城市社区教育立法研究
陈思
【摘 要】通过法律实现我国社区教育相关资源的科学配置，是我国社区教育发展的基本方向。进行城市社区教育立法具有合法性，可以采用地方法规或地方规章的形式进行，对社区教育开展机制、社区教育教师队伍建设以及社区教育法律责任进行规定，推动社区教育不断完善。
【关键词】城市社区教育；立法；规范
【中图分类号】G77 【文献标识码】A 【文章编号】10018794（2017）07002904
一般认为，社区教育是指由社区提供，或者在社区开展的，以提高社区居民生活质量为目标的公益性教育活动。我国目前的社区教育是由政府提倡并与地区基层组织共同推动的自下而上的群众性教育活动。[1]
随着超越学校范畴的教育活动对社会建设和民族兴盛的意义不断彰显，党的十八大提出构建终身教育体系，建设学习型社会的要求，而《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》正式提出“广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会”，发展社区教育成为构建终身教育体系，推动教育改革与发展的重要战略决策与方针。在中央政策的正确指引和地方政府的积极督导下，我国社区教育事业在近年取得显著的进步，很多地方利用社区学院搭建了深入基层的终身学习体系，极大提升了社区群众的综合素质和生活质量，得到一致认可。
为进一步实现社区教育的治理功能，需要对其进行体系化、常态化和制度化的建设，在全面依法治国的战略布局中，通过法律规范使社区教育的实施得到有效保障，是其今后发展的基本方向。
考虑到不同地方的社区教育各具特色，在全国范围内对社区教育进行统一立法的条件尚不成熟，经由基层根据顶层设计率先完成地方立法是一种有效方式。为使社区教育能够立足地方并符合社区实际需求，应按效力位阶排序，由低至高逐步完成法律体系的构建，在此过程中，首先要完成城市社区教育立法，即根据《中华人民共和国立法法》规定享有地方立法权和政府规章制定权的城市通过立法对社区教育加以规范。
一、城市社区教育立法的必要性
我国的社区教育虽然形成一定的规模和社会效应，但总体上仍处于初级阶段，存在内部机制和外部条件等诸多方面的问题，较于美国、日本和欧洲等国家和地区仍有明显差距。总结各国社区教育的发展经验，凡是社区教育发展较好的国家，基本都有相关法律制度的保障，[2]而我国目前对社区教育的调整主要通过政策完成，弹性很大且缺乏明确规范指引和效力保障，因此，对社区教育进行立法，通过法律实现相关资源的科学配置，以法律保证社区教育有序运行，推动其不断完善将势在必行。[3]
首先，社区教育的社会共识需要立法予以宣示。社区教育的重要性尚未在我国形成共识。成熟的社区教育一方面是居民受教育权的有力保障，另一方面是终身教育体系中至关重要的组成部分，绝非简单的群众文娱方式，或者一种补偿或者补充教育。更重要的是，社区教育的发展能够产生优化社会治理的联动效果，它能够有效沟通基层民意与国家宏观政策，满足社区居民的精神文化需求，可以推动群众培养正确的价值观念，引导合法、理性的社会行为。具有立法权的城市应当结合本市具体情况，对社区教育在城市发展中的社会功能、综合意义和战略地位加以规定，明确宣示对社区教育的高度重视，承诺为社区教育提供所需的各类资源。唯有如此，才能使全社会都高度关注社区教育，并凝聚各方面的力量推动其发展。
其次，社区教育的开展机制需要法律予以明确。结合本地情况对社区教育的實施方法进行规定是立法必须解决的核心问题。社区教育开展机制在一定程度上决定了社区教育的质量。其经费保障、师资队伍和课程建设、基础设施提供和日常管理以及调动群众积极性等方面，需要确保合理且相对稳定，同时还能够进行某些调整。实现这一目标最好的方式是通过立法，对社区教育开展过程中人、财、责等相关重要问题予以规范，既明确社区教育运行的基本方法，也要预留一定的制度空间以便于日后根据情况进行调整。
最后，社区教育的可持续发展需要法律的保障。社区教育对社会的影响深远而潜移默化，难以在短时期内全部显现，因此必须确保长期开展，仅通过文件和政策对社区教育加以规定显然无法满足这一要求。通过立法改变社区教育依靠政策获得阶段性供给的现状，创立其内源性可持续的发展机制，以法督促各级领导将社区教育事业作为一项常抓不懈的重要工作和社会民生问题，从人员配置、财政支持、规范建设三个层面形成制度体系，最大限度地保障社区教育可持续开展。
二、城市社区教育立法的法理基础
1城市社区教育立法的合法性
在《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）中获得立法权的城市主要包括直辖市和设区的地级市、自治州。根据该法第七十二条第二款规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。自治州具有相同的权力。该法第八十二条第三款规定，设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。修改后的立法法扩张了地方立法的主体范围，明显增强了地方开展社会治理自主力度，使城市社区教育的地方立法成为可能。
据上述条文规定，直辖市、设区的市和自治州进行地方立法在内容上有两个基本的要求，首先不能与已有的上位法存在冲突，地方立法是对上位法内容在开展过程中的具体规定，也可以是上位法尚未进行规定的某些空白领域；其次地级市、自治州的地方立法的内容一般包括城乡建设与管理等三个方面。
我国目前关于教育的主要法律包括《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国高等教育法》，尚缺乏对社区教育进行专门规范的法律或者行政法规，[4]教育部曾在2004年出台过《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》的文件，该文件并不属于部门规章，尚不属于我国广义的立法范畴，效力有限，而省级地方法规是否涉及社区教育内容则各省情况不一。《中华人民共和国教育法》第十一条指出，国家会促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系。社区教育属于终身教育的体系之中，得到国家的认可和保护，因此，地方依据实际情况推动社区教育发展的工作也符合教育法的规定。总之，我国社区教育的相关规范在国家层面上主要为文件和政策，其中亦没有将社区教育的立法主体进行限制，故开展城市立法与国家政策并无冲突。社区教育立足社区建设，辐射范围较广，可以在城市社区、街道以及乡镇展开，是居民文化生活建设的重要组成部分，更是通过提升居民综合素质而推动社会发展的先进治理手段，符合“城乡建设与管理”的范畴，故对其立法也符合《立法法》之规定。
2城市社区教育立法的法律形式
法律形式又称为法源，即法所具有的表现形式，根据《立法法》的规定，我国法律形式主要包括宪法、法律、行政法规、地方法规、规章等，对某一个社会问题进行立法规范时，根据制定主体的不同，应采用上述法律形式中的一种。拥有地方立法权的市在开展立法活动时，一般具有地方法规和地方规章两种形式，前者由地方人大制定，后者则由地方政府制定。前文已经论及二者皆可以对社区教育进行规范，但也存在一定差异。
在法律效力上，二者均不能与上位法的规范冲突，相较之下地方法规位阶较高，立法程序更正式，更具强制力，对于维持地方社区教育长期发展意义重大，其内容一旦确定，则不宜频繁修改；而地方规章的优势则是在规范内容上可以对社区教育的操作方式做出更详细和具体的规定，且便于根据具体发展情况进行调整，故实践指导意义更突出；在制定效率上，地方法规对稳定性有更高的要求，故必须有相对较长的酝酿期间，需要全面征求社会意见，而地方规章则由政府主导，故制定相对便捷。
综上，对社区教育进行规范，选择地方法规和地方规章各有优势，可以分别或者综合使用。例如，若上位法对社区教育有涉及，则应倾向考虑通过地方规章规定具体事项，以更好地实施上位地方法规；如上位法尚无相关立法，则可以考虑由地方法规率先进行规范，待日后上位法对社区教育进行规范时，予以废止或进行修改。当然，根据《立法法》第八十二条第五款之规定，如果认为制定专门地方性法规的条件尚不成熟，则可以先制定地方政府规章以初步实现社区教育开展的规范化，待制定社区教育地方法规的条件成熟后再行立法。
3城市社区教育立法的基本程序
在城市开展社区教育立法并非朝夕之功，需要全方位的系统工作。无论是制定地方法规或地方政府规章，都应按立法规律实施充分缜密的运作，确保立法质量。
第一，对本市目前的社区教育开展情况进行普查，以明确立法目标和基本内容。对于社区教育处在发展和摸索中的城市，立法则应突出规范指导作用，结合国内外立法经验及本地实际情况，对构建本市社区教育的核心机制，开展的基本流程以及相关部门具体职能等内容做出规定，确保社区教育科学合理，高效有序的开展。至于社区教育尚处于起步阶段的城市，立法目标则在于通过责任倒逼方式，集中力量迅速完成社区教育的突破，实现初期规模化，为日后进一步发展奠定基础，故立法内容可更加轮廓宏观，不足之处可留待日后不断协调完善。
第二，立法目标明确后，地方人大或政府可以组织专业团队起草规范草案。社区教育立法并非某个部门单独可以完成，它涉及财政、教体、党团、社区等多个职能机构，故需要统一协调，共同谋划。起草规范过程中应充分注意开展社区教育的实际条件，不保守亦不能过分冒进，草案内容至少应实现对社区教育运作机制、部门分工、财政保障、配套设施、人员管理以及法律责任等核心内容做出详尽规范，确保立法通过后具有实操价值，不会因过于原则化而被束之高阁。
第三，草案完成后应向基层群众广泛汲取意见，尤其需要向社区教育组织者、承担者、社区教育教师以及广大学员征求立法建议，并根据反馈对草案进行调整。在此之后严格按《立法法》的规定履行地方立法的相关程序，使草案获得相应法律效力。此外，我们还必须认识到规范本身并不意味着社区教育工作完成突破，更关键是在立法之后严格落实执行，调动全社会力量，共同推动社区教育发展。
三、城市社区教育立法的规范构成
不同城市根据自身条件和发展社区教育的实际需要制定相关立法规范，即使地域差别较为明显，一些具有共性的核心内容也必须具备。
1社区教育的开展机制
对城市社区教育而言，需要立法解决的最大问题是合理布局相关单位和个人在社区教育开展过程中的地位和功能，构建社区教育开展的合理机制，为社区教育设计可持续发展的方略。
第一，应明确各相关机构在社区教育中的职责地位。可以借鉴日本《社会教育法》的形式，对社区教育工作各机构团体的具体权利义务做出规定。[5]为确保社区教育的公益性和课程质量，仍需要由政府职能部门作为主管机关，进行统筹安排，明确实施社区教育的社会实体，推动职业院校、广播电视大学成立或转型成为社区学院，[6]由社区学院等具体实施机构组织师资力量，按社区需要安排课程，提供相应教学设施，与企业、街道和社区合作，组织员工或者社区群众参与课程。领导者、实施者和组织者各司其职并相互配合，政府、学院和社区缺一不可，[7]以此确保社区教育有序开展。
第二，保障社区教育经费的基本供应，并尝试拓宽社区教育经费来源。财政拨款是目前我国社区教育的核心经费来源，所以财政支出的稳定与社区教育的存亡直接相关。为了确保社区教育有基本的资金支持，应当通过立法将该笔支出在城市财政预算中的占比予以明确规定，以法律保障社区教育的财政供给。[8]伴随着社区教育规模的扩大和参与者逐步增多，则可以逐步借鉴美国社区教育经费的多元化经验，扩展社区教育经费的来源，实现政府、企业、社会组织和个人共同承担的体制，既不能影响社区教育的公益性质，也有利于社区教育的进一步发展。[9]
第三，规划社区教育课程的供给方式。我国目前的社区教育的课程基本上由承担具体任务的社区学院、广播电视大学提供，在得到领导部门批准后公布，由居民自愿进行选择，属于比较传统的教育模式，即由教育的提供者决定课程内容。这种方法限制了社區居民对于课程的自主选择，使自主学习变为被动选择，与社区教育的目标和价值定位并不符合，不利于社区教育长期发展。应当将课程的选择权利归还于社区居民，承担社区教育的机构只需要提供一定的课程初选范围，社区居民可以直接提出其对具体课程的需要，如果符合开班的人数标准，社区教育即应提供相关的课程，同时如果对课程的要求较高，参与课程的社区学员需要支付一定的服务费用，以保持社区教育收支的总体平衡。此外，社区教育根据学员需要，开设一定数量的高阶课程，并用收取的服务费进一步推广普及性课程，使社区教育的服务范围不断扩大，推动群体利益的最大化。在开展社区教育立法时，立法者结合城市实际状况探索最科学合理的课程供给方式，通过重构供需模式的方法，实现社区教育的持续完善。
2社区教育的教师队伍建设
社区教育立法应解决的另一个核心问题是教师队伍的建设。社区教育教师并不在我国正规教师队伍序列之内，参与社区教学的主要是职业院校、广播电视大学的教师，另外还有根据课程需要在社会上另外聘请专业人士。这种机制虽然在短期内不会对社区教育造成影响，但却并非长久之计，它缺乏对社区教育教育工作者的激励机制和保障措施，使社区教育教师除了微薄的课酬外没有对应回报和发展空间，导致两类教师都无法长时间对社区教育工作进行全心投入，课程质量就无法得到保证。所以，设计完整可行的社区教育教师组织办法和激励机制，对推动社区教育至关重要。
不少学者提出社区教育教师也应纳入职称体系，但由于高等教育职称的评选需要由省级教育管理部门决策，地级城市不具有此种权限，因此需要通过一定的补偿机制调动社区教育教师的工作积极性，实现社会认同感和待遇的双重提升，以此形成稳定的社区教育教师队伍。
第一，应明确社区教育教师的独立身份，他们并不是零散的个体行动，而应以“智库”、“教师团队”等名义进行组织，认可其社会地位，尝试将原本兼职的教师逐步专业化和专门化，最终实现社区教育教师的专职化。为此，可以在立法过程中参考高等教育职称的方式，定期组织教师考级，形成级别可上可下，而待遇随级别变化的机制，不断促成社区教育教师内部的良性竞争。
第二，加强对社区教育教师的培训。社区教育对教师的要求与传统教育迥异，在社区教育过程中，传统教师的知识权威地位被削弱，教师在传授知识内容的同时要更多指引学生获得自学的技能和方法，同时社区教育对教师制作微课等现代网络教育技能有更高要求，因此社区教育的实施机构对社区教育教师开展系统培训主要应包括三个方面的内容：在理论方面侧重建构主义学习理论和成人学习理论，使专业教师队伍能够适应社区教育的时代特征；在教师个人成长方面，应注意相关的职业发展规划培训；[10]在教学技能方面，要求专职教师熟悉现代网络远程教学的相关内容，能够制作各种自媒体教学内容，供社区教育学员通过网络客户终端随时进行学习。
第三，保障社区教育专职教师队伍的待遇。应当通过立法保障社区教育教师的福利和待遇，可以将其课程的选课人数与效果反馈作为衡量教学效果的指标，根据该指标确定课酬。通过一定的奖惩机制，鼓励教师将更多的精力投入到社区教育中，实现教学水平和学习效果的全面进步。
3社区教育的责任落实机制
城市进行社区教育立法时，还应设立专门章节规范各主体应承担的法律责任以及落实机制。地方法规或政府规章相较于一般的政策和文件，其最大的不同即可以明确追究相应法律责任。通过法律责任的倒逼机制，落实社区教育的工作，确保社区教育能够按计划开展，并取得相应的效果。此外，为确保责任落实，应由社区教育的监管部门聘请独立第三方机构，共同设计对社区教育进行考核的指标与评分标准，从需求满足、课程设计与实施、教学资源建设等几个方面定期对社区教育的开展工作进行评估，并根据评估的结果对社区教育执行机构的工作开展考核。因为工作失职，导致社区教育未能有效开展的，社区教育监管部门的相关责任人和承担机构的负责人员均应承担相应的责任。
四、结束语
我国目前已经启动或完成社区教育立法的城市数量非常有限，而未来十年是我国社区教育规模化、体系化发展的战略时期，因此加大力度推动城市社区教育立法，充分发挥法律的社会功能，实现社会资源更有效、理性地分配，使更多群众享受社发展成果，适应时代需求，实现终身学习，将成为国家建设学习型社会的重要助推力量。
【参考文献】
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