巷这条城市“血管”的健康通畅，北京出台了一系列卓有成效的政策措施，街巷长制就是其中之一。街巷长制是将辖区内的大街小巷划分成不同的管理网格，指定具体人对每个网格实施分工负责，提升管理触角灵敏度，实现城市管理具体化、精细化，将管理责任落实落细落小，让城市治理更有效。
实施街巷长制对城市精细化治理具有重要意义
街巷长制是北京市推动国家治理体系现代化的生动实践。全面推行街巷长制是贯彻落实中央和市委决策部署的重要举措，是提高现代城市综合竞争力的重要支撑，是满足人民对城市美好环境需求的重要手段。要明确着力重点，切实把握街巷长制的关键所在，正视城市管理中存在的突出问题，聚焦短板、精准发力，有效解决基层治理难题。街巷长职位不高但作用特殊、意义重大。推行街长制主要是为了有效解决城区环境卫生、绿化美化、市容秩序“谁来管、管什么、如何管、管不好怎么办”的问题，让管理更加精细化、治理更加精准化。实施街巷长制，群众遇到问题不再需要多部门投诉，仅向街长、巷长反映即可，由街巷长负责协调相关部门落实。这极大地提高了为民办事的效率，积极回应了群众关心城市建设、关爱美好家园的热情，营造出全民关爱环境秩序的良好氛围。
街巷长制是全面疏解北京非首都功能提升城市宜居环境的迫切需要。北京市委书记蔡奇强调指出，要以“十有十无”（“十有”：有街巷长、有自治共建理事会、有物业管理单位、有社区志愿服务团队、有街区治理导则和实施方案、有居民公约、有责任公示牌、有配套设施、有绿植景观、有文化内涵。“十无”：无乱停车、无违章建筑、无“开墙打洞”、无违规出租、无违规经营、无凌乱架空线、无堆物堆料、无道路破损、无乱贴乱挂、无非法小广告）为内容，集中开展背街小巷整治提升三年行动计划，通过建立街巷长制，把责任落实到街道、社区，真正解决背街小巷的环境整治问题。
街巷长制是一次针对过去城市管理深层次矛盾进行的“真刀真枪”式改革。城市管理涉及市政、工商、城管等诸多部门，每个部门都有自己的职责界定，但也存在管理不到位的问题，这就形成了一些“飞地”和盲点。传统城市治理同时存在“突击式、运动式、应付式”管理问题，仅靠执法部门的巡查和督促来抓日常管理，效果自然大打折扣。实行街巷长制，打破了原有的城市管理格局，树立了“大城管”概念，把责任落实到具体人，织密了共管共治网，推动了城市精细化管理水平“换挡升级”。城市管理工作触角延伸到了小街小巷，实现了城市管理执法的联动化、小街小巷管理的长效化、社区居民服务的精细化。街巷长制最具进步意义的一点是集合多种资源，调动群众积极性，引导更多居民参与其中，让社区治理发展变得不只是政府一家的事，而是政府主导、居民参与共同治理。
北京街巷长制的基本特征
“五权”职责是街巷长制的核心。城市风貌是城市的“面子”，背街小巷则是城市的“里子”。在首都核心区，不仅有高楼大厦，也有违法经营、店外经营、私搭乱建等城市问题。《首都核心区背街小巷环境整治提升三年（2017—2019年）行动方案》要求，到2019年底完成首都核心区2435条背街小巷的环境整治提升，达到“无乱停、无违建”等“十无”要求。2017年上半年，核心区所有背街小巷均设立了完善的街巷长工作机制，并向全市推广。每一条街巷设置一名街长或巷长，负责街巷的环境建设管理工作，行使知情权、报告权、监督权、建议权和简单事项的處置权。“上面千根线，下面一根针”，街长、巷长身处第一线，直面群众，成为发现问题、协调解决实际问题的重要力量。街巷长制的实施，同时完善了物业管理与网格化服务管理体系的衔接机制，为落实北京市2018年平房和老旧小区物业化管理全覆盖，打下了坚实的基础。
街巷理事会是街巷长制的载体。街巷理事会由街巷长1名、秘书长1名、委员3～5名构成。其中，街巷长由街道处级领导、科室相关负责人、社区指导员担任，秘书长由社区成员构成，委员则由楼门院长、居民代表、志愿者及辖区单位代表构成。街巷长主持理事会日常工作，负责召集城建、综治、安全、工商、城管等相关部门召开街巷理事会会议，负责整体谋划街巷胡同维护治理方案，针对街巷胡同存在的环境问题进行决策、协调和监督整改。秘书长协助街巷长在所管街巷进行巡视，将发现的问题及时收集、整理，做好上传下达，并与部门、单位、居民沟通，协助街巷长做好监督整改。
长效管理机制是街巷长制的保障。不断完善长效管理机制，是街巷长制取得实效的基础和保障。一是完善设计规范。2017年11月，北京市出台了《核心区背街小巷环境整治提升设计管理导则》，从气质、风格、肌理等方面，对背街小巷建筑立面、交通设施、牌匾标识、城市家具、绿化景观等10大类36项元素作出设计规范。二是制定验收管理办法。成立市级督导组，采取综合验收与专项验收相结合的方式，由街道申报、区级自查、市级验收、媒体公示、社会监督等多种途径确保工作实施。督导组坚持“每日一巡、每周一查、每月一评、每季一点名”，逐街逐巷验收背街小巷环境整治提升和文明创建工作成效，并将检查结果纳入首都环境建设管理工作考核内容。
环境整治提升是街巷长制的重点。一是清除“城市蜘蛛网”。随着街巷长制的推进，密布北京的架空线乱象得到了初步遏制。胡同内密布的电线杆以及密集交织的各种通信线路，逐一入地“隐形”。这些架空线被称作“城市蜘蛛网”，不仅影响美观、遮挡视线，也存在不小的安全隐患。2017年，二环内电力架空线入地58条，通信架空线入地313条。二是推进了公益项目建设。背街小巷问题整治腾退出的空间优先用于建设停车场、拓宽道路、留白增绿等服务周围群众的项目建设，提升了街巷的文化内涵和居民的生活品质。三是破解了环境整治难题。以丰台区探索街巷长制管理模式为例，2017年中央环保督察期间，全区接到交办案件423件。涉及违法建设、渣土扬尘、游商、露天烧烤、乱倒垃圾等环境脏乱差问题。这些城市常见的“小问题”聚沙成塔，就成为影响区域环境质量的主要因素之一。丰台区以治理“大城市病”为目标，以打造21条精品大街为抓手，明确了全区328条街道街巷长的具体责任，哪条街有问题就由该街街巷长负责，取得了基层治理的突出成效。
国内其他城市街巷长制的创新经验
当前，全国许多城市已经实行了街长制。上海市江川路街道金平路网格化自律管理机构的街长，管理3大类11中类59小类事项，包括公共环境、公共秩序、公共安全等。一是前端预防。注重做好各类矛盾问题、隐患的预防工作。二是迅速处置。第一时间处置无效的，迅速通过电话、微信向街道网格中心报备。三是定期例会。及时梳理总结，研究、讨论解决措施和下阶段工作重点。
甘肃省兰州市实施“一长六员”街长管理模式。街长牵头六类城市管理人员组成管理团队，实施巡查→反馈→处置→督查四步法管理流程和五大“措施办法”（加强组织领导、强化责任落实、积极宣传动员、加大调度指挥、严格监督考核）为街长制护航，促进城市管理从集中整治向长效管理转变。市民通过扫描街长牌上的二维码登录“全民城市管理”平台或加入微信群，查找生活信息、反映社区问题、参与城市管理，实现管理互动和有效监督。
浙江省义乌市邀请外商担任“洋街长”，增进沟通交流，做好服务、督促、协调，一时成为美谈。四川省成都市依托政务云中心、公共地理信息平台，实施“互联网+城市管理”战略，推出智慧城管APP“智信”，搭建城市街长制治理“全移动”工作模式。全市织就了一张不受时空限制，全时段、全市域覆盖的数字化城市管理网络，提高了工作效率。这在全国尚属首例。
展望与思考
街巷长制既实现了城市治理体系和治理方式的动态调整，也迎合了百姓对美好生活环境的需求。实行街长制以来，北京越来越多的小巷呈现出和谐有序、古朴自然的舒适环境。
今后北京要做好以下几个方面的工作：一是进一步完善街巷长工作机制。继续推行街巷长制、河长制，发挥小巷管家作用，健全长效管理机制，深入推進以背街小巷为重点的精细化治理，下大气力治理“大城市病”。二是深化街道管理体制改革。建立权责清单，建立健全街乡镇实体化综合执法平台，完善“街乡吹哨、部门报到”工作机制。深化城市网格化管理，完善市级管理平台和市、区、街三级监督指挥体系。三是坚持社会共治。积极拓宽群众参与渠道，健全倾听群众意见工作机制，完善和整合各部门各单位服务热线，让公众、社会组织和企业在城市治理中发挥更大作用。四是充分运用信息化、智能化手段加强城市管理。实施北京大数据和人工智能行动计划，建立城市大数据平台。
北京市疏解整治促提升行动，塑造了古都北京首都风范、古都风韵和时代风貌兼备的城市新形象、新面貌，更为提升百姓生活的便利化、精细化、品质化作出了积极探索，让居住在北京的群众有了更多的幸福感和获得感。推行街巷长制，让每个人都参与到城市管理中来，真正形成了社会共建共治共享格局。
（作者：张贵祥，首都经济贸易大学教授；德国洁，首都经济贸易大学区域经济学专业硕士生。北京市社科基金研究基地项目（14JDZHB007）、首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究协同创新中心项目（TDJD201401）。）
责任编辑 / 宋明晏
党的十九大指出，要不断提高治国理政水平，加快推进国家治理体系和治理能力现代化。2017年，国务院批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，目标是把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。这对北京的城市治理水平提出了更高要求。北京的大街大道绝不逊色于欧美，但在有的背街小巷、城中村部分街区却是另外一种景象。小街小巷不仅是保障城市运行的毛细血管，更是彰显一个城市“肌体”是否健康的镜子。
近年来，为了确保街巷这条城市“血管”的健康通畅，北京出台了一系列卓有成效的政策措施，街巷长制就是其中之一。街巷长制是将辖区内的大街小巷划分成不同的管理网格，指定具体人对每个网格实施分工负责，提升管理触角灵敏度，实现城市管理具体化、精细化，将管理责任落实落细落小，让城市治理更有效。
实施街巷长制对城市精细化治理具有重要意义
街巷长制是北京市推动国家治理体系现代化的生动实践。全面推行街巷长制是贯彻落实中央和市委决策部署的重要举措，是提高现代城市综合竞争力的重要支撑，是满足人民对城市美好环境需求的重要手段。要明确着力重点，切实把握街巷长制的关键所在，正视城市管理中存在的突出问题，聚焦短板、精准发力，有效解决基层治理难题。街巷长职位不高但作用特殊、意义重大。推行街长制主要是为了有效解决城区环境卫生、绿化美化、市容秩序“谁来管、管什么、如何管、管不好怎么办”的问题，让管理更加精细化、治理更加精准化。实施街巷长制，群众遇到问题不再需要多部门投诉，仅向街长、巷长反映即可，由街巷长负责协调相关部门落实。这极大地提高了为民办事的效率，积极回应了群众关心城市建设、关爱美好家园的热情，营造出全民关爱环境秩序的良好氛围。
街巷长制是全面疏解北京非首都功能提升城市宜居环境的迫切需要。北京市委书记蔡奇强调指出，要以“十有十无”（“十有”：有街巷长、有自治共建理事会、有物业管理单位、有社区志愿服务团队、有街区治理导则和实施方案、有居民公约、有责任公示牌、有配套设施、有绿植景观、有文化内涵。“十无”：无乱停车、无违章建筑、无“开墙打洞”、无违规出租、无违规经营、无凌乱架空线、无堆物堆料、无道路破损、无乱贴乱挂、无非法小广告）为内容，集中开展背街小巷整治提升三年行动计划，通过建立街巷长制，把责任落实到街道、社区，真正解决背街小巷的环境整治问题。
街巷长制是一次针对过去城市管理深层次矛盾进行的“真刀真枪”式改革。城市管理涉及市政、工商、城管等诸多部门，每个部门都有自己的职责界定，但也存在管理不到位的问题，这就形成了一些“飞地”和盲点。传统城市治理同时存在“突击式、运动式、应付式”管理问题，仅靠执法部门的巡查和督促来抓日常管理，效果自然大打折扣。实行街巷长制，打破了原有的城市管理格局，树立了“大城管”概念，把责任落实到具体人，织密了共管共治网，推动了城市精细化管理水平“换挡升级”。城市管理工作触角延伸到了小街小巷，实现了城市管理执法的联动化、小街小巷管理的长效化、社区居民服务的精细化。街巷长制最具进步意义的一点是集合多种资源，调动群众积极性，引导更多居民参与其中，让社区治理发展变得不只是政府一家的事，而是政府主导、居民参与共同治理。
北京街巷长制的基本特征
“五权”职责是街巷长制的核心。城市风貌是城市的“面子”，背街小巷则是城市的“里子”。在首都核心区，不仅有高楼大厦，也有违法经营、店外经营、私搭乱建等城市问题。《首都核心区背街小巷环境整治提升三年（2017—2019年）行动方案》要求，到2019年底完成首都核心区2435条背街小巷的环境整治提升，达到“无乱停、无违建”等“十无”要求。2017年上半年，核心区所有背街小巷均设立了完善的街巷长工作机制，并向全市推广。每一条街巷设置一名街长或巷长，负责街巷的环境建设管理工作，行使知情权、报告权、监督权、建议权和简单事项的處置权。“上面千根线，下面一根针”，街长、巷长身处第一线，直面群众，成为发现问题、协调解决实际问题的重要力量。街巷长制的实施，同时完善了物业管理与网格化服务管理体系的衔接机制，为落实北京市2018年平房和老旧小区物业化管理全覆盖，打下了坚实的基础。
街巷理事会是街巷长制的载体。街巷理事会由街巷长1名、秘书长1名、委员3～5名构成。其中，街巷长由街道处级领导、科室相关负责人、社区指导员担任，秘书长由社区成员构成，委员则由楼门院长、居民代表、志愿者及辖区单位代表构成。街巷长主持理事会日常工作，负责召集城建、综治、安全、工商、城管等相关部门召开街巷理事会会议，负责整体谋划街巷胡同维护治理方案，针对街巷胡同存在的环境问题进行决策、协调和监督整改。秘书长协助街巷长在所管街巷进行巡视，将发现的问题及时收集、整理，做好上传下达，并与部门、单位、居民沟通，协助街巷长做好监督整改。
长效管理机制是街巷长制的保障。不断完善长效管理机制，是街巷长制取得实效的基础和保障。一是完善设计规范。2017年11月，北京市出台了《核心区背街小巷环境整治提升设计管理导则》，从气质、风格、肌理等方面，对背街小巷建筑立面、交通设施、牌匾标识、城市家具、绿化景观等10大类36项元素作出设计规范。二是制定验收管理办法。成立市级督导组，采取综合验收与专项验收相结合的方式，由街道申报、区级自查、市级验收、媒体公示、社会监督等多种途径确保工作实施。督导组坚持“每日一巡、每周一查、每月一评、每季一点名”，逐街逐巷验收背街小巷环境整治提升和文明创建工作成效，并将检查结果纳入首都环境建设管理工作考核内容。
环境整治提升是街巷长制的重点。一是清除“城市蜘蛛网”。随着街巷长制的推进，密布北京的架空线乱象得到了初步遏制。胡同内密布的电线杆以及密集交织的各种通信线路，逐一入地“隐形”。这些架空线被称作“城市蜘蛛网”，不仅影响美观、遮挡视线，也存在不小的安全隐患。2017年，二环内电力架空线入地58条，通信架空线入地313条。二是推进了公益项目建设。背街小巷问题整治腾退出的空间优先用于建设停车场、拓宽道路、留白增绿等服务周围群众的项目建设，提升了街巷的文化内涵和居民的生活品质。三是破解了环境整治难题。以丰台区探索街巷长制管理模式为例，2017年中央环保督察期间，全区接到交办案件423件。涉及违法建设、渣土扬尘、游商、露天烧烤、乱倒垃圾等环境脏乱差问题。这些城市常见的“小问题”聚沙成塔，就成为影响区域环境质量的主要因素之一。丰台区以治理“大城市病”为目标，以打造21条精品大街为抓手，明确了全区328条街道街巷长的具体责任，哪条街有问题就由该街街巷长负责，取得了基层治理的突出成效。
国内其他城市街巷长制的创新经验
当前，全国许多城市已经实行了街长制。上海市江川路街道金平路网格化自律管理机构的街长，管理3大类11中类59小类事项，包括公共环境、公共秩序、公共安全等。一是前端预防。注重做好各类矛盾问题、隐患的预防工作。二是迅速处置。第一时间处置无效的，迅速通过电话、微信向街道网格中心报备。三是定期例会。及时梳理总结，研究、讨论解决措施和下阶段工作重点。
甘肃省兰州市实施“一长六员”街长管理模式。街长牵头六类城市管理人员组成管理团队，实施巡查→反馈→处置→督查四步法管理流程和五大“措施办法”（加强组织领导、强化责任落实、积极宣传动员、加大调度指挥、严格监督考核）为街长制护航，促进城市管理从集中整治向长效管理转变。市民通过扫描街长牌上的二维码登录“全民城市管理”平台或加入微信群，查找生活信息、反映社区问题、参与城市管理，实现管理互动和有效监督。
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展望与思考
街巷长制既实现了城市治理体系和治理方式的动态调整，也迎合了百姓对美好生活环境的需求。实行街长制以来，北京越来越多的小巷呈现出和谐有序、古朴自然的舒适环境。
今后北京要做好以下几个方面的工作：一是进一步完善街巷长工作机制。继续推行街巷长制、河长制，发挥小巷管家作用，健全长效管理机制，深入推進以背街小巷为重点的精细化治理，下大气力治理“大城市病”。二是深化街道管理体制改革。建立权责清单，建立健全街乡镇实体化综合执法平台，完善“街乡吹哨、部门报到”工作机制。深化城市网格化管理，完善市级管理平台和市、区、街三级监督指挥体系。三是坚持社会共治。积极拓宽群众参与渠道，健全倾听群众意见工作机制，完善和整合各部门各单位服务热线，让公众、社会组织和企业在城市治理中发挥更大作用。四是充分运用信息化、智能化手段加强城市管理。实施北京大数据和人工智能行动计划，建立城市大数据平台。
北京市疏解整治促提升行动，塑造了古都北京首都风范、古都风韵和时代风貌兼备的城市新形象、新面貌，更为提升百姓生活的便利化、精细化、品质化作出了积极探索，让居住在北京的群众有了更多的幸福感和获得感。推行街巷长制，让每个人都参与到城市管理中来，真正形成了社会共建共治共享格局。
（作者：张贵祥，首都经济贸易大学教授；德国洁，首都经济贸易大学区域经济学专业硕士生。北京市社科基金研究基地项目（14JDZHB007）、首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究协同创新中心项目（TDJD201401）。）
责任编辑 / 宋明晏
