新时代基层人大建设存在的问题及思考
段晓黎
摘要人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。本文认为应正确认识和研究基层人大建设中存在的问题，积极探索进一步加强和完善基层人大工作和建设的优化途径，不断提升和夯实新时代特色社会主义民主政治的基础。
关键词人民代表大会制度 人大建设 基层
一、引言
人民代表大会制度是中国共产党探索马克思主义中国化道路上过程中的伟大创造。加强和改进新时代新形势下基层人大工作和建设，是完善人民代表大会制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，加强基层民主政治建设的必然要求。
二、基层人大建设中存在的问题
（一）基层人大行使监督权方面存在的主要问题
1.人大与党委的关系不顺畅
全国人民代表大会是我国最高的权利机关，代表人民的利益行使国家权力，基层人大与全国人大之间不是上下级关系，而是法律监督关系，基层人大具有一定的自主权，从而不仅保证全国人大的领导，又有利于发挥基层人大的积极性。在此背景下，党如何实现对国家最高权力机关的领导，即党组织与全国人大、基层人大的关系如何划分、调整的问题，未能进一步明确和解决。
2.人大监督的法制还不够完善
我国宪法规定，人大监督在本质上是一种法律监督。人大监督权的难以实施，究其根本就是监督的法治还不完善。我国宪法针对人民代表大会及其常委会的监督权力只做了一些原则性的规定，未能为人民代表大会开展工作提供有效的依据，导致人民代表大会行使监督权力时较难把握。
人大行使职权紧密相关的《中华人民共和国代表法》和《中国人民共和国选举法》等对如何加强对人大代表的监督权力进行了明确，但仍存在一些不足，尤其是在某些关键问题上仍存在模糊不清的问题。
（二）基层人大自身建设方面存在的主要问题
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，具有鲜明的中国特色。然而，“在广泛意义上，任何一套制度体系在其运行过程中，都会表现出自身的‘问题”。新时代基层人大自身建设存在以下几方面的不足：
1.基层人大常务委员会的结构不合理
从年龄结构上来说，人大常委会的平均年龄过高，从专业结构上来说，基层人大工作人员专业结构不合理，专业人员太少。基层人大中很少具有法律知识、财政知识、经济知识以及政治知识等专业方面的工作人员，难以适应人大常委会工作需要。年龄结构和专业结构的不合理直接导致基层人大常委会在工作中缺乏积极性，很难提出高质量的审议意见，提出关乎民生的热点问题，这直接影响了人大工作的开展。
2.基层人大专业委员会数量相对较少，委员会设置滞后，与时代发展脱节
全国人民代表大会专业委员会是全国人大的常设机构，其设置目的是为了满足国家事务日益专业化、复杂化的需求，进一步加强人民代表大会的作用。各级地方人大也会根据工作需要设置专业委员会。
基层人大中现有的工作委员会已经很难满足实际工作的需要，存在一个委员会面对好几个部门的工作，监督好几个行业的情况，人大工作出现管不过来、心有余而力不足的情况。紧缺的编制又导致基层人大根本无法根据工作需要新增设工作委员会。而编制问题基层人大自己是无法解决的，这又涉及到基层人民政府、编制委员会等部门，又进入了死循环。
3.基层人大对整改意见监督检查不力
人民代表大会及其常委会的一个重要职责就是提出审议议案，办理有关的人民群众的申诉、意见和来信来访，听取各行各业人大代表对政府工作提出的建议、批评和意见，并认真研究和解决。在实际工作中，人大无论是对人民群众的意见、来信来访还是对人大代表提出的建议和意见的答复都仅限于文来文往，书面答复。不管建议有无价值，往往是答复一完毕，“办理”也就完结，建议成了泡影。到底人民群众或人民代表的建议、意见是否落实到实处，问题是否彻底解决，人大很难去继续跟踪督查。同样，大部分承办单位接到人大的整改意见也是文来文往的答复。部分承办单位未能真正履行职责，对于人大代表的意见和建议未能认真落实和解决，而是“走形式”、“走过场”，甚至要求人大代表本人或所在单位去落实，导致很多好的建议停留在纸面上，未能得到有效落实。
（三）基层人大人才建设方面存在的主要问题
人大在建设中的人才问题，一是对人大代表中人才的理解过于片面。二是人大的权威性比较低，在人大机构内部专业性的人才比较少很难提出高质量审议意见。即使对人大代表提出的建议，由于没有专业性的人才，建议也很难解决很难给予满意的答复。人大建设中的人才问题，大大的阻碍了人大制度的发展。关键性的民众关心的民意无法有效的传达到人大，而传达来的部分专业性强的民意人大又无法解决。
三、推进基层人大建设的优化思考
中国特色社会主义进入新时代，新时代要有新气象、新作为，我们不仅要坚定不移地坚持人民代表大会制度同时也要结合时代发展形势，不断健全、完善人民代表大会制度。
（一）进一步规范党的領导与人民代表大会的关系
如何正确理解、处理中国共产党与人民代表大会的关系？“其实，把最大和最高的关系处理好了，国家的政治生活就能健康发展”。因此，应进一步规范党的领导与人民代表大会关系，在人大工作中坚持党的领导，充分发挥党的领导在二者关系中的重要作用。
1.坚持党领导人大，人大接受党的领导
十九大报告明确指出“坚持党对一切的工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。坚持中国共产党的领导不动摇，是我国人民当家作主的根本性制度，是我党对国家事务进行实施的重要特色，也是我国经济快速发展的独特优势，中国共产党的执政地位就是以全国人大及其常委会的形式实现的，之所以要通过人大实现执政，是党组织与人大的关系决定的，即全国人大是我国最高权力机关，共产党是我国执政党，党对人大的领导是政治领导，党组织与人大之间不存在法律上隶属关系。
2.明确人大监督党，党接受人大的监督
各级人民代表大会代表都来自于社会各个行业，因此，人大具有十分深厚的群众基础，是人民群众意志和需求的集中体现，因此，党组织应自觉接受人大的监督，同时，党也应与时俱进，不断调整和改善与人大的关系，加强对人大的领导。其次，党组织必须尊重和支持人大的工作。党组织在领导人大工作过程中，应正确处理与人大的关系，规范自身的行为，不应包办人大的工作事宜，更不应未经人大审议通过直接发号施令，各级党组织应在我国宪法和法律的框架范围内活动，善于通过引导把自己的主张通过合法的程序转变为国家意志。通过这种方式，一方面是尊重人大的地位，同时也是支持人大及常委会的工作，促进人大及常委会依法行使其职权。
（二）进一步完备人大监督法律制度，提高依法履职能力
党的十九报告明确指出“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。人大行使职权的全过程和各方面也必须贯彻落实到依法治国上来，但前提是有法可依，而且是符合我国国情和时代特色的良法。随着时代发展，社會形势不断变化，我国应不断健全、完善法律体系，为切实解决人大监督缺乏法律依据问题提供解决途径，加速人大监督工作相关法律的立法工作，根据形势发展需求，适时修订《选举法》、《监督法》、《代表法》等法律，提高立法质量，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，真正使每一部法律都符合宪法精神，真正反映人民意愿，才能真正得到人民拥护。
（三）进一步增强人大自身建设，树立人大良好形象
1.优化基层人大常务委会年龄结构和知识结构
党的十八大报告中明确提出“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”。为了有效解决基层人大及常委会老龄化问题，保持常委会工作的连续性、高效性，为人大工作注入新鲜的血液和不竭的动力，在人大常委会中应适当增加年轻委员的比例，并结合时代发展需求，增加财政、经济、法律、科技等方面人才的比例，不断优化人大和常委会人员结构，提高常委会专业性，以适应新时期人大工作的需要，提高人大自身的履职能力。
2.逐步提升社会公众对基层人大的认同感
公众心目中的人大地位如何是衡量人大自主性状况的一个重要指标。提高对基层人大的认识，是加强基层人大制度建设的重要前提。基层人大要逐步改变自身的人员年龄结构和工作人员的知识结构，提高工作人员的能力素质，塑造人大的履职形象。
同时，基层人大也要与政府以及编制委员会进行沟通协商，根据实际工作需要增设相匹配的工作委员会来细化监督工作，逐步实现对各行业的充分监督，对人民群众的意见、来信来访和人大代表的建议给予充分有效的答复。只有基层人大自身的工作能力水平不断提高，基层人大在社会公众的认同度才能逐步提升。
摘要人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。本文认为应正确认识和研究基层人大建设中存在的问题，积极探索进一步加强和完善基层人大工作和建设的优化途径，不断提升和夯实新时代特色社会主义民主政治的基础。
关键词人民代表大会制度 人大建设 基层
一、引言
人民代表大会制度是中国共产党探索马克思主义中国化道路上过程中的伟大创造。加强和改进新时代新形势下基层人大工作和建设，是完善人民代表大会制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，加强基层民主政治建设的必然要求。
二、基层人大建设中存在的问题
（一）基层人大行使监督权方面存在的主要问题
1.人大与党委的关系不顺畅
全国人民代表大会是我国最高的权利机关，代表人民的利益行使国家权力，基层人大与全国人大之间不是上下级关系，而是法律监督关系，基层人大具有一定的自主权，从而不仅保证全国人大的领导，又有利于发挥基层人大的积极性。在此背景下，党如何实现对国家最高权力机关的领导，即党组织与全国人大、基层人大的关系如何划分、调整的问题，未能进一步明确和解决。
2.人大监督的法制还不够完善
我国宪法规定，人大监督在本质上是一种法律监督。人大监督权的难以实施，究其根本就是监督的法治还不完善。我国宪法针对人民代表大会及其常委会的监督权力只做了一些原则性的规定，未能为人民代表大会开展工作提供有效的依据，导致人民代表大会行使监督权力时较难把握。
人大行使职权紧密相关的《中华人民共和国代表法》和《中国人民共和国选举法》等对如何加强对人大代表的监督权力进行了明确，但仍存在一些不足，尤其是在某些关键问题上仍存在模糊不清的问题。
（二）基层人大自身建设方面存在的主要问题
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，具有鲜明的中国特色。然而，“在广泛意义上，任何一套制度体系在其运行过程中，都会表现出自身的‘问题”。新时代基层人大自身建设存在以下几方面的不足：
1.基层人大常务委员会的结构不合理
从年龄结构上来说，人大常委会的平均年龄过高，从专业结构上来说，基层人大工作人员专业结构不合理，专业人员太少。基层人大中很少具有法律知识、财政知识、经济知识以及政治知识等专业方面的工作人员，难以适应人大常委会工作需要。年龄结构和专业结构的不合理直接导致基层人大常委会在工作中缺乏积极性，很难提出高质量的审议意见，提出关乎民生的热点问题，这直接影响了人大工作的开展。
2.基层人大专业委员会数量相对较少，委员会设置滞后，与时代发展脱节
全国人民代表大会专业委员会是全国人大的常设机构，其设置目的是为了满足国家事务日益专业化、复杂化的需求，进一步加强人民代表大会的作用。各级地方人大也会根据工作需要设置专业委员会。
基层人大中现有的工作委员会已经很难满足实际工作的需要，存在一个委员会面对好几个部门的工作，监督好几个行业的情况，人大工作出现管不过来、心有余而力不足的情况。紧缺的编制又导致基层人大根本无法根据工作需要新增设工作委员会。而编制问题基层人大自己是无法解决的，这又涉及到基层人民政府、编制委员会等部门，又进入了死循环。
3.基层人大对整改意见监督检查不力
人民代表大会及其常委会的一个重要职责就是提出审议议案，办理有关的人民群众的申诉、意见和来信来访，听取各行各业人大代表对政府工作提出的建议、批评和意见，并认真研究和解决。在实际工作中，人大无论是对人民群众的意见、来信来访还是对人大代表提出的建议和意见的答复都仅限于文来文往，书面答复。不管建议有无价值，往往是答复一完毕，“办理”也就完结，建议成了泡影。到底人民群众或人民代表的建议、意见是否落实到实处，问题是否彻底解决，人大很难去继续跟踪督查。同样，大部分承办单位接到人大的整改意见也是文来文往的答复。部分承办单位未能真正履行职责，对于人大代表的意见和建议未能认真落实和解决，而是“走形式”、“走过场”，甚至要求人大代表本人或所在单位去落实，导致很多好的建议停留在纸面上，未能得到有效落实。
（三）基层人大人才建设方面存在的主要问题
人大在建设中的人才问题，一是对人大代表中人才的理解过于片面。二是人大的权威性比较低，在人大机构内部专业性的人才比较少很难提出高质量审议意见。即使对人大代表提出的建议，由于没有专业性的人才，建议也很难解决很难给予满意的答复。人大建设中的人才问题，大大的阻碍了人大制度的发展。关键性的民众关心的民意无法有效的传达到人大，而传达来的部分专业性强的民意人大又无法解决。
三、推进基层人大建设的优化思考
中国特色社会主义进入新时代，新时代要有新气象、新作为，我们不仅要坚定不移地坚持人民代表大会制度同时也要结合时代发展形势，不断健全、完善人民代表大会制度。
（一）进一步规范党的領导与人民代表大会的关系
如何正确理解、处理中国共产党与人民代表大会的关系？“其实，把最大和最高的关系处理好了，国家的政治生活就能健康发展”。因此，应进一步规范党的领导与人民代表大会关系，在人大工作中坚持党的领导，充分发挥党的领导在二者关系中的重要作用。
1.坚持党领导人大，人大接受党的领导
十九大报告明确指出“坚持党对一切的工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。坚持中国共产党的领导不动摇，是我国人民当家作主的根本性制度，是我党对国家事务进行实施的重要特色，也是我国经济快速发展的独特优势，中国共产党的执政地位就是以全国人大及其常委会的形式实现的，之所以要通过人大实现执政，是党组织与人大的关系决定的，即全国人大是我国最高权力机关，共产党是我国执政党，党对人大的领导是政治领导，党组织与人大之间不存在法律上隶属关系。
2.明确人大监督党，党接受人大的监督
各级人民代表大会代表都来自于社会各个行业，因此，人大具有十分深厚的群众基础，是人民群众意志和需求的集中体现，因此，党组织应自觉接受人大的监督，同时，党也应与时俱进，不断调整和改善与人大的关系，加强对人大的领导。其次，党组织必须尊重和支持人大的工作。党组织在领导人大工作过程中，应正确处理与人大的关系，规范自身的行为，不应包办人大的工作事宜，更不应未经人大审议通过直接发号施令，各级党组织应在我国宪法和法律的框架范围内活动，善于通过引导把自己的主张通过合法的程序转变为国家意志。通过这种方式，一方面是尊重人大的地位，同时也是支持人大及常委会的工作，促进人大及常委会依法行使其职权。
（二）进一步完备人大监督法律制度，提高依法履职能力
党的十九报告明确指出“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。人大行使职权的全过程和各方面也必须贯彻落实到依法治国上来，但前提是有法可依，而且是符合我国国情和时代特色的良法。随着时代发展，社會形势不断变化，我国应不断健全、完善法律体系，为切实解决人大监督缺乏法律依据问题提供解决途径，加速人大监督工作相关法律的立法工作，根据形势发展需求，适时修订《选举法》、《监督法》、《代表法》等法律，提高立法质量，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，真正使每一部法律都符合宪法精神，真正反映人民意愿，才能真正得到人民拥护。
（三）进一步增强人大自身建设，树立人大良好形象
1.优化基层人大常务委会年龄结构和知识结构
党的十八大报告中明确提出“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”。为了有效解决基层人大及常委会老龄化问题，保持常委会工作的连续性、高效性，为人大工作注入新鲜的血液和不竭的动力，在人大常委会中应适当增加年轻委员的比例，并结合时代发展需求，增加财政、经济、法律、科技等方面人才的比例，不断优化人大和常委会人员结构，提高常委会专业性，以适应新时期人大工作的需要，提高人大自身的履职能力。
2.逐步提升社会公众对基层人大的认同感
公众心目中的人大地位如何是衡量人大自主性状况的一个重要指标。提高对基层人大的认识，是加强基层人大制度建设的重要前提。基层人大要逐步改变自身的人员年龄结构和工作人员的知识结构，提高工作人员的能力素质，塑造人大的履职形象。
同时，基层人大也要与政府以及编制委员会进行沟通协商，根据实际工作需要增设相匹配的工作委员会来细化监督工作，逐步实现对各行业的充分监督，对人民群众的意见、来信来访和人大代表的建议给予充分有效的答复。只有基层人大自身的工作能力水平不断提高，基层人大在社会公众的认同度才能逐步提升。
