浅谈基层法治建设中存在的问题及对策
李关勤
摘要基层法治建设是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的前提和基础，本文认为要真正实现依法治国，就必须深入了解基层法治环境，不断发现和准确把握基层法治建设中出现的新问题，采取有效形式，开辟多种途径，因势利导，多措并举，在纠错与立制中推进基层法治建设。
关键词基层 法治建设 依法治国
十九大报告指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”。基层法治建设是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的前提和基础，要真正实现依法治国，就必须深入了解基层法治环境，采取有效形式，拓展多种途径，因势利导，强化落实，推进基层法治建设。
一、基层法治建设中存在的主要问题
十八大以来，“中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法治观念明显增强”，但基层法治建设这个系统中诸要素还没有达到理想的状态，这种要素自身的缺陷在一定程度上阻碍了基层法治建设的顺利开展。
（一）公民缺乏自觉的法治意识
当前，道德规范和生活习俗依然是指导和调节群众行为的主要依据，法律在许多人的心目中只是一种权宜之计。相当一部分群众咨询、学习法律往往持着“临时抱佛脚”的实用心态，知法守法用法等法律意识淡薄。群众在自身合法权利受到侵害时，从忍耐开始积蓄怨气，一旦点燃“导火线”，就会丧失理智，导致违法犯罪现象发生。一些党员干部也习惯于依靠政策和行政命令办事，常常以执行政策或执行上级“指示”为借口拒绝执行法律，法律还没有成为指导和约束人们行为的“第一准则”。
（二）立法及司法解释还不够科学完善
立法是国家权力的重要组成部分，其设置是否科学、行使程序是否公正以及运行是否和谐顺利，都直接关系到国家的政治稳定和社会经济发展。有些法律法规的实施和推进还存在衔接不紧密、过度不自然、相互矛盾等问题，对基层法治化建设影响很大。特别是国家在取消农业税、实行“二孩化”政策过程中，对农民欠税、社会抚养费征收、独生子女户待遇等问题处理落差较大，在群众的心里基本形成了这样一种概念：“凡是国家要求上缴的，都可以拖着扛着，总有免除的一天。”助学及扶贫贷款在部分人眼里，就成了“免费的午餐”。立案难、申诉难等问题依然存在，群众的正常诉求无处解决，政府与公检法之间还存在推诿扯皮的现象，比如广泛存在民间借贷纠纷，到底归谁管归谁办？在漫长的奔走中，群众不但丧失了自己的权益，更丧失了法治的信念与对政府的信任，“于欢案”也就不难理解。交通违规罚款罚分，与驾驶者有多大关系？能不能体现对违驾者的惩戒？
（三）执法行为还不够规范
执法不严、司法不公问题等问题依然存在，“随意”执法阻碍了法治化建设进程。第一，行政执法行为有待进一步规范。一些行政部门和执法人员执法状况与法治政府要求还有一定差距，“重实体轻程序”现象时有发生，缺乏规矩意识、法治意识，执法随意性大。第二，执法观念错位，服务意识淡薄。有些执法部门和工作人员把处罚当作执法，重罚轻管，认为“管理就是处罚、执法就是打压、办事就是求我”，态度生硬，简单粗暴，随心所欲；第三，行政执法监督软弱。强有力的监督是行政执法正常运行的重要保障。“同级监督太软，上级监督太远”的问题仍然存在，“以言代法、以权压法”时有发生；吃、拿、卡、要，收受贿赂禁而不绝；“关系案、人情案”现象仍然存在，等等，群众的合理诉求与批评建议得不到重视和受理。
（四）法治建设的思路还需进一步完善
习总书记强调：“以法治推动和保障中国梦的实现”。我国法治化建设还存在诸多问题。第一，对改革开放以来日积月累的不和谐因素及潜在问题缺乏科学合理的解决方案。一些部门和干部存在着“和稀泥抹光墙”的思想，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，没有科学的方案，没有统一的尺度。结果“按下葫芦浮起瓢”。下岗职工待遇、征地补偿、拆迁补偿以及惠民政策落实中，谁的声音大，谁的标准高。群众意见很大，上访行为和群体性事件不断发生。第二，普法宣传成效不突出。普法活动虽然声势浩大，但预期效果不明显。普法内容很难照顾到社会群体对法律的多样性多层次性需求，群众对普法资料很少认真阅读，一些党员干部缺乏尊重法律敬畏法律意識，对法律知识学习不够，对惠民政策理解不深，在工作中主观武断，简单粗暴。第三，责任追究还仅仅停留在尝试阶段。由于决策失误、工作失误等造成的各种损失大部分还直接由基层政府来承担，一些党员干部工作不认真，缺乏责任意识、担当精神，有令不行、我行我素。第四，法治中的“宽松软”现象还比较普遍。打架斗殴、盗窃、赌博、虐待老人、家庭暴力等违法犯罪时常发生，对各种不良现象及违规违法行为的处置措施有待进一步加强。
二、加强基层法治建设的思路
面对法律制度尚待完善、法律权威还未确立、法治化程度尚在实践的社会现实，强化法治观念，并注重从基层推进法治化建设，具有重大而紧迫的现实意义。
（一）加大普法宣传力度，推动公民法治观念的形成
开展法治宣传教育是一项长期艰巨的任务，需要各级党委政府高度重视和全社会各部门各行业积极参与，聚焦定靶，形成合力，大力营造全社会的法治氛围，努力提升公民学法尊法守法用法的自觉性。一是创新宣传载体，提炼宣传内容。结合“七五”普法工作，通过大型法治宣传教育活动和微博微信微电影等，注重法律法规关键条文和社会主义核心价值观思想的宣传，突出典型案例典型事迹的挖掘和宣传，教育引导群众正确认识社会利益格局和分配差距的客观性，正确处理个人与集体、局部与整体、眼前与长远利益关系，以合理合法方式表达合法利益诉求，弘扬“以和为贵，和气生财”等传统礼仪美德，加强“尊老爱幼，和睦相处”等家庭美德教育。二是突出重点，以点带面。紧紧抓住党员干部这个“关键少数”，将他们学法用法依法行政等情况纳入年度考核，保证他们履行好权力的政治责任与法治责任，使他们成为法治化建设的主要推动者与群众法治理念的引领者。三是多措并举，形成合力。将法治文化建设纳入现代公共文化服务体系，促进法治文化与地方文化、行业文化、企业文化等融合发展，增强法治化建设的地域性时代性特征。要支持和引导群众法治文化活动的开展，满足人民群众日益增长的法治文化需要。要善于发挥优势，因地制宜，积极推进基层法治文化阵地建设，逐步完善基层法治文化公共设施。要善于挖掘和培育法治文化建设先进典型，及时进行归纳总结和宣传推广，利用大众传媒，加强法治文化传播，营造法治氛围。
（二）规范基层執法行为，加强基层法治政府建设
十八届四中全会指出：“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”所以，规范政府行为，一要重视立法，做到有法可依。针对基层政府和干部，重点从职责权限程序等方面完善法律法规，明确权能职责，防止不作为或乱作为。二要充分发挥“法律顾问”、“专家智库”作用。借助专业团队智慧，提高决策科学化民主化水平，杜绝政府违法行为。三要探索重大决策与公民互动有效途径。通过建立和完善普通群众参与公共事务管理的平台，推动公民参与，使其合理意见得到充分表达、合法诉求得到充分体现。四要坚持人性化执法理念。坚持说理式执法，把维护国家法治统一和宪法法律权威与保护群众合法诉求结合起来。提倡温情执法，把管理与扶持结合起来，把执法与服务结合起来。五要提高执法人员素质和执法水平。以较强的专业素质，保障执法效率和公平公正性。
（三）强化监督制度建设，保证公权力的阳光运行
在完善各级政府及其行政部门自身监督制度的同时，加强司法监督、人大监督和新闻媒体舆论监督等功能，形成督促政府依法行政的外部压力。一是提高监督部门地位和权力，增强监督部门的权威性。保证开展监督工作有威力有实效；二是完善政府内部监督制度。比如，公示制度、回避制度、重大行政处罚决定备案制度、错案责任追究制度、群众评议制度等，从制度上保证公权力的规范运行；三是强化社会监督。积极鼓励公众和新闻媒体通过报刊杂志、电台电视等舆论工具对基层政府依法进行监督，加强对基层政府和党员干部管理，提高依法办事的自觉性；四是建立健全法律监督机构。通过健全机构，努力提升监督人员素质，为基层法治提供良好的社会环境。
（四）提升系统管控能力，构建综合治理机制
基层法治化建设的成果，主要体现在政府和干部的执法水平与排查化解矛盾能力上。因此，加强基层法治化建设，需要确立系统管控的理念，从了解社情民意入手，实施精细化管理。一是把牢维稳和社会综合治理这个抓手。党员干部要从日常指导做起，在实践中培养群众法治思维。采取各种方式，了解社情民意及群众诉求，与群众交流谈心，指导群众用法治思维考量问题，用法律武器维护权益；积极做好群众心里疏导工作，化解群众矛盾，帮助群众解决困难。二是善于调动社会各方参与并形成合力。基层社会矛盾具有很强的随意性。要充分调动人大代表、政协委员及各类社会组织服务社会的积极性，善于为群众把脉，敢于为群众担当，及时向党委政府反映群众诉求，积极与政府和有关部门协商解决群众矛盾。三是努力提升党员干部预防和化解社会矛盾的能力。党员干部要时刻心系群众，深刻领会法律法规和党的方针政策，科学决策民主决策依法决策，善于从“前”抓起、以防为“本”，从“底”抓起、以调为“堤”，从“小”抓起、以畅为“要”，在健全源头预防机制、夯实三级调解平台和畅通群众诉求渠道上下真功夫，在提高民生保障、完善调解网络、加强基层社会管理、提高社区服务能力和关心群众利益上出实招，把是否符合群众的意愿、是否符合法律法规的要求、是否有利于本地区的可持续发展、是否有利于当地群众的长远利益作为开展工作的总体思路，尽力做到合法合理合民意。
摘要基层法治建设是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的前提和基础，本文认为要真正实现依法治国，就必须深入了解基层法治环境，不断发现和准确把握基层法治建设中出现的新问题，采取有效形式，开辟多种途径，因势利导，多措并举，在纠错与立制中推进基层法治建设。
关键词基层 法治建设 依法治国
十九大报告指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”。基层法治建设是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的前提和基础，要真正实现依法治国，就必须深入了解基层法治环境，采取有效形式，拓展多种途径，因势利导，强化落实，推进基层法治建设。
一、基层法治建设中存在的主要问题
十八大以来，“中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法治观念明显增强”，但基层法治建设这个系统中诸要素还没有达到理想的状态，这种要素自身的缺陷在一定程度上阻碍了基层法治建设的顺利开展。
（一）公民缺乏自觉的法治意识
当前，道德规范和生活习俗依然是指导和调节群众行为的主要依据，法律在许多人的心目中只是一种权宜之计。相当一部分群众咨询、学习法律往往持着“临时抱佛脚”的实用心态，知法守法用法等法律意识淡薄。群众在自身合法权利受到侵害时，从忍耐开始积蓄怨气，一旦点燃“导火线”，就会丧失理智，导致违法犯罪现象发生。一些党员干部也习惯于依靠政策和行政命令办事，常常以执行政策或执行上级“指示”为借口拒绝执行法律，法律还没有成为指导和约束人们行为的“第一准则”。
（二）立法及司法解释还不够科学完善
立法是国家权力的重要组成部分，其设置是否科学、行使程序是否公正以及运行是否和谐顺利，都直接关系到国家的政治稳定和社会经济发展。有些法律法规的实施和推进还存在衔接不紧密、过度不自然、相互矛盾等问题，对基层法治化建设影响很大。特别是国家在取消农业税、实行“二孩化”政策过程中，对农民欠税、社会抚养费征收、独生子女户待遇等问题处理落差较大，在群众的心里基本形成了这样一种概念：“凡是国家要求上缴的，都可以拖着扛着，总有免除的一天。”助学及扶贫贷款在部分人眼里，就成了“免费的午餐”。立案难、申诉难等问题依然存在，群众的正常诉求无处解决，政府与公检法之间还存在推诿扯皮的现象，比如广泛存在民间借贷纠纷，到底归谁管归谁办？在漫长的奔走中，群众不但丧失了自己的权益，更丧失了法治的信念与对政府的信任，“于欢案”也就不难理解。交通违规罚款罚分，与驾驶者有多大关系？能不能体现对违驾者的惩戒？
（三）执法行为还不够规范
执法不严、司法不公问题等问题依然存在，“随意”执法阻碍了法治化建设进程。第一，行政执法行为有待进一步规范。一些行政部门和执法人员执法状况与法治政府要求还有一定差距，“重实体轻程序”现象时有发生，缺乏规矩意识、法治意识，执法随意性大。第二，执法观念错位，服务意识淡薄。有些执法部门和工作人员把处罚当作执法，重罚轻管，认为“管理就是处罚、执法就是打压、办事就是求我”，态度生硬，简单粗暴，随心所欲；第三，行政执法监督软弱。强有力的监督是行政执法正常运行的重要保障。“同级监督太软，上级监督太远”的问题仍然存在，“以言代法、以权压法”时有发生；吃、拿、卡、要，收受贿赂禁而不绝；“关系案、人情案”现象仍然存在，等等，群众的合理诉求与批评建议得不到重视和受理。
（四）法治建设的思路还需进一步完善
习总书记强调：“以法治推动和保障中国梦的实现”。我国法治化建设还存在诸多问题。第一，对改革开放以来日积月累的不和谐因素及潜在问题缺乏科学合理的解决方案。一些部门和干部存在着“和稀泥抹光墙”的思想，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，没有科学的方案，没有统一的尺度。结果“按下葫芦浮起瓢”。下岗职工待遇、征地补偿、拆迁补偿以及惠民政策落实中，谁的声音大，谁的标准高。群众意见很大，上访行为和群体性事件不断发生。第二，普法宣传成效不突出。普法活动虽然声势浩大，但预期效果不明显。普法内容很难照顾到社会群体对法律的多样性多层次性需求，群众对普法资料很少认真阅读，一些党员干部缺乏尊重法律敬畏法律意識，对法律知识学习不够，对惠民政策理解不深，在工作中主观武断，简单粗暴。第三，责任追究还仅仅停留在尝试阶段。由于决策失误、工作失误等造成的各种损失大部分还直接由基层政府来承担，一些党员干部工作不认真，缺乏责任意识、担当精神，有令不行、我行我素。第四，法治中的“宽松软”现象还比较普遍。打架斗殴、盗窃、赌博、虐待老人、家庭暴力等违法犯罪时常发生，对各种不良现象及违规违法行为的处置措施有待进一步加强。
二、加强基层法治建设的思路
面对法律制度尚待完善、法律权威还未确立、法治化程度尚在实践的社会现实，强化法治观念，并注重从基层推进法治化建设，具有重大而紧迫的现实意义。
（一）加大普法宣传力度，推动公民法治观念的形成
开展法治宣传教育是一项长期艰巨的任务，需要各级党委政府高度重视和全社会各部门各行业积极参与，聚焦定靶，形成合力，大力营造全社会的法治氛围，努力提升公民学法尊法守法用法的自觉性。一是创新宣传载体，提炼宣传内容。结合“七五”普法工作，通过大型法治宣传教育活动和微博微信微电影等，注重法律法规关键条文和社会主义核心价值观思想的宣传，突出典型案例典型事迹的挖掘和宣传，教育引导群众正确认识社会利益格局和分配差距的客观性，正确处理个人与集体、局部与整体、眼前与长远利益关系，以合理合法方式表达合法利益诉求，弘扬“以和为贵，和气生财”等传统礼仪美德，加强“尊老爱幼，和睦相处”等家庭美德教育。二是突出重点，以点带面。紧紧抓住党员干部这个“关键少数”，将他们学法用法依法行政等情况纳入年度考核，保证他们履行好权力的政治责任与法治责任，使他们成为法治化建设的主要推动者与群众法治理念的引领者。三是多措并举，形成合力。将法治文化建设纳入现代公共文化服务体系，促进法治文化与地方文化、行业文化、企业文化等融合发展，增强法治化建设的地域性时代性特征。要支持和引导群众法治文化活动的开展，满足人民群众日益增长的法治文化需要。要善于发挥优势，因地制宜，积极推进基层法治文化阵地建设，逐步完善基层法治文化公共设施。要善于挖掘和培育法治文化建设先进典型，及时进行归纳总结和宣传推广，利用大众传媒，加强法治文化传播，营造法治氛围。
（二）规范基层執法行为，加强基层法治政府建设
十八届四中全会指出：“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”所以，规范政府行为，一要重视立法，做到有法可依。针对基层政府和干部，重点从职责权限程序等方面完善法律法规，明确权能职责，防止不作为或乱作为。二要充分发挥“法律顾问”、“专家智库”作用。借助专业团队智慧，提高决策科学化民主化水平，杜绝政府违法行为。三要探索重大决策与公民互动有效途径。通过建立和完善普通群众参与公共事务管理的平台，推动公民参与，使其合理意见得到充分表达、合法诉求得到充分体现。四要坚持人性化执法理念。坚持说理式执法，把维护国家法治统一和宪法法律权威与保护群众合法诉求结合起来。提倡温情执法，把管理与扶持结合起来，把执法与服务结合起来。五要提高执法人员素质和执法水平。以较强的专业素质，保障执法效率和公平公正性。
（三）强化监督制度建设，保证公权力的阳光运行
在完善各级政府及其行政部门自身监督制度的同时，加强司法监督、人大监督和新闻媒体舆论监督等功能，形成督促政府依法行政的外部压力。一是提高监督部门地位和权力，增强监督部门的权威性。保证开展监督工作有威力有实效；二是完善政府内部监督制度。比如，公示制度、回避制度、重大行政处罚决定备案制度、错案责任追究制度、群众评议制度等，从制度上保证公权力的规范运行；三是强化社会监督。积极鼓励公众和新闻媒体通过报刊杂志、电台电视等舆论工具对基层政府依法进行监督，加强对基层政府和党员干部管理，提高依法办事的自觉性；四是建立健全法律监督机构。通过健全机构，努力提升监督人员素质，为基层法治提供良好的社会环境。
（四）提升系统管控能力，构建综合治理机制
基层法治化建设的成果，主要体现在政府和干部的执法水平与排查化解矛盾能力上。因此，加强基层法治化建设，需要确立系统管控的理念，从了解社情民意入手，实施精细化管理。一是把牢维稳和社会综合治理这个抓手。党员干部要从日常指导做起，在实践中培养群众法治思维。采取各种方式，了解社情民意及群众诉求，与群众交流谈心，指导群众用法治思维考量问题，用法律武器维护权益；积极做好群众心里疏导工作，化解群众矛盾，帮助群众解决困难。二是善于调动社会各方参与并形成合力。基层社会矛盾具有很强的随意性。要充分调动人大代表、政协委员及各类社会组织服务社会的积极性，善于为群众把脉，敢于为群众担当，及时向党委政府反映群众诉求，积极与政府和有关部门协商解决群众矛盾。三是努力提升党员干部预防和化解社会矛盾的能力。党员干部要时刻心系群众，深刻领会法律法规和党的方针政策，科学决策民主决策依法决策，善于从“前”抓起、以防为“本”，从“底”抓起、以调为“堤”，从“小”抓起、以畅为“要”，在健全源头预防机制、夯实三级调解平台和畅通群众诉求渠道上下真功夫，在提高民生保障、完善调解网络、加强基层社会管理、提高社区服务能力和关心群众利益上出实招，把是否符合群众的意愿、是否符合法律法规的要求、是否有利于本地区的可持续发展、是否有利于当地群众的长远利益作为开展工作的总体思路，尽力做到合法合理合民意。
