城乡居民基本医疗保险制度一体化的背景与现状
刘胜飞 李湘 邓晖
摘要医疗保障制度是社会保障体系的重要组成部分，是居民面对突如其来的疾病风险时的经济保障网。本文通过对城乡居民基本医疗保险制度问题进行文献回顾及对广东省惠州市博罗县L镇进行实地调查，阐述城乡居民基本医疗保险制度的背景与现状。
关键词城乡居民 基本医疗 保险制度
医疗保障制度是社会保障体系的重要组成部分，旨在通过各种筹资途径来为国家中的个体提供医疗卫生服务的经济补偿，是居民面对突如其来的疾病风险时的经济保障网。2009年4月，中共中央、国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称“新医改方案”），提出要推进城乡居民医保统筹。2012年，党的十八大提出城乡发展一体化的重大决策，标志着我国由全民医保走向城乡统筹。现今，我国医疗保险制度正处于以城乡统筹为手段、以实现城乡一体化为目标的过渡阶段。本文在广东省惠州市博罗县实证调查结果的基础上，试图阐述城乡居民基本医疗保险制度的背景与现状，并力求分析城乡居民基本医疗制度一体化发展过程中的矛盾所在。
一、文献回顾
我国自2009年进行医保新一轮改革开始，学者们对医改的研究不断深入，通过对CNKI中国期刊全文数据库搜索发现，2009年发表有关“医改”文献就比2008年多了近一倍，2012年更是达到高潮，搜索结果多达14866条。而这三年，正是我国大力建造三大医保体系、推进全民医保加速覆盖的三年，因此如何实现全民医保成了那时讨论的焦点。而在目前，全民医保的构想已基本实现，学者们的研究也渐渐从如何实现全民医保转移到了評估全国各地三大医保体系的实施效果以及如何操作城乡医保统筹上来。通过对近年来学术文献的梳理，关于城乡医保一体化的研究主要有以下两方面：
（一）并轨前的理论准备研究
“新医改方案”出台后，大多数学者都认为通过现有制度达到全局覆盖的目标，并不是真正的全民医保，而由于我国城市化、工业化发展迅猛，城镇居民医保与新农合并轨便成了完善全民医保的客观要求。李莉（2010）比较了城镇居民医保和新农合的异同，探讨两种制度并轨的可行性。孙淑云（2010）设想分3大块来实现“两制”衔接，一是统一制度，统一保障人群、保障水平、筹资水平等等；二是统一管理部门；三是构建城乡居民基本医疗保险制度不同统筹区域之间以及与城镇职工基本医疗保险制度相互衔接的制度链。赵发范（2012）指出了两种医疗保险制度并存会存在重复参保、管理成本高、公平性缺失等问题，因此加快城乡医保保险一体化建设具有迫切性。
（二）并轨后的实践情况实证研究
制度的整合不是简单机械的相加，而是要按照科学发展观的要求实现我国医保制度的可持续发展。实践是检验真理的唯一标准，我国的东部沿海、中部大城市等经济较发达地区，“两制并轨”的条件较为成熟，在评估确实具备并轨的可行性之后不断设立试点。在这个层面上，涌现了一大批学者们到各试点地区去进行实证研究，从各个角度思考了理论与实践之间的差距，并提出了改进意见。金健宏等人（2006）对江苏昆山市农村城乡一体化做了现状概述，并通过与国内外其他医保模式的比较研究，提出了要在筹资方面缩小城乡差距、开展各种医疗保险加以补充、管好医疗服务机构等城乡一体化医疗保险体系深化意见。赵宝等人（2012）分析与评价了常熟市居民城乡一体化基本医保运行情况，并建议要完善筹资增长机制，加强卫生服务体系建设，控制医疗费用不合理增长等。厦门大学的杨月娇（2009）以厦门为分析个案，认为在全民医保的基础上推行家庭医生计划是平衡医保制度的公平与效率的良方。朱晓红（2013）以广东湛江医改模式为例，提出未来要以公私合作方式推进全民医保应建立风险责任分担机制、完善委托代理中的监督机制、培育有竞争力的市场。
以上文献基本上都是对医保城乡一体化的前面两个阶段——全民医保、城乡统筹所做的研究，随着我国医保制度改革的不断深入，以上研究成果不是已经成功践行就是被证伪了。而针对第三个阶段——城乡一体化方面的研究目前还是比较薄弱的，仅有的几篇文章只是在城镇职工医保与城乡居民医保合并的必要性、可行性上有所着墨，缺乏实证研究成果。本文尝试总结这些文章的主要观点，基于社会调查得来的资料，在逐一分析他们的合理与不合理之处的基础上，提出自己的观点。
二、城乡居民基本医疗保险制度的背景与现状
（一）发展背景
本次小组成员实地考察的地点——惠州市博罗县，在2008年至2013年连续六届跻身全国县域经济基本竞争力百强县，人均生产总值超过全国平均水平，因此依托着珠三角的优越经济条件与本届政府“建设惠民之州”的施政理念，博罗县理应在居民医疗保险制度建设方面，特别是在农村新型合作医疗保险制度改革方面走在前列。早在国务院下发《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》的前一年，博罗县就已经完成了新农合与城镇居民医保一体化、基本医疗保险市级全网统筹之路。为此，小组在实地下村镇调查并对L镇（从属于博罗县）政府人员进行访谈后得知，博罗县于2003年起实行新农合制度，而人口数为6万人的L镇，第一年新政策推行期仅有3000人参保，参保率为20%；第二年，参保人数上升至2万；第三年，参保人数上升至5万，并自2005年起L镇农村居民参保情况基本稳定在全局覆盖的状态中。
2009年“新医改方案”发布，同年5月，惠州市正式将新型农村合作医疗纳入社保管理，拟逐步实现基本医疗保险制度城乡一体化。紧接着在2010年10月，惠州市人民政府下发了《惠州市社会基本医疗保险办法》（惠府令第74号）及《惠州市社会基本医疗保险实施细则（试行）》（惠府办[2010]129号），自2011年1月1日起，惠州市新农合与城镇居民医保并轨，实现市级统筹、打破各县（区）间医疗费用结算的壁垒以及实现参保人就医医疗费用的即时结算。并轨前，新农村合作医疗从属于卫生局的管理，城镇居民医保从属于劳动局的管理；并轨后，城乡居民医保从属于社保所的管理，由惠州市人民政府负责组织实施，实行统一制度、统一政策、统一管理。
（二）运行现状
由表1可知，惠州市自2010年实施医改以来，各级财政对居民医保的补助增长了三倍以上，远超个人缴费的增长速度，且惠州在资金筹集的各级政府补助标准在2014年以前均超国家规定。另外，政府不仅在筹集医保基金上的投入不断增长，还不断给卫生服务供给加大投入，使得在医院、医生、床位等方面数量均有所增长。在2014年惠州市就投入医疗卫生资金32.6亿元，占财政支出的11.90%，首次超过10%，而个人缴费标准3年来均未增长。其中，2014年博罗县投入医疗卫生资金5.99亿元，占财政支出11.60%。居民医保参保66.12万人，居民医保参保率稳定在96%以上，基本实现了城乡非就业居民全覆盖。但在政府引导的不断提高基金筹资水平的前提下，按照“收支平衡、略有节余”的基金管理原则，为了保障资金池稳定与平衡，此时调整个人缴费标准、建立个人缴费与财政补助同步增长机制便显得十分必要。
到2015年，惠州市对社会基本医疗保险体系进行了不断地修改与完善，使其形成了与当地经济发展速度相协调，又与新医改原则与核心相吻合的惠州特色医疗保障制度。因此今年惠州市政府对《惠州市社会基本医疗保险办法》（惠府令第74号）和《惠州市社会基本医疗保险实施细则（试行）》（惠府办[2010]129号）进行修订并整合为《惠州市社会基本医疗保险办法（草案）》（下称《办法（草案）》）。（本办法自2016年1月1日起施行。）
《办法（草案）》明确规定了：
1.参保居民缴纳：A档每人每年100元、B档每人每年180元，特困群众个人缴费部分（参加B档），由所在县（区）财政承担；医保基金分为：城镇职工基本医疗保险基金、居民基本医疗保险基金和基本医疗保险大病二次补偿基金，社会基本医疗保险基金实行市级统筹。
2.參保居民应就近选择一家乡镇卫生院或社区卫生服务中心，作为本人的门诊首诊医疗机构；单次门诊费用保险比例A档为50%，B档为70%。住院起付线为：一级医院200元、二级医院400元、三级医院800元；补偿待遇：A档为一级医院95%、二级医院75%、三级医院65%，B档为一级医院95%、二级医院85%、三级医院75%，正逐渐接近城镇职工医保95%的补偿待遇。
3.建立了大病二次补偿制度，累计达到10000元以上的部分，由大病基金支付95%；居民生育保险制度，参保居民符合计划生育政策终止妊娠或分娩，由医保基本补偿，一级医院为100%，二级和三级医院为90%。
摘要医疗保障制度是社会保障体系的重要组成部分，是居民面对突如其来的疾病风险时的经济保障网。本文通过对城乡居民基本医疗保险制度问题进行文献回顾及对广东省惠州市博罗县L镇进行实地调查，阐述城乡居民基本医疗保险制度的背景与现状。
关键词城乡居民 基本医疗 保险制度
医疗保障制度是社会保障体系的重要组成部分，旨在通过各种筹资途径来为国家中的个体提供医疗卫生服务的经济补偿，是居民面对突如其来的疾病风险时的经济保障网。2009年4月，中共中央、国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称“新医改方案”），提出要推进城乡居民医保统筹。2012年，党的十八大提出城乡发展一体化的重大决策，标志着我国由全民医保走向城乡统筹。现今，我国医疗保险制度正处于以城乡统筹为手段、以实现城乡一体化为目标的过渡阶段。本文在广东省惠州市博罗县实证调查结果的基础上，试图阐述城乡居民基本医疗保险制度的背景与现状，并力求分析城乡居民基本医疗制度一体化发展过程中的矛盾所在。
一、文献回顾
我国自2009年进行医保新一轮改革开始，学者们对医改的研究不断深入，通过对CNKI中国期刊全文数据库搜索发现，2009年发表有关“医改”文献就比2008年多了近一倍，2012年更是达到高潮，搜索结果多达14866条。而这三年，正是我国大力建造三大医保体系、推进全民医保加速覆盖的三年，因此如何实现全民医保成了那时讨论的焦点。而在目前，全民医保的构想已基本实现，学者们的研究也渐渐从如何实现全民医保转移到了評估全国各地三大医保体系的实施效果以及如何操作城乡医保统筹上来。通过对近年来学术文献的梳理，关于城乡医保一体化的研究主要有以下两方面：
（一）并轨前的理论准备研究
“新医改方案”出台后，大多数学者都认为通过现有制度达到全局覆盖的目标，并不是真正的全民医保，而由于我国城市化、工业化发展迅猛，城镇居民医保与新农合并轨便成了完善全民医保的客观要求。李莉（2010）比较了城镇居民医保和新农合的异同，探讨两种制度并轨的可行性。孙淑云（2010）设想分3大块来实现“两制”衔接，一是统一制度，统一保障人群、保障水平、筹资水平等等；二是统一管理部门；三是构建城乡居民基本医疗保险制度不同统筹区域之间以及与城镇职工基本医疗保险制度相互衔接的制度链。赵发范（2012）指出了两种医疗保险制度并存会存在重复参保、管理成本高、公平性缺失等问题，因此加快城乡医保保险一体化建设具有迫切性。
（二）并轨后的实践情况实证研究
制度的整合不是简单机械的相加，而是要按照科学发展观的要求实现我国医保制度的可持续发展。实践是检验真理的唯一标准，我国的东部沿海、中部大城市等经济较发达地区，“两制并轨”的条件较为成熟，在评估确实具备并轨的可行性之后不断设立试点。在这个层面上，涌现了一大批学者们到各试点地区去进行实证研究，从各个角度思考了理论与实践之间的差距，并提出了改进意见。金健宏等人（2006）对江苏昆山市农村城乡一体化做了现状概述，并通过与国内外其他医保模式的比较研究，提出了要在筹资方面缩小城乡差距、开展各种医疗保险加以补充、管好医疗服务机构等城乡一体化医疗保险体系深化意见。赵宝等人（2012）分析与评价了常熟市居民城乡一体化基本医保运行情况，并建议要完善筹资增长机制，加强卫生服务体系建设，控制医疗费用不合理增长等。厦门大学的杨月娇（2009）以厦门为分析个案，认为在全民医保的基础上推行家庭医生计划是平衡医保制度的公平与效率的良方。朱晓红（2013）以广东湛江医改模式为例，提出未来要以公私合作方式推进全民医保应建立风险责任分担机制、完善委托代理中的监督机制、培育有竞争力的市场。
以上文献基本上都是对医保城乡一体化的前面两个阶段——全民医保、城乡统筹所做的研究，随着我国医保制度改革的不断深入，以上研究成果不是已经成功践行就是被证伪了。而针对第三个阶段——城乡一体化方面的研究目前还是比较薄弱的，仅有的几篇文章只是在城镇职工医保与城乡居民医保合并的必要性、可行性上有所着墨，缺乏实证研究成果。本文尝试总结这些文章的主要观点，基于社会调查得来的资料，在逐一分析他们的合理与不合理之处的基础上，提出自己的观点。
二、城乡居民基本医疗保险制度的背景与现状
（一）发展背景
本次小组成员实地考察的地点——惠州市博罗县，在2008年至2013年连续六届跻身全国县域经济基本竞争力百强县，人均生产总值超过全国平均水平，因此依托着珠三角的优越经济条件与本届政府“建设惠民之州”的施政理念，博罗县理应在居民医疗保险制度建设方面，特别是在农村新型合作医疗保险制度改革方面走在前列。早在国务院下发《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》的前一年，博罗县就已经完成了新农合与城镇居民医保一体化、基本医疗保险市级全网统筹之路。为此，小组在实地下村镇调查并对L镇（从属于博罗县）政府人员进行访谈后得知，博罗县于2003年起实行新农合制度，而人口数为6万人的L镇，第一年新政策推行期仅有3000人参保，参保率为20%；第二年，参保人数上升至2万；第三年，参保人数上升至5万，并自2005年起L镇农村居民参保情况基本稳定在全局覆盖的状态中。
2009年“新医改方案”发布，同年5月，惠州市正式将新型农村合作医疗纳入社保管理，拟逐步实现基本医疗保险制度城乡一体化。紧接着在2010年10月，惠州市人民政府下发了《惠州市社会基本医疗保险办法》（惠府令第74号）及《惠州市社会基本医疗保险实施细则（试行）》（惠府办[2010]129号），自2011年1月1日起，惠州市新农合与城镇居民医保并轨，实现市级统筹、打破各县（区）间医疗费用结算的壁垒以及实现参保人就医医疗费用的即时结算。并轨前，新农村合作医疗从属于卫生局的管理，城镇居民医保从属于劳动局的管理；并轨后，城乡居民医保从属于社保所的管理，由惠州市人民政府负责组织实施，实行统一制度、统一政策、统一管理。
（二）运行现状
由表1可知，惠州市自2010年实施医改以来，各级财政对居民医保的补助增长了三倍以上，远超个人缴费的增长速度，且惠州在资金筹集的各级政府补助标准在2014年以前均超国家规定。另外，政府不仅在筹集医保基金上的投入不断增长，还不断给卫生服务供给加大投入，使得在医院、医生、床位等方面数量均有所增长。在2014年惠州市就投入医疗卫生资金32.6亿元，占财政支出的11.90%，首次超过10%，而个人缴费标准3年来均未增长。其中，2014年博罗县投入医疗卫生资金5.99亿元，占财政支出11.60%。居民医保参保66.12万人，居民医保参保率稳定在96%以上，基本实现了城乡非就业居民全覆盖。但在政府引导的不断提高基金筹资水平的前提下，按照“收支平衡、略有节余”的基金管理原则，为了保障资金池稳定与平衡，此时调整个人缴费标准、建立个人缴费与财政补助同步增长机制便显得十分必要。
到2015年，惠州市对社会基本医疗保险体系进行了不断地修改与完善，使其形成了与当地经济发展速度相协调，又与新医改原则与核心相吻合的惠州特色医疗保障制度。因此今年惠州市政府对《惠州市社会基本医疗保险办法》（惠府令第74号）和《惠州市社会基本医疗保险实施细则（试行）》（惠府办[2010]129号）进行修订并整合为《惠州市社会基本医疗保险办法（草案）》（下称《办法（草案）》）。（本办法自2016年1月1日起施行。）
《办法（草案）》明确规定了：
1.参保居民缴纳：A档每人每年100元、B档每人每年180元，特困群众个人缴费部分（参加B档），由所在县（区）财政承担；医保基金分为：城镇职工基本医疗保险基金、居民基本医疗保险基金和基本医疗保险大病二次补偿基金，社会基本医疗保险基金实行市级统筹。
2.參保居民应就近选择一家乡镇卫生院或社区卫生服务中心，作为本人的门诊首诊医疗机构；单次门诊费用保险比例A档为50%，B档为70%。住院起付线为：一级医院200元、二级医院400元、三级医院800元；补偿待遇：A档为一级医院95%、二级医院75%、三级医院65%，B档为一级医院95%、二级医院85%、三级医院75%，正逐渐接近城镇职工医保95%的补偿待遇。
3.建立了大病二次补偿制度，累计达到10000元以上的部分，由大病基金支付95%；居民生育保险制度，参保居民符合计划生育政策终止妊娠或分娩，由医保基本补偿，一级医院为100%，二级和三级医院为90%。
