日本农用地土壤污染修复对我国的启示
何嘉男 王有强
摘要日本在经济发展过程中也经历了农用地土壤遭受严重污染的阵痛。为了治理污染，日本通过出台相关法律法规，实施农用地土壤污染调查、“台账”制度、整治制度及保障修复资金制度，使农用地土壤污染得到有效治理。我国可以借鉴其相关经验，完善我国农用地法律法规体系，做好调查和登记，完善农用地土壤污染整治制度，加大资金保障，助力我国农用地土壤污染治理。
关键词日本 农用地 污染 防治 启示
2005年4月至2013年12月，我国开展了全国首次土壤污染状况调查，公报显示我国土壤总的点位超标率为16.1%，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，严重影响我国的粮食安全和公民健康。日本上世纪经济腾飞时也出现了“四大公害”等污染事件，为应对严重的土壤危机日本出台了一系列法律法规从制度层面上保障农用地土壤环境。
一、日本农用地土壤污染防治的历程
日本国土面积狭小，土地资源供应紧张。第二次世界大战后日本迎来了高速发展期，同时一系列环境污染事件接踵而至。20世纪中期神通川流域开始出现一种全身疼痛的奇病，经过长期的跟踪调查结果是矿业所铅锌矿中的含镉废水排放造成土壤镉含量增加，长期食用含镉大米造成的身体机理损伤。
土壤污染事件的发生引起政府的重视。当然，化肥、农药的使用，固体废弃物的随意堆放等都是造成日本农用地土壤污染的重要推力。现实的紧迫督促政府不得不采取措施防治日益严重的农用地土壤污染。镉污染引起的“痛痛病”更是使日本尝尽农用地土壤污染的恶果，其也直接促成了《农用地土壤污染防治法》的问世。但该法的实施并没能完全解决农地土壤污染问题，2003年内阁会议通过了土壤污染对策法案，并经参议院、众议院表决通过，颁布实施《土壤污染对策法》。
二、日本农用地土壤污染修复的主要制度与成效
农用地土壤污染调查是修复治理的前提，摸清农用地土壤污染的具体情况，才能因地制宜地去治理。调查包括四个方面：启动的原因、调查主体、对象和结果。规定：（1）土地流转和某些处理特定有害物质的设施停用；（2）居民身体健康、粮食生产等出现异常；（3）行政长官认为存在土壤污染的可能性等就可以启动调查。关于调查主体，行政机关认为存在可能损害人体健康的情况时，自行担任；更多的情况是政府发布行政命令，要求土地所有者、专门的调查机构进行调查。在调查对象方面，首先对存在污染的农用地本身进行调查，同时，因近80%的农用地遭受污染与水质有关，所以对周边的水源及地下水也需要展开调查。
通过调查，由行政长官将污染土壤指定为污染对策区。建立污染区域登记簿，即所谓的“台账”，用来记载各个地块土壤污染状况的事项。农用地在经过修复治理后，达到土壤质量标准的和仍不符合法定标准的要分别进行记录。登记簿记载：该土壤污染地块的基本信息，如地块的四至范围、面积大小、编号和所在地；调查机构名称、日期；土壤污染程度；修复措施等。
《农用地土壤污染防治法》规定：“都、道、府、县知事在指定对策地区时，为了防止或消除因该区内农用地土壤的特定有害物质引起的污染，或者合理利用被污染的农业用地，应立即制定农业用地土壤污染对策计划。”都、道、府、县知事应在听取都、道、府、县环境审议会和有关市、镇、村长的意见后制定对策计划，并应得到环境厅长官和农林水产省大臣的认可。在农用地污染整治主体方面，法律适用严格责任和溯及责任，规定了两个主要的责任人：当造成农用地土壤污染的责任人就是土地所有者时，毫无疑问是由土地所有者承担污染土壤修复治理责任；当造成农用地土壤污染的是非土地所有者时，修复主体既可以是土地所有者也可以是造成污染的责任人，土地所有者保有追偿权利。
农用地土壤污染治理修复完成之后，要对其进行测评。日本做法是成立专家委员会，对对策计划实施效果进行讨论，专家委员会一般由农民、专家、部分企業代表共同组成，最终形成意见书，以此来审视农用地土壤治理修复的效果。
“污染者负担”己成为环境保护的基本原则，在土壤污染防治中，因治理时间长、治理难度大，对于治理资金的保障措施提出了更高的要求。在农用地土壤出现污染时，修复资金应然由污染原因者支付，但是在很多情况下，土壤修复时污染原因者不明或者已经破产，这时治理的责任往往落到了土地所有者的身上。这种措施虽然符合法律的规定，却有背法律的公平正义，而且部门土地所有者也是无力负担巨大的农用地土壤修复资金。对于这种情况，《土壤污染对策法》设立了指定支援法人，以助于土壤污染修复，此为“助成”。基金的使用对象就是实施农用地土壤污染修复但资金能力不足的土地所有者。基金一般来源于国家财政资金和各类捐助。
日本农用地土壤污染修复法律制度的实施，最直接、最显著的效果就是农用地土壤环境质量得到大幅度的改善。通过调查确立对策区域，对应当进行修复的农用地记录到“台账”中，明确土地所有者或者污染原因者的责任，根据制定的对策计划去实施农用地土壤污染修复。完善的制度保障对于防范农用地土壤污染、治理己污染土壤起到了十分重要的作用。农用地土壤污染修复法律制度的实施，还带动了土壤污染调查与监测、治理修复等相关产业的发展，促进就业的同时也拉动了经济增长。
三、对我国的启示
（一）完善农用地污染防治法律法规体系
日本在农用地土壤污染防治的过程当中，逐步建立以专门法律为主、外围法律为辅的完善的法律法规体系，这为日本实施农用地土壤污染防治提供了强有力的依据。而我国不仅缺少防治专门性法律，已有的外围法律也很难适应当前我国严峻的污染态势。现时，我国正在进行《土壤污染防治法》的相关立法工作，这是我国第一部土壤污染防治的综合性立法。因农用地受污染的方式、污染的特征、对人体危害的暴露方式、治理修复的方式与基金来源等与工矿企业用地污染、城市用地污染具有不同的特点，建议在《土壤污染防治法》中设立专章对我国农用地土壤污染防治进行规定。制定一部反映我国农用地土壤环境特点、体现民意的农地土壤污染防治综合性法律不仅是依法行政的需要，而且也是防治我国农用地土壤污染的现实需求。因此，也可以对我国农用地土壤污染防治进行单独立法，以《农用地土壤污染防治法》来规范我国农地土壤污染防治。在外围法律方面，我国农用地土壤污染防治基本形成格局，为我国农用地污染防治起到了一定的作用。但是这些法律仅对预防固体废物、化肥、农药等污染土壤环境进行了“点到为止”的概括性规定，对农地土壤污染防治只是停留在表层，不利于具体的操作与实施。因此，应适时修改相关法律法规，使其适应当前我国农地污染的特殊性与各地实际情况。
（二）重视农用地土壤污染调查制度与登记制度
土壤污染调查在日本农用地土壤污染修复工作中具有浓墨重彩的一笔。都、道、府、县行政长官自行调查或通过发布行政命令的形式，令有关人员展开调查，为修复工作做好准备。2016年12月27日，环保部等六部门联合印发《全国土壤污染状况详查总体方案》，部署启动全国土壤污染状况详查工作，确保在2018年年底前查明农用地土壤污染的面积分布及其对农产品质量的影响。这对我国农用地土壤污染防治来说是一次难得的机遇，认真利用此次调查的人力、物力、资金优势，全面做好农用地土壤污染调查工作。
调查后的科学记录也是一项不可忽视的工作，日本的“台账”制度值得我们借鉴。以县区为单位，农用地土壤污染调查工作结束后，在“台账”登记簿上如实进行登记。登记簿可以分为两类：一类记载土壤环境质量符合法定要求的农用地，一类记载被污染的农用地，载明它们的位置、污染状况、土地权属状况、治理计划等重要事项。对于此“台账”，保管部门要定期向公众公布农用地的有关情况，积极听取公众的意见建议，保障公众知情权与参与权。
（三）完善农用地土壤污染整治制度
日本在农用地土壤污染整治制度方面，建立了确认责任主体、编制对策计划以及实施后的验收等流程完善的修复体系。在责任主体方面，日本主要由土地所有者和污染原因者承担，这也是“污染者负担”原则的体现。我国在确认农用地土壤污染防治责任主体方面，也需坚持“谁污染，谁治理、谁破坏，谁修复”的原则。与一般行政责任适用过错责任原则不同，土壤污染治理责任应采用以无过错责任为主的归责原则，当然，根据我国的现实国情，农村土地承包经营权人等根本无力承担巨额的土壤污染治理费用，在己尽到谨慎注意义务的情况下，可以对其实施减责免责，在这样的情况下，其实我國农用地土壤污染防治工作的责任大多是由政府在承担。对于己被污染的农用地，政府对其进行科学合理的分类，因地制宜，针对每一种类型的土壤污染制定相应的对策计划，由有关主体去具体负责实施。最后，对于治理修复后的验收工作，应借鉴日本的专家委员会制度，囊括土地所有者、政府机构、土壤修复专家以及其他利益相关人，保障各个主体的参与权，也能有效的监督此地块的治理效果。
（四）完善农用地土壤修复资金保障制度
当污染原因者不明或者其已破产，由土地所有者承担土壤污染修复明显不公，且无力承担高昂的农用地治理费用时，日本以“助成”基金来援助相关治理主体。我国农用地大多是由农户承包，家庭经营模式导致其无力承担农用地污染防治，农用地土壤基金制度在我国显得更加弥足珍贵。当然设立此基金，并不是所有的农用地土壤污染治理费用都由基金来出，这会造成部分污染者更加肆无忌惮，也违背环境保护的基本原则——污染者负担。只有在造成农用地污染的原因者无法查明，或因破产等原因无力实施农用地土壤污染的修复工作时，由修复主体进行申请，基金进行支付。基金的来源方面，应形成以中央财政和地方财政拨付主，企业捐献、污染者罚款等多渠道的资金筹措机制，保障农用地土壤污染修复在资金层面的顺畅。
摘要日本在经济发展过程中也经历了农用地土壤遭受严重污染的阵痛。为了治理污染，日本通过出台相关法律法规，实施农用地土壤污染调查、“台账”制度、整治制度及保障修复资金制度，使农用地土壤污染得到有效治理。我国可以借鉴其相关经验，完善我国农用地法律法规体系，做好调查和登记，完善农用地土壤污染整治制度，加大资金保障，助力我国农用地土壤污染治理。
关键词日本 农用地 污染 防治 启示
2005年4月至2013年12月，我国开展了全国首次土壤污染状况调查，公报显示我国土壤总的点位超标率为16.1%，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，严重影响我国的粮食安全和公民健康。日本上世纪经济腾飞时也出现了“四大公害”等污染事件，为应对严重的土壤危机日本出台了一系列法律法规从制度层面上保障农用地土壤环境。
一、日本农用地土壤污染防治的历程
日本国土面积狭小，土地资源供应紧张。第二次世界大战后日本迎来了高速发展期，同时一系列环境污染事件接踵而至。20世纪中期神通川流域开始出现一种全身疼痛的奇病，经过长期的跟踪调查结果是矿业所铅锌矿中的含镉废水排放造成土壤镉含量增加，长期食用含镉大米造成的身体机理损伤。
土壤污染事件的发生引起政府的重视。当然，化肥、农药的使用，固体废弃物的随意堆放等都是造成日本农用地土壤污染的重要推力。现实的紧迫督促政府不得不采取措施防治日益严重的农用地土壤污染。镉污染引起的“痛痛病”更是使日本尝尽农用地土壤污染的恶果，其也直接促成了《农用地土壤污染防治法》的问世。但该法的实施并没能完全解决农地土壤污染问题，2003年内阁会议通过了土壤污染对策法案，并经参议院、众议院表决通过，颁布实施《土壤污染对策法》。
二、日本农用地土壤污染修复的主要制度与成效
农用地土壤污染调查是修复治理的前提，摸清农用地土壤污染的具体情况，才能因地制宜地去治理。调查包括四个方面：启动的原因、调查主体、对象和结果。规定：（1）土地流转和某些处理特定有害物质的设施停用；（2）居民身体健康、粮食生产等出现异常；（3）行政长官认为存在土壤污染的可能性等就可以启动调查。关于调查主体，行政机关认为存在可能损害人体健康的情况时，自行担任；更多的情况是政府发布行政命令，要求土地所有者、专门的调查机构进行调查。在调查对象方面，首先对存在污染的农用地本身进行调查，同时，因近80%的农用地遭受污染与水质有关，所以对周边的水源及地下水也需要展开调查。
通过调查，由行政长官将污染土壤指定为污染对策区。建立污染区域登记簿，即所谓的“台账”，用来记载各个地块土壤污染状况的事项。农用地在经过修复治理后，达到土壤质量标准的和仍不符合法定标准的要分别进行记录。登记簿记载：该土壤污染地块的基本信息，如地块的四至范围、面积大小、编号和所在地；调查机构名称、日期；土壤污染程度；修复措施等。
《农用地土壤污染防治法》规定：“都、道、府、县知事在指定对策地区时，为了防止或消除因该区内农用地土壤的特定有害物质引起的污染，或者合理利用被污染的农业用地，应立即制定农业用地土壤污染对策计划。”都、道、府、县知事应在听取都、道、府、县环境审议会和有关市、镇、村长的意见后制定对策计划，并应得到环境厅长官和农林水产省大臣的认可。在农用地污染整治主体方面，法律适用严格责任和溯及责任，规定了两个主要的责任人：当造成农用地土壤污染的责任人就是土地所有者时，毫无疑问是由土地所有者承担污染土壤修复治理责任；当造成农用地土壤污染的是非土地所有者时，修复主体既可以是土地所有者也可以是造成污染的责任人，土地所有者保有追偿权利。
农用地土壤污染治理修复完成之后，要对其进行测评。日本做法是成立专家委员会，对对策计划实施效果进行讨论，专家委员会一般由农民、专家、部分企業代表共同组成，最终形成意见书，以此来审视农用地土壤治理修复的效果。
“污染者负担”己成为环境保护的基本原则，在土壤污染防治中，因治理时间长、治理难度大，对于治理资金的保障措施提出了更高的要求。在农用地土壤出现污染时，修复资金应然由污染原因者支付，但是在很多情况下，土壤修复时污染原因者不明或者已经破产，这时治理的责任往往落到了土地所有者的身上。这种措施虽然符合法律的规定，却有背法律的公平正义，而且部门土地所有者也是无力负担巨大的农用地土壤修复资金。对于这种情况，《土壤污染对策法》设立了指定支援法人，以助于土壤污染修复，此为“助成”。基金的使用对象就是实施农用地土壤污染修复但资金能力不足的土地所有者。基金一般来源于国家财政资金和各类捐助。
日本农用地土壤污染修复法律制度的实施，最直接、最显著的效果就是农用地土壤环境质量得到大幅度的改善。通过调查确立对策区域，对应当进行修复的农用地记录到“台账”中，明确土地所有者或者污染原因者的责任，根据制定的对策计划去实施农用地土壤污染修复。完善的制度保障对于防范农用地土壤污染、治理己污染土壤起到了十分重要的作用。农用地土壤污染修复法律制度的实施，还带动了土壤污染调查与监测、治理修复等相关产业的发展，促进就业的同时也拉动了经济增长。
三、对我国的启示
（一）完善农用地污染防治法律法规体系
日本在农用地土壤污染防治的过程当中，逐步建立以专门法律为主、外围法律为辅的完善的法律法规体系，这为日本实施农用地土壤污染防治提供了强有力的依据。而我国不仅缺少防治专门性法律，已有的外围法律也很难适应当前我国严峻的污染态势。现时，我国正在进行《土壤污染防治法》的相关立法工作，这是我国第一部土壤污染防治的综合性立法。因农用地受污染的方式、污染的特征、对人体危害的暴露方式、治理修复的方式与基金来源等与工矿企业用地污染、城市用地污染具有不同的特点，建议在《土壤污染防治法》中设立专章对我国农用地土壤污染防治进行规定。制定一部反映我国农用地土壤环境特点、体现民意的农地土壤污染防治综合性法律不仅是依法行政的需要，而且也是防治我国农用地土壤污染的现实需求。因此，也可以对我国农用地土壤污染防治进行单独立法，以《农用地土壤污染防治法》来规范我国农地土壤污染防治。在外围法律方面，我国农用地土壤污染防治基本形成格局，为我国农用地污染防治起到了一定的作用。但是这些法律仅对预防固体废物、化肥、农药等污染土壤环境进行了“点到为止”的概括性规定，对农地土壤污染防治只是停留在表层，不利于具体的操作与实施。因此，应适时修改相关法律法规，使其适应当前我国农地污染的特殊性与各地实际情况。
（二）重视农用地土壤污染调查制度与登记制度
土壤污染调查在日本农用地土壤污染修复工作中具有浓墨重彩的一笔。都、道、府、县行政长官自行调查或通过发布行政命令的形式，令有关人员展开调查，为修复工作做好准备。2016年12月27日，环保部等六部门联合印发《全国土壤污染状况详查总体方案》，部署启动全国土壤污染状况详查工作，确保在2018年年底前查明农用地土壤污染的面积分布及其对农产品质量的影响。这对我国农用地土壤污染防治来说是一次难得的机遇，认真利用此次调查的人力、物力、资金优势，全面做好农用地土壤污染调查工作。
调查后的科学记录也是一项不可忽视的工作，日本的“台账”制度值得我们借鉴。以县区为单位，农用地土壤污染调查工作结束后，在“台账”登记簿上如实进行登记。登记簿可以分为两类：一类记载土壤环境质量符合法定要求的农用地，一类记载被污染的农用地，载明它们的位置、污染状况、土地权属状况、治理计划等重要事项。对于此“台账”，保管部门要定期向公众公布农用地的有关情况，积极听取公众的意见建议，保障公众知情权与参与权。
（三）完善农用地土壤污染整治制度
日本在农用地土壤污染整治制度方面，建立了确认责任主体、编制对策计划以及实施后的验收等流程完善的修复体系。在责任主体方面，日本主要由土地所有者和污染原因者承担，这也是“污染者负担”原则的体现。我国在确认农用地土壤污染防治责任主体方面，也需坚持“谁污染，谁治理、谁破坏，谁修复”的原则。与一般行政责任适用过错责任原则不同，土壤污染治理责任应采用以无过错责任为主的归责原则，当然，根据我国的现实国情，农村土地承包经营权人等根本无力承担巨额的土壤污染治理费用，在己尽到谨慎注意义务的情况下，可以对其实施减责免责，在这样的情况下，其实我國农用地土壤污染防治工作的责任大多是由政府在承担。对于己被污染的农用地，政府对其进行科学合理的分类，因地制宜，针对每一种类型的土壤污染制定相应的对策计划，由有关主体去具体负责实施。最后，对于治理修复后的验收工作，应借鉴日本的专家委员会制度，囊括土地所有者、政府机构、土壤修复专家以及其他利益相关人，保障各个主体的参与权，也能有效的监督此地块的治理效果。
（四）完善农用地土壤修复资金保障制度
当污染原因者不明或者其已破产，由土地所有者承担土壤污染修复明显不公，且无力承担高昂的农用地治理费用时，日本以“助成”基金来援助相关治理主体。我国农用地大多是由农户承包，家庭经营模式导致其无力承担农用地污染防治，农用地土壤基金制度在我国显得更加弥足珍贵。当然设立此基金，并不是所有的农用地土壤污染治理费用都由基金来出，这会造成部分污染者更加肆无忌惮，也违背环境保护的基本原则——污染者负担。只有在造成农用地污染的原因者无法查明，或因破产等原因无力实施农用地土壤污染的修复工作时，由修复主体进行申请，基金进行支付。基金的来源方面，应形成以中央财政和地方财政拨付主，企业捐献、污染者罚款等多渠道的资金筹措机制，保障农用地土壤污染修复在资金层面的顺畅。
