基于社会性别分析下的提高女性农民工群体就业适应度研究
张芮菱
〔摘要〕当前，针对农民工的就业培训政策缺乏足够的性别识别，农民工就业服务政策也存在较为明显的性别错位，女性农民工本身的能力弱于男性农民工，因此女性农民工在就业市场中在禀赋、经济机会和能力方面处于弱势地位，只有积极采取包括培训政策、服务政策和干预政策在内的就业促进政策来干预和矫正，帮扶女性农民工就业，才能实现女性农民工公平就业。
〔关键词〕女性农民工；就业适应度；性别识别；自我赋权；社会赋权
〔中图分类号〕F323.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）06-0124-05
在市场环境中女性农民工就业面在禀赋、经济机会和能力等方面处于弱势。如果不采取积极的包括培训政策、服务政策和干预政策等在内的就业促进政策来干预和矫正，通过持续性、倾斜性就业促进政策来识别、帮扶女性农民工就业，而仅依靠市场的自我调节，很难实现公平就业的目标。
一、当前针对农民工的就业培训政策缺乏足够的性别识别
提高农民工自身素质是当前就业促进政策的重点之一。各地均采取了多种措施、投入了大量资金进行农民工培训。根据农业部、劳动和社会保障部、教育部、科技部等制定的《2003-2010年全国农民工培训规划》等文件，我国农民工培训经费由政府、用人单位和农民工个人共同分担。中央和地方各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作、制定农民工培训激励政策；用人单位承担本单位农民工培训的责任，用人单位实际发生对农民工培训所需经费从当年的职工培训经费中列支。“十一五”时期，中央财政通过农业部门共计安排阳光工程、新型农民科技培训工程等项目资金56亿元。〔1〕此间，教育、劳动、科技、扶贫等部门也通过相应计划渠道，安排了大量农民教育培训经费，有力地支撑了各地农民教育培训工作的开展。但不容忽视的问题在于，相对于大规模的农民工群体而言，培训经费投入人均额度过低，依然是制约就业促进政策向更为精细化发展的瓶颈性因素。在这样的投入规模下，当前以性别为识别标准的就业培训政策实际上是极为缺乏的。〔2〕从社会性别的角度看，当前的就业培训政策主要表现为以下三个特征。
一是职业识别、社会角色识别取代就业培训政策应有的性别识别。“月嫂”“农村留守妇女”“厨嫂”“农家女”“家政”等职业性、社会角色性用语在目前的就业培训政策中几乎处处可见。女性农民工群体在就业政策中的首要群体性特征并非“性别”，而是职业或当前的社会角色。政策作用对象的这种识别标准的选择显然受到市场需求因素的影响，在政策制定中下意识地以市场需求作为政策的基本依据。如果由政府主导实施的就业培训与就业市场之间存在紧密的联系，那么这种取代本身不存在明显的缺陷。但问题在于，就业培训本身紧跟市场的变化需要政府投入机制的根本性调整，而这一点，在当前很难做到。由此在培训与就业分割的格局之下，基于市场的职业识别又取代了基于能力判断的性别的识别，势必造成就业培训政策性别导向模糊。
二是技能培育与挖掘目标取代就业培训政策应有的性别禀赋整体提升目标。从劳动者的角度看，掌握特定的技能是在就业市场中获得工作的基本要求〔3〕，因此，一方面，劳动者参加就业培训，更注重特定技能的习得性培训，而忽视一般性就业知识的学习，另一方面，满足就业市场的劳动力需求也是当前实施就业培训政策的首要目标。在两方面因素的作用下，针对女性农民工群体的就业培训，其基本目标的设定也是技能培育与挖掘。然而，在农村妇女低下的教育水平约束下，技能培育与挖掘的空间并不大。这样反过来，在政策对目标技能进行选择时，也只能选择目前在市场中能够大量吸纳女性农民工群体的职业。从而本来应当承担就业性别歧视矫正功能的就业培训政策，实际上起到的作用却是进一步加强了劳动市场中的就业性别歧视。这与目前就业培训政策实施的项目化、短期化、重视规模化的格局有莫大的联系。培育希望与市场接轨，但事实却是培训与市场脱节，以市场需求为导向的技能选择节奏跟不上市场的变化，投入资金效率下降，农民工对培训的兴趣也日益减退。
三是问题的短期政策性应对设计取代就业培训政策的性别禀赋差异系统性补偿。当前，要应对劳动市场的结构性变化，需要劳动力供给的结构性变化。促进供给性别结构的变化是当前就业促进政策的题中之义。但目前的就业培训政策往往从本地经济发展实际出发，服务企业、服务地方经济发展大局的意识强于服务农民工，企业需要什么，培训的内容就是什么，就业培训政策的问题指向明显。如果就业培训政策采用这样短期性问题的政策性应对设计，那么作为需要在一个较长时间段内逐渐矫正的性别禀赋差异而言，在就业培训政策中就难以找到合适的位置。
二、当前农民工就业服务政策存在较为明显的性别错位
通过在市场和农民工之间建立起沟通的“桥梁”，来促进农民工在劳动市场中找到满意的工作，是当前就业服务政策的主要内容。通过就业服务，在提供足够的市场信息的同时，也为农民工进入劳动市场提供市场规则、劳动纠纷处置等就业援助服务，并在就业的持续发展中逐步拓展农民工在新市场中的经济机会，就女性农民工群体而言，政策已有较为成熟的探索。2006年，全国妇联探索出帮助农村妇女转移就业的“八种模式”：一是立足市场，按需培训定向转移；二是搭建平台，引导妇女有序转移；三是打造品牌，做大市场接纳转移；四是区域协作，互利双赢联动转移；五是开发项目，拓宽渠道就地转移；六是加强扶持，返乡创业带动转移；七是树立典型，宣传表彰引导转移；八是强化维权，以人为本稳定转移。〔4〕但整体而言，当前针对农村妇女的就业服务政策存在以下三个方面的错位和局限性，表现出有限性的性别矫正特征。
一是“输”与“入”的错位，重“输”轻“入”。就业服务政策普遍以农民工的“输出”为主要目标，由农业向非农产业的“转移”成为就业服务政策的关键词汇，转移量的大小也就成为评价政策效果的主要指标。至于“转移”的性质，是完全在就业服务的帮助下的被动转移，还是个体的主动转移，是个体基于发展诉求的自主转移，还是依靠家庭或血亲中其他个体的依附性转移，并不在政策关注的范围之内。更为突出的问题在于，由于劳动力的输出地与输入地之间在空间距离、管理体系方面的差异，劳动力的转移输出并不一定就意味着劳动力能够顺利进入新的环境、实现可持续发展，“输”和“入”之间由于现实条件的限制显然存在着差异。由此形成的政策效果，必然有利于在禀赋方面整体居于优势的男性农民工群体，而不利于女性农民工群体。反过来，就业服务政策对女性农民工群体的吸引力也会相对下降，女性农民工群体更多地依赖传统转移渠道进入新就业领域。长此以往，劳动力转移进程中的性别不平等就会形成封闭的自我加强循环。
二是“个人”与“家庭”的错位，重“个体”轻“家庭”。仅仅把女性农民工作为独立的个体，从就业机会获取、职业发展和技能提升的角度予以扶持，而女性农民工个体对家庭和传统血亲关系的依附性特征未在就业服务政策中得到充分的体现。在当前的劳动力转移态势下，一方面要尊重市场规律，培育合格的劳动者主体，另一方面也要注意劳动力自身发展的阶段性特征，顺应劳动力主体培育的长期性规律。农村妇女要成为真正的市场化劳动主体，能够在就业市场中自主择业、自由发展，还要经历一个缓慢的蜕变过程。这一变化的关键，在于传统的、以农业作业为基础的家庭结构随着市场的变化而逐渐调整。必须要认识到，当前，家庭作为就业服务作用的对象，远比农村妇女更为合适。政策如果作用于家庭，对于拓展农村妇女发展的经济机会，效果更好。在实践中，我们也发现，“无围墙工厂”这一促进就业模式之所以能够成功并推广，就在于这一模式考虑到了农村妇女在家庭中所扮演的社会角色。
三是“服务”与“约束”的错位，重“市场”轻“禀赋”。如前文所述，女性农民工在获取经济机会方面，面临着空间约束、收入约束、预期约束。就业服务政策要帮助女性农民工就业，应当围绕这三个方面的约束展开。然而，由于就业服务政策的短期性以及当前就业市场的现实条件，可以在措施层面提出一些应对这三个方面约束的具体措施，但很难在战略层面提出系统应对这三个方面约束的整体性、长期性方案。就业服务的指向是市场需求，其手段就是通过政策的中介和干预，把女性农民工与市场需求对接，至于女性农民工在禀赋方面的相对弱势，则留待就业的持续和收入的提高来加以解决。这样的方案就设计初衷而言，确实是从性别差异开始考虑的。但问题在于，以当前的政策力度、投入水平，政策实际上只能跟着市场走，很难对市场选择形成实质性影响，政策效果实际上非常有限，仅仅能够对因市场因素导致的就业的性别不平等起到一定的缓解作用，无法对劳动市场中性别不平等的根本原因起到足够的调节作用。
三、女性农民工群体性就业能力不足的根源在于能力不足
保障女性农民工的就业权利是当前就业促进政策关注的另外一个重点。《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》明确提出，加大妇女经济权利的法律保障力度，消除就业中的性别歧视，加快城乡一体化进程，多渠道引导和扶持农村妇女向非农产业有序转移。在就业促进政策中，我们已经明确，在当前女性农民工群体禀赋整体处于相对弱势、市场所提供的经济机会结构短期内难以改变的条件下，要提高女性农民工群体把握经济机会的能力，关键在于落实对女性农民工群体的权利保障。权利是能力的基础，有了发展的权利，发展的能力才能落到实处。
然而，在市场环境下，劳动者的权利来源并非仅仅来自于法律制度的界定与保护，还来源于劳动者本身的市场参与能力。能力决定权利。劳动者的市场参与能力有多大，在多大程度上能适应市场，在多大程度上能够根据市场的变化而自我调适，将决定劳动者在多大程度上能够实现自身的权利。能力是在市场经济条件下劳动者权利的潜在决定性因素。
城市妇女与农村妇女之间在就业方面形成的鲜明对比，正是基于能力不同而导致的权利差异。法律明确保护女性的就业权，明确禁止一切形式的性别歧视。这是“应然”的规定性。但在实践层面，规定性要真正约束实际的经济、社会活动，还需要个体的主动参与。参与能力的大小将决定权利得到维护的程度。城市妇女对市场的参与程度远比农村妇女高，维权意识远比农村妇女强，对维权渠道的把握也远比农村妇女多。当自身发展权利受到侵犯时，城市妇女是能够发出自己声音的劳动者，能够利用法律和舆论的武器来维护自身的权利。而这一点，对于大多数农村妇女而言并不现实。外出务工的农村妇女是农民工中最为弱势的群体之一。但维护自身的权利对她们而言，是一种奢望。她们往往生存于由乡土血缘关系构筑的封闭式工作场景中，其生存状态难以为外界所掌握。同时，出于对外界环境的本能恐惧，她们缺乏基本的激励，去面对“熟人世界”之外的更为广阔的空间，去找到适合自身的表达方式来表达自己的诉求。换言之，她们是“沉默”的劳动者。没有足够的话语权，很难有足够的发展权。这是市场经济条件下妇女权利保障面临的现实悖论：促进性别平等已然是公共知识，保障就业权利是每一部法律和政策都强调的重点，但市场的现实选择使得农村妇女作为最弱势的劳动者群体，处于权利保护的边缘地带。
因此，就业促进政策以保障权利为重点来维护和提升女性农民工群体的就业能力，是应对就业纠纷频发、农村妇女劳动权利受到侵害这一普遍性问题的举措。但必须认识到，单靠以权利保障，难以真正提升女性农民工群体的参与能力。就业促进政策本身需要与其他社会政策配合起来，围绕能力核心，构建一个致力于促进长期就业性别平等的政策体系。
四、提高女性农民工群体就业适应度的政策应对
（一）就业竞争矫正：突出岗位创造
农村外出务工妇女的个体发展要以妇女的“自我赋权”为核心。在这里，妇女的“自我赋权”是指妇女从平等赋权的视角出发，提升自身的性别意识、自我意识，从而达到改善自身的弱势境遇，达到自我发展的目标。这是妇女基本能力得以提高的实践途径。
妇女发展除生理因素的影响外，社会因素的影响更为重要。由于长期存在的男女责任分担不平等以及教育、就业和政治参与等方面的机会不平等，导致性别定型观念的影响很大。这在无形中使农村妇女对自身性别以及自我缺乏一个正确的认识。她们习惯于沉默地生活在“家”这一制度形式之下。
在当前的发展条件下，一味地追求男性个体与女性个体之间性别平等，忽视自身作为女性的性别差异性、具体环境与自身条件的差异性，导致出现过激的女权主义思想，从而无法真正实现农村妇女个体的发展。另一方面，一味地追求性别差异，导致性别差异遮蔽了性别平等，最终无法真正体现作为性别差异存在的对妇女发展有利的因素。所以，作为农村妇女发展方式和手段的妇女个体发展，首先要树立“自我赋权”的观念和意识，强化性别认识中的性别尊严，让尊严成为她们发展的基石。要做到这一点，政策必须要考虑从制度层面削弱农村妇女对家的依赖性，取而代之的应该是建立在社会保障体制基础上对农村妇女的制度关怀与倾斜，以此提高她们的独立性，为她们提升符合自身需要的能力和技能创造条件。
从市场机制而言，在禀赋、经济机会和能力/能动性三个方面，目前要缩小性别之间的就业适应差异，就业促进政策的关注重点应当放在经济机会的创造与获得方面。一要抓住经济结构由工业为主向以服务业为主的结构性调整契机，在城市的服务领域，大量创造适应农村妇女就业的岗位。这既符合产业发展需要，也有助于农村妇女更好地发挥自身的能力。二要注重缩小就业的空间距离，使农村妇女习惯的“家”与职业之间的空间差距不至于太大，充分发挥“家”这一制度形式对于农村妇女非农就业的制度庇护作用。三要注重培育可持续就业，注重长期性岗位的创造和维持，尽可能地减少农村妇女进入临时性岗位就业的规模，以此提高农村妇女把握经济机会的能力。
（二）制度帮扶调整：突出禀赋导向
在就业促进政策方面，要突出禀赋导向，以妇女的“社会赋权”为中心目标。性别发展指数使用的指标主要有三个：一是分性别的预期寿命，二是分性别的受教育程度，三是调整男女两性的实际收入，主要用这三个指标来评价性别发展的程度。〔5〕在科学发展的指导下，以这三个指标来衡量妇女个体的发展，就要赋予妇女享受健康的能力、受教育的能力以及提高收入的能力。在健康方面，要着力保障妇女外出务工期间的健康卫生条件。一是要提高妇女的自我保健意识，不断增强自身身体素质，从思想上和身体上提高抵御各种病毒的意识和能力；二是要提高对妇女的保健服务，使妇女在整个生命周期内享有卫生保健服务，进一步降低孕产妇特别是贫困地区孕产妇死亡率，提高妇女生殖健康水平；三是要保障妇女享有计划生育的权利，有效遏制出生人口性别比偏高和非医学原因的性别选择性人工流产等问题，从而保护妇女的人权和尊严。
在受教育方面，要奠定好妇女平等受教育的基础。这一点对于农村妇女尤为重要。如果农村妇女中文盲所占比例较高，同时还有大批女童失学、辍学，或有对女生进入各级学校的歧视等，就意味着教育性别平等并没有实现，在提高农村妇女知识能力上存在一定障碍，基于个体行为能力的限制，使得她们在参加社会活动方面落后于男性，尤其是在劳动就业、社会地位、经济收入等方面与男性有着较大的差别，从而严重制约这他们的群体发展能力。
在收入方面，要保障农村妇女获得经济资源的平等权利和机会。好的卫生保健和基础教育能提高生活质量，同时也能提高获得收入的能力，如何保障妇女提高获得收入的能力，真正消除妇女贫困，则要考虑劳动事前和事后两个阶段的保障。事前，要营造有利于妇女就业、获得工作机会的环境。这个大的社会环境基于之前论述的社会对农村妇女价值实现的认同，小的社会环境则是就业政策的法律法规保障，从而有效保障农村妇女的劳动权利。
（三）社会支持强化：突出能力培育
首先，性别平等在不同的社会环境中有不同的社会生产结构基础，进而有着不同的表现形式。在一个环境中对于性别平等有积极意义的社会经济政策，在另一个环境中未必适用。对于外出务工的农村妇女来说，其生活和工作的场景较为复杂，一边是城市和大工业，另一边是农村和小规模农业。尽管从长期看，随着她们工作环境的稳定，这种差异和扭曲将会逐渐消失。但在目前，这种生活和工作场景的重叠和错位使得性别平等的传统社会实现机制无法产生作用。
其次，打破农村妇女外出务工在职业和工作范围的低水平循环是改善妇女地位的关键所在。目前大部分外出务工的农村妇女，其最终的归宿还是农村，离土不离乡是普遍情况。在这一循环中，农村妇女外出务工就仅仅是一定时间内农村家庭获得现金收入的手段，妇女劳动就是家庭存续和发展的工具。〔6〕如果这种状况不改变，妇女外出务工所产生的效益更多的是经济效益，而没有足够的包括身份变化、社会地位提高等社会效益，那么外出务工的激励就不会充分，也无法促进劳动力的持久和永久性流动。打破这一循环的关键就在于要给农村外出务工妇女提供可预期的、有前景的职业发展远景。这就需要政府就业政策的强力支持。
再次，促进落后地区农村妇女社会、经济地位的提高更多地要依靠外生性政策因素。落后地区以农业为主。但从调查的情况看，农业对适龄劳动妇女几乎没有吸引力。如果政策的着力点，包括小额金融、政策倾斜、农业技术帮扶等，以农业为重点，那么对于农村妇女而言就是没有价值的。同样，对于处于结构性劳动力短缺的农业而言，政策再好也是没有价值的。必须在当前的农村妇女外出务工的趋势和走向基础上，将政策着力点放在接受劳动力的一端，通过妇女工作环境和条件的改变来实现其社会、经济地位的提高。
由此，在社会支持方面，应当注重以下几个方面。第一，在劳动力输入地，城市社会保障体系应当改变当前城乡分割、户籍分割的状态，将农民工纳入城市社会保障体系中，并制定对外来农村务工妇女的特别保障政策。这是改变农村妇女职业环境的根本举措。〔7〕第二，在劳动力输出地，应当展开对农村妇女外出务工的跟踪调查分析，掌握她们的走向和收入水平，有针对性地展开就业帮扶计划，帮助农村妇女提高劳动技能，使得她们能够进入新的职业领域。第三，在劳动力输入地和输出地，都应当加强针对农村妇女的职业培训和农村女童的教育，通过教育提高女性的知识文化水平，通过教育培育女性的新观念，提高其自信心和能力。第四，通过妇女组织、文化活动等形式，有效推动女性农民工积极参与城市的社会生活，为其就业的可持续发展创造良好的环境条件。
〔参考文献〕
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〔3〕罗芳，鲍宏礼.农村女性劳动参与率与公共政策的社会性别意识——以湖北省为例〔J〕.江苏农业科学，2010，（5）.
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〔7〕王金玲. 农村妇女教育地位：城乡差距大于性别差距——以浙江农村妇女为例〔J〕. 内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版），2009，（5）.【责任编辑：朱凤霞】
