从“选举民主”到“协商民主”：英国工党的改革经验与启示

    陈文++梁玉柱

    

    

    〔摘要〕英国工党党内存在以工会力量为基础的左翼和以议会党团为基础的中左两个权力中心。党内民主选举制度的滞后和政党政策制定机制的封闭使得党内政治参与不足，左翼力量容易控制政党政策，由此引发政策偏激，带来选举惩罚。1979年工党大选败北之后开始了党内选举制度和政策制定机制的改革，在选举制度上改变原来的“代表式民主”为“选举团民主”，在政策制定机制上改变原来的全国执行委员会主导为以全国政策论坛为核心的议会党团主导的机制。工党改革经验给我们的启示是注重党员参与的广泛性以及政策制定的协商性，党内选举民主和协商民主要协同发展，不可偏废。

    〔关键词〕选举民主；协商民主；全国政策论坛； 政策委员会；英国工党

    〔中图分类号〕D756.164〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0069-08

    作为“一种对大众进行选举动员的规范性组织”，〔1〕政党是伴随着选举权的扩大不断成熟，党内民主也逐渐成为政党发展的基本要义。莫里斯·迪韦尔热提出，“政党是在一个民主国家的架构内运行的，它是致力招纳广大群众加入的，而广大群众都认为只有民主性质的权力才是合法的。因此，政党都要非常小心谨慎地让自己拥有一个民主的外表”。〔2〕政党如何发展民主存在两种逻辑：其一，发展党内选举民主，强调选举的优先性；其二，发展党内协商民主，强调协商的合法性。

    考察英国工党的历史可以发现，工党党内存在以工会力量为基础的左翼和以议会党团为基础的中左两个权力中心。党内民主选举制度的滞后和政党政策制定机制的封闭使得党内政治参与不足，左翼力量容易控制政党政策，由此引发政策偏激，带来选举惩罚。因此，自1979年工党在大选败北之后，工党在几任政党领袖的带领下开始了党内选举制度和政策制定机制的改革，发展党内选举民主和协商民主。

    一、选举制度改革：从“代表式民主”到“选举团民主”

    英国工党成立于1900年，其时称为“劳工代表委员会”，1906年改名为工党。从其起源来说，工党原是工会活动的副产品，起初是由工会和一些社会主义团体组成。随着工党地位的提升，尤其是成为与保守党轮流执政的两大政党以后，工党议会党团在工党中的地位不断上升。这样工党内部存在着工会和议会党团两个主要的权力中心，两者有时互相配合，有时又互相冲突。

    （一）代表式民主下左翼掌控政治议程，导致政党分裂和选举惩罚

    工会作为工党权力中心之一，在政治选举中更加支持左翼领导人，在政策制定上同样支持左翼力量。而相比来说，工党议会党团更加主张“中左”路线。工党选举制度改革的根本原因在于旧的选举制度不能满足党内不同政治力量的要求，1979年工党大选失败助推了工党选举制度改革。选举改革具体体现之一是工党领袖的选举方式变化。1922年工党建立起的议会党团选举工党领袖的选举办法一直运用到1981年。在1970年代，党内对于这种选举方式就有很多批评。批评者认为工党作为具有执政能力的大党，政党领袖不能仅仅由人数有限的议会党团选举，而应扩展到议会外的选区工党、工会及附属组织等。迈克尔·米彻在1979年年会上指出：“我认为，支持扩展选举权的根本原因在于：一个政党的领袖不应仅对本党议会党团负责，而应对整个运动负责，因而领袖应由那些他对之负有更大责任的人选举产生。”〔3〕1981年工党出台新的领袖选举办法，在选举人方面，不再仅仅是议员拥有选举权，而是由议员、选区工党代表、工会及附属团体代表三个方面组成的选举团投票，三部分票额比例为30：30：40。选举团制的实行使选区和工会的权力大增，两者不仅占据70%的票额，且采用集体投票，投票集中性更增加了份量。至此，工党左翼力量达到了顶峰，他们不仅控制了工党的人事，在政策领域左翼提出的政策也能得到年会通过。左翼势力的扩大使得工党政策左倾严重，最终导致1981年的重大分裂。一些担任领导的工党温和派离开该党，另组社会民主党。在1983年的大选中，工党以左翼政治纲领参选又一次遭遇惨败，得票率仅比第三党社民党—自由党联盟多出两个百分比，获得的选票比1935年以来任何一次选举都要少。

    （二）选举团民主下扩大普通党员政治参与，削弱左翼力量

    1983年金诺克赢得工党领袖职位后力争结束党内分歧。在金诺克和约翰·史密斯（1992年成为工党领袖）看来，工党选举的失败主要原因在于工党被并不具代表性的工党积极分子所捕获。“这群积极分子广泛地参与到工党分支和选区会议之中，具有许多权力，包括选举和再选举议会候选人，决定工党选民在1983年和1988年的领袖选举投票对象和决定每年选举一次的全国执行委员会的选区和妇女代表，撰写每年提交给工党年会的建议和修改意见，最后是决定工党选民代表在年会上投票表现。”〔4〕因此，改革的出发点就是放弃工党一直以来盛行的代表式民主，充分挖掘并不积极参与工党活动却可能更具代表性的选民、党员的意见，以正式制度的方式保证这些人的政治参与。“通过从代表式民主向直接式民主的转化，英国工党结构必须确保工党的大多数基层党员而不是并不具代表性的积极分子群体在政策决策和领袖选举上更具有话语权。”〔5〕 因此，金诺克上任后即提议，选举团中选区部分不再实行集体投票，而是党员一人一票。但因左翼阻力太大，金诺克的提议未获得年会通过。最终，1989年年会同意金诺克的选区党员投票的提议。1994年工党又形成新的领袖选举制，新的选举制度规定，领袖选举仍采用选举团制，选举团依然有议员、选区工党代表、工会及附属团体代表三部分组成，但三部分所占票额变为各占三分之一。同时，废除工会集体投票，改由缴纳政治基金的会员一人一票；选区也实行党员一人一票。新修订的选举制显示出工党在领袖选举方面进一步民主化。工党领袖选举经历了从由议员选举，到允许选区工党和工会参与，再到废除选区和工会集体投票，实行党员个人、工会会员直接投票的过程。其中，具有正式选举权的人数不断扩大，普通党员第一次有机会参与到政党领袖选举之中。同时，由于废除工会的集体投票权，参与投票的人群范围更广，右翼候选人更有可能当选，工党左翼力量被削弱。

    （三）选举团选举制度下“票权”的不对等性，选举制度改革偏保守

    就工党对领袖选举的民主改革来说，改革的实际效果使得更多选民和党员参与到工党领袖选举中去，行使其权利，党内民主在这一点上有一定提高。然而，从现代西方国家主要政党的比较来看，例如美国大选中党内候选人的初选，“英国工党的党内民主改革的方向是把候选人的产生从议会内党团的挑选向选举团转移，并且在选举团的三个部门中实行一个党员一票的原则，因而工党的战略是相对保守的”。〔6〕由于议员、选区工党党员、工会及附属团体成员人数范围差异巨大，其投票的“票权”具有不对等性，选举制度改革仍然比较保守。甚至有学者认为，“包容性强但却未组织好的选举团制只有民主表象而无任何实质意义”。〔7〕 因此，目前来看，工党在政党领袖选举上民主发展还不够充分，未来继续发展选举民主的空间很大。

    二、协商制度改革：从“全国执行委员会”到“全国政策论坛”

    工党除了在政党选举上扩大普通党员、工会会员等的政治参与外，在政党政策制定机制上也进行了改革，主要是改变了先前全国执行委员会为主导的工党政策制定机制，建立起以全国政策论坛为核心的议会党团主导的新的政策制定机制。选区工党、附属组织、党外团体、普通党员以及地方政策论坛等主体不同程度的参与到政策制定的协商、建议之中，政策制定的包容性、开放性增强，一定程度上发展了协商民主。

    （一）内外交困、上下齐推引起党内政策制定机制转变

    1.全国执行委员会下狭小、封闭的党内政策制定机制

    在工党政党科层体系中，根据《工党章程》，最高权力归属于工党大会，在工党大会闭会期间，归属于工党大会选举产生的全国执行委员会。1983年以前，工党的政策主要由工党全国代表大会讨论并投票决定。工党全国代表大会作为最高决策机构所讨论和表决的政策主要分为两类：一是各个附属党组织和选区党提交的政策建议，一是全国执行委员会提交的政策建议。然而，“实际上整个代表大会的讨论和争论都是围绕全国执行委员会提交的政策建议和修订建议进行的。而且，代表大会一般都会采纳全国执行委员会的政策建议，甚至很少对这些建议进行修正。全国执行委员会的建议构成了工党政策的核心，也奠定了工党竞选纲领的基础”。〔8〕可以看出，1983年以前全国执行委员会在英国工党政策制定过程中起着决定性作用。而全国执行委员会的政策形成依赖于其下建立的各下属委员会，各委员会成员的选择并未形成竞争机制且范围狭小，主要由全国执行委员会成员根据成员兴趣任命，非全国执行委员会成员很难进入其中。更为重要的是，在全国执行委员会改革之前，议会工党领袖既不是全国执行委员会的当然成员，也不能参与所有的下属委员会或研究小组，更不能对其政策进行有效指导或者否决。这样议会工党领袖在工党政策制定中的作用被严重制约。加之普通党员难以参与到政策制定的讨论、咨询之中，改革之前的工党政策制定机制狭小、封闭。

    2.作为宪政党的工党与作为利益集团的工会间的根本矛盾

    起源于工会的工党为何会与工会起冲突，根源还在于工党内工会与议会党团两个权力中心的博弈。工会作为利益集团根本目的是维护其代表阶层的利益，而工党议会党团的目的是上台执政，其宪政党的身份决定了不能仅仅代表特定阶层利益。这样作为宪政党的工党与代表特定利益群体的工会之间的矛盾不断加剧，使得工党的政党建设和公共政策面临巨大压力。除此之外，在工党改革之前，工会领导人通过“集团投票”控制了年会的政策结果，工会在工党中的话语权使得工党左翼控制了工党政策制定权，政党改革成为发展必然。

    3.工党地方组织和普通党员对于党内权利的要求以及政党领袖的推动

    英国作为一个单一制国家，中央与地方分权的限度是政党面临的不可回避的问题，尤其是面对苏格兰地区强烈的“独立”主张，分权化成为英国政党政治的重要议题。“分权化是指权力的委派或去中心化，被用于描述权力从联合王国的中央政府向苏格兰、威尔士、北爱尔兰及至最后向英格兰各区域政府的分散过程。”〔9〕与保守党反对分权化运动相比，英国工党是分权化的最主要支持力量。作为“议行合一”的议会制国家，作为长期轮流执政的工党支持分权化等同于支持工党党内权力的转移、下放，工党地方组织将获得更大的自主权。然而，“工党在20世纪晚期对于分权化的支持并不是源于对苏格兰和威尔士民族独立要求的同情，而是作为对20世纪70年代早期以来，苏格兰和威尔士民族政党对工党在这些地区的选举支配地位的挑战的回应”。 〔10〕工党地方党组织面临着不同于大选时“胜者全得”的比例代表制的选举制度和民族政党的竞选压力，使得工党不得不推动中央权力的下放。除了地方党组织的因素外，伴随着民主化的发展，普通党员也不再满足于之前的被动地位，要求更多的参与、决策平台。

    总而言之，工党政策制定机制转变原因可概括为四点：第一，封闭、狭小的全国执行委员会政策制定机制引起的政策困境。第二，工党议会党团与党内工会力量的博弈推动。第三，党内地方组织和普通党员对于党内权力和权利的要求，尤其是地区工党在地区竞选中的压力倒逼。第四，金诺克、史密斯和布莱尔等工党领袖为改革付出的努力。

    （二） 全国政策论坛为核心的议会党团主导的新的政策制定机制

    20世纪80年代以来，英国工党政策制定机制展开了大刀阔斧的改革。经过尼尔·金诺克、约翰·史密斯、托尼·布莱尔的改革，英国工党的政策决策机制经历了从全国执行委员会的强势主导到全国政策论坛为核心的议会党团主导新机制。

    1.改革原有政策制定组织

    工党改革的出发点是削弱全国执行委员会在决策过程中所扮演的角色。在全国执行委员会政策形成过程中起着重要作用的研究小组或各个委员会被联合政策委员会所取代，政党领袖和议会党团在联合政策委员会中将发挥重要作用。将原先全国执行委员会的职能一分为三，由联合政策委员会负责监督政策制定过程，政策委员会根据全国政策论坛意见形成具体政策，全国政策论坛作为发起和讨论政治议题的平台。

    2.建立新的政策制定组织

    1997年，工党年会通过《执政中的伙伴关系》的报告，建立起新的决策组织结构，它“重大地改变了过去八十年盛行的结构安排”。〔11〕新的决策机制由全国政策论坛、联合政策委员会和政策委员会构成。其中，全国政策论坛是最重要的政策议题设置和讨论平台，其成员是政党各部分的代表，最初成员为175人，后增至193人。代表包括两大类：选举产生的代表和任命的代表及当然代表。选举产生的代表有：选区工党（55）、附属工会（30）、地区工党（22）、地方政府（9）、附属社会主义团体（3）、黑人社会主义团体（4）、议会党团（9）、欧洲议会党团（6）、工党学生团体（1）、工党上院议员（2）。任命和当然代表有：威尔士政策论坛官员（4）、苏格兰政策论坛官员（4）、内阁或影子内阁（8）、合作工党（2）；合作工党总书记、全国执委会成员（33）。〔12〕从全国政策论坛成员构成我们可以看出这一机构的一些特点：第一，成员来源的广泛代表性。第二，工会对政策形成的影响力在下降，附属工会30人的席位只占全国政策论坛成员的16%。第三，全国政策论坛决策机制的建立使全国执行委员会主导政策形成的机制不再存在，全国执行委员会33人的席位也只占全国政策论坛成员的17%。同时，根据《执政中的伙伴关系》，联合政策委员会负责政策形成的战略监督。这个联合政策委员会由数量相同的议会议员和全国执行委员会成员组成，大概50名成员，包括内阁部长、国会议员、欧洲议会议员等，政党领袖担任联合政策委员会主席。它为全国政策论坛确定议事日程，并规定后者的权限范围。政策委员会直接对全国政策论坛负责，具体负责政策制定工作。最初设置了八个政策委员会，后来调整为六个。这六个政策委员会分别为：英国与世界委员会；创造可持续的社区委员会；犯罪、司法、公民权与平等委员会；教育与技能委员会；卫生委员会；繁荣与工作委员会。“政策委员会的成员来自议会党团、全国执委会和全国政策论坛，但在政策委员会中起关键性作用的是作为会议召集人的内阁或影子内阁成员、他们的顾问以及政党总部的政策参谋人员，这些人负责起草政策文件，后面的讨论都是围绕该文件草案进行。”〔13〕从三个组成机构的构成来看，“全国政策论坛上对政策文件的讨论存在着拥有丰富资源的行政部长团队和其他成员之间的权力不平衡”，〔14〕政策制定内容最初就是来自内阁部长们。具体执行的政策委员会同样面临着议员、部长等资源丰富、专业知识过硬等优势。而负责监督政策制定过程的联合政策委员会的主席又有工党领袖担任。这样实现了议会党团和政党领袖对政策制定的主导。由此，虽然工党全国代表大会仍然是正式的最高决策机构，“但事实上的关键机构已变成首相直接领导、组成人数与全国执行委员会和政府人数相同的联合政策委员会，以及该机构指导的扩大的全国政策论坛”。〔15〕

    3.建立新的政策制定程序

    改革后的新的政党政策制定程序为一个为期两年的政策循环系统。工党的政策决策机制参见图二。首先，全国政策论坛审查工党的现行政策，确定政策中需要优先考虑的问题。政策委员会就全国政策论坛所定的优先考虑问题提出政策文件草案。全国政策论坛对文件草案提出修改意见。政策委员会根据全国政策论坛意见对文件草案进行修改。联合政策委员会对修改过的文件作最后修改，并批准其为协商文件。协商文件下发到各选区工党、附属组织、地方政策论坛以及党外团体进行讨论。根据党内外提出的意见，政策委员会对协商文件进行修改，并提交全国政策论坛。第二阶段，全国政策论坛把协商后的修改文件发给政策委员会继续修改，联合政策委员会对其审查，协商文件经联合政策委员会和全国政策论坛修改后再次下发讨论。再次下发讨论时，仅限本党党员讨论，作为正式协商。协商文件欢迎党员提交意见书和修改建议，最终会形成一个报告提交给全国政策论坛。最后，全国政策论坛将修改后的协商文件经联合政策委员会同意后，交年会讨论和最终的表决。两年的政策循环机制使得选区工党、附属工会、社会主义团体等有充分时间表达自己观点，提交意见，政策文件可以更加完备。同时，由于领袖和议会党团进入到新的决策机构中来，起到一种主导作用，保证了最后形成的妥协方案在很大程度上能够反映政党领袖和议会党团的意愿。

    4.政策制定程序的有益补充

    有学者将协商民主的治理形式定义为“自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，审议的目标是做出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战”。〔16〕党内发展协商民主同样需要在建立协商平台的基础上，保持对外开放，尊重并重视不同意见。在工党的政策制定机制中，全国政策论坛向工党年会提交的政策建议中，除了得到全国政策论坛和联合政策委员会同意的政策外，还有得到一定比例代表支持的政策，被称之为“供选择建议”（Alternative Proposals）。供选择政策代表着一些不同的甚至相异的意见，其虽然未获得全国政策论坛的多数支持，但是达到了一定比例（36%）的支持，被提交到年会供讨论。一般认为，议会党团控制着全国政策论坛的议题，供选择政策可谓对议会党团核心地位的挑战。供选择政策能够提交到工党年会既是对议会党团政策的挑战，也是对少数代表利益的关切，符合工党多元的组织结构特征，体现了工党改革中对不同意见的尊重和重视。

    三、工党党内“选举民主”与“协商民主”发展的启示

    民主是现代社会发展的当然诉求，党内民主也是必然的方向。工党改革的目标是“给所有党员和党的各个组成部分新权利和机会参与政策的制定，并帮助建立一个健康的党”。〔17〕工党围绕党内选举制度和政策制定机制展开，通过选举民主的推进和协商民主的发展，使得党内政治参与广泛性、政治参与的制度化和政策制定的理性化水平都有所提高。

    （一）从代表式民主向直接式民主转化，重视党员参与的广泛性

    工党选举制度改革到目前不过三十多年，就政党领袖选举而言，从最初的只能议会议员选举，到工会、附属组织的参与，到废除工会和选区工党的集体投票，实行个人党员投票，以至目前稳定的选举团投票制，经历了一个不断民主化的过程，党员参与水平不断提高。同时，在选举方式上，改变了之前工会、选区等集体投票方式，普通党员和工会会员的政治权利得到进一步保障，反映了选举方式的适应性。当然，与一些国家相比，英国工党党内选举制度民主性仍不高，普通党员、工会会员和议会议员的选票权力差异巨大。在党内民主选举上，工党仍存在很大的改革空间。

    （二）从全国执行委员会向全国政策论坛转化，重视决策过程的协商性

    在党内政策制定上，工党建立新的政策制定组织和程序，改变了以全国执行委员会为主导的封闭、狭小的决策圈，更多普通党员、工会会员参与到政策制定的协商过程中，政党领袖、议会党团在政策中的作用也更加突出。同时，在全国政策论坛、联合政策委员会和政策委员会之间进行职责分工，建立起监督、指导机制，使新的政策更加贴合选民意愿。总之，从全国执行委员会向全国政策论坛的转化，党内决策过程更加民主，强调协商，尊重不同意见。在强调工党改革政策制定机制成功之时，正如一位学者认为，“工党决策程序改革的根本目的是使领袖和议会党团逐渐融入包括年会在内的议会外组织的决策结构中，力图主导政党的政策发展”。〔18〕全国政策论坛为核心的议会党团主导的新的决策机制其建立目的是改变全国执行委员会和工会等团体对工党的控制，加强议会党团的地位。工党政策决策结构的改革使得政党中有效的力量都聚集在领袖为首的新的精英团体之间。然而，随着议会党团的主导地位的建立，工党的普通党员、地方组织对现存决策机制也感到不满。正如全国政策论坛主席对目前的决策机制的意见，“是时候改变工党控制式的、自上而下的政党政策形成机制了”，“引入一系列与当前决策过程不同的投票方式，使得全国代表大会拥有更多权力指导政策论坛的工作”。〔19〕必须指出，作为执政或者意图执政的政党其面临着组织专业化、精英化的要求，党内民主有其自身限度。关键在于建立起制度化的参与机制和协商机制，以便不断调适日益僵化的体制。

    （三）党内选举民主和协商民主协同发展，不可偏废

    党内选举民主的发展使得更多党员、地方组织等参与到政党活动中来，推动着党内协商民主的发展。党内协商民主的发展能够更好地了解不同主体的观点、利益及趋向，以便制定更加合理的政策。通过工党党内选举民主和协商民主改革，更多的工党党员、附属组织成员、工会会员等参与到工党领袖选举和政策文件的协商、制定之中，提出了更理性的修改意见，工党自1997到2010年连续执政13年就是其政策得到选民肯定最好的注脚。

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    〔10〕Jonathan Hopkin，“Party Matters：Devolution and Party Politics in Britain and Spain”，Party Politics，Vol 15.No 2.2009.p.183.

    〔11〕Patrick Seyd，“New Party、New Politics ？ A Case Study of the British Labour Party”，Party Politics，Vol 5.No 3. 1999.

    〔13〕Thomas Quinn，Modernising the Labour Party ：Organizational Change Since 1983，New York：Palgrave Macmillan，2004.p.87.

    〔14〕Patrick Seyd，“New Party、New Politics ？ A Case Study of the British Labour Party”，Party Politics，Vol 5.No 3.1999.p.393.

    〔16〕埃米·古特曼，丹尼斯·汤普森.审议民主意味着什么〔A〕.谈火生译，应奇，刘训练.审议民主〔C〕.江苏人民出版社，2007.7.

    〔17〕Labour Party（1997）Partnership into Power .London：Labour Party.

    〔19〕Angela Eagle，“A new start for the National Policy Forum”， http：//labourlist.org/2012/10/a-new-start-for-the-national-policy-forum/，2012-10-01.

    【责任编辑：石本惠】