城市房地产化与地方政府行为偏差分析

    李翔

    〔摘要〕城市房地产化是城市发展严重依附于房地产业，社会资源高度集中于房地产市场的经济社会现象，它是地方政府的城市化冲动、房地产偏好和土地依赖症等行为的必然产物。城市化冲动是政府主导意志的集中体现，房地产偏好是“造城运动”的重要推手，而土地财政依赖症是土地城市化的内在动力。城市房地产化损害了城市可持续发展的产业基础，偏离了城市化的正确轨道，使我国城市化陷入欲速不达的困境。因此，矫正政府行为的偏差势在必行。

    〔关键词〕城市房地产化；土地资本化；地方政府；行为偏差；土地财政；政绩考核

    〔中图分类号〕F293 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）06-0118-06

    一、城市房地产化与土地城市化：对传统城市化的两种解读

    城市房地产化是以地方政府为主导，以房地产为载体，以土地财政为核心的城市发展状态与过程，表现为城市发展严重依附于房地产业，社会资源高度集中于房地产市场，它是政府对城市化进程深度介入的必然产物。城市房地产化是我国城市化进程中的歧途或误区，而将房地产作为城市化的重要基石颠倒了城市化与房地产的应然关系，明显背离了城市发展的客观规律。

    城市房地产化和土地城市化是对我国传统城市化的两种不同的表述。土地城市化涉及地方政府对土地财政的依赖和对城市规模快速扩张的追求，以及对农民市民化的消极和对稀缺土地资源的透支等内涵，简言之，即是“见地不见人”和“以地谋发展”。尽管对于土地城市化目前尚无统一的定义，但人们通常倾向于将传统城市化与土地城市化联系起来，并将它和以人口城市化为核心的新型城市化相对应。然而，用土地城市化表述传统城市化的最大不足是未能涵盖房地产对土地资本化的重要影响，以及房地产与地方政府的相互依存关系，此外还忽略了房地产至上对我国城市化可持续发展的危害性。首先，土地价值变现和土地利益最大化对于土地财政至关重要，而房地产是这一利益链上的关键环节，如果离开楼市长期非理性繁荣和房价泡沫的疯狂膨胀，地方政府的“土地经”就断然念不下去，土地财政也势必难以为继。其次，房地产商是“造城运动”的重要推手，而“造城运动”恰恰是我国城市化进程中的“重头戏”，地方政府与房地产商围绕房与地的利益关系，以及与此有关的各种或明或暗的利益纠葛显然是土地城市化的概念所未能涵盖的。再次，将房地产奉为我国城市化的主引擎加剧了房地产的“一业独大”，严重挤压了城市实体经济的生存空间，加速了城市空心化和去工业化，损害了支撑城市可持续发展的产业基石。由此可见，城市房地产化的涵义较之土地城市化更接近于传统城市化的本质。

    二、我国城市房地产化的逻辑进路

    城市房地产化的最大要害，是地方政府将房地产业视为快速城市化的利器和法宝，把城市的未来寄托于房地产业的持久繁荣，从而导致房地产对城市经济的绑架。从客观上讲，城市化极大地拓展了房地产业的想象空间，目前我国正处于城市化快速发展阶段，进城农民工近2.74亿人，〔1〕每年新增城市人口2000万人，〔2〕未来20年内将有3亿农村人口向城市转移，〔3〕如此庞大的城市外来人口派生出庞大的住房需求极大地拓展了房地产的想像空间。对地方政府而言，房地产繁荣能够扩大房地产投资，拉动GDP指标，增加地方财政收入，带动众多产业发展，创造更多就业机会等，显然，将房地产视为城市化引擎契合地方政府的利益。

    城市房地产化是一把双刃剑，在改善城市形象、扩大城市规模、拉动经济增长和粉饰官员政绩的同时也暴露出城市基础设施薄弱、城市规划管理混乱、大城市病迅速蔓延和实体经济生态恶化等诸多硬伤，这些问题的存在对我国城市可持续发展已构成严重威胁，必须引起各级政府的高度警惕。

    （一）政府公司化

    地方政府公司化是城市房地产化的逻辑起点，它是城市竞争时代所催生出的经营城市理念的实践产物，也是我国城市化进程中借鉴企业管理模式管理城市的一种新尝试，即把公司决策中“成本—收益”分析原则纳入政府决策，对城市资源和资产进行市场化运作，以实现城市经济效益的最大化和城市的快速增值，增强城市的吸引力和竞争力。政府公司化加快了城市的治理结构的嬗变，市长成为城市的营销者，领导班子成为董事会，政府如同公司一样运行。这一城市治理结构的变革，实质上是地方政府凭借对土地资源的高度垄断获取巨额土地溢价，可见地方政府已成为依托土地买卖经营城市，依赖房地产市场变现土地价值，凭借对土地的绝对垄断进行城市基建投资和运营的特殊企业。对稀缺土地资源的绝对掌控强化了政府对城市化的主导权，助长了政府急于求成和好大喜功的冲动，背离了资源配置市场化的客观规律。

    （二）土地资本化

    土地是城市发展不可或缺的重要资源，土地既是城市规模扩张的基础，又是地方财政的收入源泉。全能政府对城市发展的深度介入，加剧了政府投资饥渴症和行政机构的膨胀，使地方财政面临入不敷出的巨大压力，由此催生出广受诟病的土地财政。目前这种通过征地拆迁对土地实行垄断经营，通过土地出让和土地抵押融资为城市建设筹集资金的第二财政早已成为地方政府重要经济命脉。房地产是土地资本化的重要工具，为实现土地价值最大化，地方政府乐见于房价上涨。而高房价大幅增加城市化的成本，必然破坏城市的经济生态，反而阻碍城市化的可持续发展。正如台湾大学副校长汤明哲所说：“土地资本化本身并不创造财富，而只是财富的分配过程，经济发展的根本动力是生产力的提高。” 〔4〕

    （三）城市水泥化

    追求物质形态上的城市规模化和现代化是各地“造城运动”的核心要务，地方政府盲目追求城市钢筋混凝土化，热衷于大手笔、高起点式的兴建城市地标式建筑以及大马路大广场。据住建部原副部长仇保兴披露，我国已是当今世界新建建筑量最大的国家，每年20亿平方米新建面积，消耗的水泥和钢材相当于全球产量的40%。〔5〕 比尔盖茨在其个人博客上公布了一组令人吃惊的数据：中国2011-2013年的水泥用量是美国一个世纪水泥消耗的1.6倍，足以佐证我国城市扩张的速度之快、规模之大。然而，水泥的过度使用不仅催生了大量短命的垃圾建筑，而且导致城市地表大面积硬化——变成一块巨大的“水泥板”，严重阻碍了生态的自然循环，城市病中诸多现象如内涝水患、热岛效应、大气悬浮颗粒物超标、地下水位快速下降和地面沉降、河流死亡等皆与地表水泥化有关，大大恶化了城市生存环境。

    （四）产业空洞化

    产业空洞化是城市房地产化的逻辑必然。从世界城市发展规律看，工业化堪称城市化的发动机，工业的兴衰与城市的起伏紧密相联。尽管建国以来我国曾大兴工业，但工业现代化水平目前仅为世界初等发达水平，处于发展中国家的中间位置，工业经济水平比德国和英国等大约落后100年，工业劳动生产率约为美国的1/9，制造业劳动生产率为美国的1/8，人均制造业出口值为德国的1/11。〔6〕所以，头顶世界工厂光环，产品遍及海外的中国却难以摆脱全球产业链底端位置。然而中国制造尚未摆脱弱势地位，去工业化现象却过早来临，城市房地产化则是罪魁祸首。房地产“一业独大”使城市经济蜕变为“房经济”，社会资金竞相涌入楼市导致实体经济严重失血，楼市泡沫化和投资性需求的持续膨胀刺激房价飚升，经营成本的居高不下严重挤压了实体经济的盈利空间，引发了城市实业的生存危机，有“城”无“市”的城市空壳化和工业空洞化严重削弱了企业创造就业机会的能力，进一步加剧了城市经济结构失衡，导致我国城市化后续乏力。

    三、城市房地产化视阈下地方政府行为偏差探析

    我国城市化带有鲜明的政府主导烙印，因而，政府的价值取向必然决定城市化的走向。城市房地产化就是地方政府城市化冲动、房地产偏好和土地依赖症等倾向的产物。

    （一）地方政府城市化冲动

    “城市化冲动”是政府主导城市化的意志的集中体现，其最大误区就在于把城市化简单等同于城市建成区的扩张，片面地将城市规模与城市实力划等号，用土地城市化替代人口城市化，这一思路与计划经济时代以快制胜的赶超思维一脉相承。所以改革30多年的城市化进程就是依靠行政规划加速扩大城市规模的过程。2000年以前，我国城市化率年均提高1.02个百分点，而2000年以来，城市化明显提速，城市化率年均提高1.36个百分点。〔7〕据测算，2001年到2011年10年期间，城市化每提高1个百分点，就会拉动投资增长3.7个百分点，拉动消费增长1.8个百分点。〔8〕所以，对于中央政府而言，城市化既是最大的内需，又是我国经济新的增长点，确立加快城市化发展战略目标的依据也正在于此。由于中央政府掌握着地方政府的人事任免权，而GDP又是中央政府考核地方官员政绩的主要指标。因此，追求政绩既是地方政府的第一要务，更是地方官员的自然本能。为了争取上级政府的更大支持和更多的政策优惠，也为了官员个人仕途需要，地方政府对加快城市化发展热情高涨。这是因为城市化意味着扩大城市建设投资规模和加快房地产发展，能够大大提升地方GDP排名，所以地方官员无不希望在任期内使治下的城市旧貌换新颜。而城市化的速度愈快，对产值的贡献愈大，城市主政者的政绩也愈加显赫，由此催生了地方政府的城市化冲动。据国家发改委“城市和小城镇改革发展中心”的课题组2013年对12个省、区的156个地级市和161个县级市的调查，90%以上的地级市正在规划建设新城新区。此外，12个省会城市共规划建设55个新城新区，其中有一个省会城市就要新建13个城区。〔9〕有研究数据显示，全国新城新区规划人口为34亿，如果加上我国现有7.3亿城镇人口将达到40亿人，超过目前全球城镇人口的总和。这种跨越式城市化无异于大跃进运动的现代翻版。

    城市规模的扩大既可以迅速改观城市形象，有效提升官员政绩，还可以从土地非农化中获取巨大的土地收益，可谓是一举两得。一是大搞圈地运动，大量占用耕地盲目扩大城市规模，而对于那些土地资源不足的城市或是斥巨资填海造地或削山造地。如延安〔10〕、十堰〔11〕等地为实现城市规模扩张，前后投入上千亿元削山造城；或是强制推行农民集中居住，造成农民“被上楼”；或是人为调整行政区划，一些地方政府正在积极酝酿把县改为市或设为区，旨在扩大城市行政版图，扩大土地来源。二是大搞招商引资，不惜以低地价甚至零地价吸引外来投资，严重扭曲了土地资源的市场价值，纵容了囤积土地和浪费土地行为，导致土地资源的低效利用。而政府则将贴本招商的土地成本转嫁到住宅开发用地上，进一步推高了地价和房价。三是大搞造城运动，习惯于大拆大建、上项目、建新城的城市发展套路，热衷于腾笼换鸟式的旧城改造。有的城市期待筑巢引凤，通过先造城再吸引人口流入来发展城市经济，结果催生出大量鬼城、空城；有的城市则是大手笔，高起点，不惜斥巨资打造城市地标建筑（如摩天大楼和中央商务区），如长沙欲斥资数百亿元修建超过迪拜的全球最高摩天楼。又如武汉市投资4000亿元打造大武汉，市区在建工地多达上万个；还有不少城市雄心勃勃、豪气冲天，据人民日报报道，全国200多个地级市中有183个高调宣布建设现代化国际大都市。〔12〕城市化进程中的“大干快上”无异于地方官员的政绩秀。据新加坡国立大学房地产研究院院长邓永恒对中国283个中小城市的市长和市委书记10年政绩和升迁结果统计，如果任期内的GDP增速比上一任提高0.3%的话，升职概率将高于8%；如果任期内长期把钱花在民生和环保上，那么他升官的几率是负值。〔13〕这一数据充分解释了地方官员为何宁肯透支未来也要实现“保增长”目标的行为，由此可见，政绩导向是地方政府城市化冲动之源。

    政府城市化冲动极易助长地方官员的目光短视和华而不实，从而加剧城市发展中要素资源错配。一方面地方政府不惜斥巨资大搞政绩工程、面子工程和形象工程，而另一方面民生急需的保障房建设和市政基础建设以及公共服务均等化方面却明显投入不足、欠账严重。重速度、轻效益的发展路径虽然能够推动城市跨越式发展，使“中国从35%到45%城市化率只用了7年的时间，东京、纽约用了20多年甚至是30多年的时间”。〔14〕 然而与光鲜的城市视觉极不相称的是，城市公共配套设施和市政基础设施功能极不完善，公共资源供给能力严重不足，城市运行不堪重负，内涝水患、地面下陷和建筑垮塌等事件频发，反映出我国城市建设的低质化和脆弱性，尤其是不久前被李克强总理痛批为 “下雨看海”的城市内涝足以证明我国城市排水系统的脆弱不堪。 〔15〕而西方国家在管网配套设施和污水处理等方面的认真令人相形见绌，仅“七通一平”中的下水部分可能就要花10—20年时间，甚至50年之久。〔16〕德国人在青岛用了几十年时间做的下水系统历时一百多年，至今功能完好。〔17〕而前不久在武汉出土的英国进口老水管虽已运行了100多年，却从未出现过爆管现象。〔18〕 这些现象不仅折射出我国城市建设和城市治理的短板，更暴露出以快制胜的城市大跃进模式的致命缺陷。

    （二）地方政府房地产偏好

    政府既是行政性组织，又是追求独立利益的经济主体，因而具有“经济人”的明显特性。所谓“经济人”就是以追求物质利益为诉求的个人或组织，其基本动机是追求自身利益或效用的最大化，即以最少的付出获得最大的收益。在城市化问题上，虽然中央政府的出发点是通过城市化拉动内需促进农民工市民化，但地方政府显然也有自己的小九九，更看重城市化给房地产业带来的发展机遇。在“以经济发展为中心”的大背景下，地方政府的经济职能被大大强化，而“经营城市”理念的风靡更助长了政府组织的公司化或企业化倾向，政府行为按照成本—收益原则进行计算，政府官员以追求经济利益或效用的最大化为己任。在城市化大潮中，地方政府的房地产偏好除开政绩导向的影响外，更多地来自于利益的驱动。政绩、利益的巨大诱惑，使政府角色悄然变异。它成为房地产利益链条中最重要的一环，而且与房地产商的利益形成“一损俱损”的关系。〔19〕

    地方政府对房地产的青睐完全是利益使然。地方政府是房地产市场的特殊利益主体，也是房地产繁荣的净收益者。与房地产相关的税费收入是地方财政的主要源泉，尤其是在房地产一业独大导致实体经济的不景气对地方财政增收形成较大拖累时，来自房地产的税收和收费对于地方财政的意义就更加凸显，地方财政对房地产的依赖也就更加严重。

    由于房地产是政府介入最深的行业，名目繁多的行政审批使房地产开发程序极为繁琐，从立项到销售至少经过100多道门槛，要盖100多个公章。那些手握实权的职能部门逐渐嬗变为关系牢固的既得利益集团，很容易借机将行政权力转化为利益资源，并以此来牟取部门利益和官员个人私利。过多的行政审批环节为权力寻租提供了相当大的操作空间，据人民网披露，房地产70%的利润以各种形式进入了相关部门和官员的腰包，房地产也因此成为权力腐败的温床。房地产企业之所以高度重视与政府的关系，是因为政府既是制度和规则的制定者，也是房地产开发不可或缺的土地资源的垄断者，与政府有关部门搞好关系不言而喻。据业内人士称，规划红线后退一点，容积率提高一个百分点，这对房地产商来说意味着数百万上千万的利益。〔20〕权力与资本的携手，使地方政府与房地产商的关系演变为房地产现存市场格局中两个强势群体之间的利益结盟关系，彼此很容易达成利益上的默契。

    地方政府与房地产商在利益上的相互依存强化了政府的房地产偏好，助长了政府行为的短期化倾向。在政府主导城市发展的背景下，钱从哪里来是其面临的最大难题。土地是地方政府所拥有的最为值钱的资源，但土地价值的变现离不开房地产这一重要平台。土地市场的繁荣建立在楼市繁荣的基础之上，房价越高，土地也就越值钱，而房价与地价的联动机制使拥有资本的开发商和拥有权力的政府在城市化进程中紧密携手，地方政府成为房价上涨的坚定支持者，如广州市长今年初曾公开抱怨本地房价太低，希望与北京上海看齐，〔21〕这种地方一把手唯恐房价涨得不够的新闻并不鲜见。面对中央对房价非理性上涨的政策干预，地方政府总是以各种化解房价上涨的办法进行应对：有的将商品房价格和精装修分开计算，有的将远郊房地产价格纳入统计数据拉低房地产均价，有的暂停高价房预售证发放等等。此外，还在统计数据上大做文章，以淡化高房价的负面效应。而在楼市低迷不振时政府往往会出手相助，如以政府名义收购房地产商手中的积压商品房并将其转化为公共住房，以迅速消化库存缓解市场过剩压力。房地产在中国经济中如此受政府宠爱，以至于有国际投行分析师讽其为“宇宙最重要产业”。〔22〕地方政府对楼市的百般呵护旨在维护既得利益，却不利于城市可持续发展。

    （三）地方政府土地依赖症

    土地财政号称地方政府的第二财政，是地方财政的重要支柱。几十年来，土地财政已累计为地方政府创造了高达30万亿的土地差价。〔23〕 2014年“土地财政”再创历史新高，全年地方卖地收入超过4万亿，比预算收入增长17%。〔24〕目前土地收入已占地方财政收入的半壁江山，有的地方甚至高达80%以上。地方政府对土地财政已形成严重路径依赖，由于来自土地出让金的预算外收入已普遍超过政府财政预算内收入，一旦离开卖地，地方政府将立即陷入财政危机之中。

    土地财政的产生有其深刻的制度原因。制度是关乎权力运作的程序、规则和框架，制度缺陷必然导致行政权力的错位和异化，使政府行为发生偏差。

    1. 现行税收制度是地方政府“土地财政”路径依赖的源头。中国是典型的“等级社会”，行政级别越高，掌控的资源越多，1994年实行的分税制加剧了财权与事权的不匹配，即人、权、财、物向高处走，但任务和要求却层层向下压，越是往下走，“小马拉大车”的现象就越严重。地方政府的财政预算收入，其支出结构基本上是刚性的，每年的地方政府本级收入刚够人员费用、办公支出等，使预算财政蜕变成“吃饭财政”，在很多地方因机构臃肿人浮于事甚至难以维持基本行政开支，更遑论城市发展和建设投入了。因此，为了挖掘“办事财政”的资金源泉，地方政府被“逼上梁山”，纷纷向土地伸手，以“盘活资源”为名大搞土地资本化，致使“土地财政”和“土地金融”大行其道。

    2. 现行土地制度是土地财政产生的重要前提。土地财政所创造的巨额土地收益主要来自于对农民经济利益和城市长远利益的掠夺。首先，现行征地制度建立在牺牲农民切身利益的基础之上。地方政府一身二任，既是裁判员，又是运动员，对土地资源具有高度垄断权，在土地国有的体制下，政府可以借城市化和公共利益需要之名强制性地获得土地，通过“土地收储”制度和“招拍挂”制度安排，形成“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的土地运作程序，刻意压低征地补偿标准，再以市场竞争方式高价出让土地，低进高出的价格双轨为地方政府创造了巨额的土地溢价收益，却将农民排斥在土地增值收益分配体系之外，剥夺了其市民化不可或缺的原始积累机会。其次，现行土地批租制建立在牺牲城市长远发展利益的基础之上。本届政府一次性收取未来几十年的土地出让金，其本质是提前透支未来的土地红利。土地出让制度的失当助长了地方政府卖地生财行为，“上届政府卖下届政府的地”的现象非常普遍，地方政府将大量的农业用地“划”为建设用地，以此生财，一些地方按照其开发规模计算，地都卖到20年后了。〔25〕

    “饮鸩止渴”和“竭泽而渔”是土地财政的鲜明特征，它助长了土地低效使用和严重浪费，加剧了房价泡沫的快速膨胀，恶化实体经济的生存环境，破坏了城市发展的基石。

    四、我国城市化进程中地方政府行为偏差矫治

    政府行为模式对我国城市化进程具有举足轻重的影响。城市房地产化歧途和误区起因于地方政府行为偏差，而根源于全能政府对城市化的深度介入。因此，要走出城市房地产化的陷阱，就必须改变政府行为模式。如何在更大范围、更深层次发挥市场配置城市资源的决定性作用，使政府回归把握大框架、通过宏观规划和政策引导发挥作用的本位，更多地让市场主体的选择来决定城乡要素流动、重组、集聚的具体空间层次与区位，最大程度地释放市场活力，是我国城市化亟待破解的重要课题。

    （一）弱化地方政府城市化冲动

    要纠正城市发展中急于求成的政府行为偏差，改革现行官员考核机制势在必行。以GDP指标为核心的现行官员考核机制是导致地方政府的GDP崇拜和城市化冲动的根源，由于GDP增长率主要靠固定资产投资拉动，而“造城运动”中大量工程项目投资对产值贡献显著，因此，政绩导向必然助长地方官员在任期内的行为短期化和对行政权力的滥用，加剧政策对市场的凌驾和对客观规律的践踏，这种重增长轻发展的行为有损于城市化的可持续性。

    1.健全完善现行政绩考核制度。应降低GDP等经济增长指标在官员考核指标体系中所占权重，突出对有关教育、就业、医疗、能耗、环境等民生保障和社会发展指标的考核，以及城市规划科学性等方面的考核内容，以防止在任官员在城市发展上只做表面文章而将矛盾遗留给继任者，导致城市规划和建设短期化或随着领导更迭而频繁改变。

    2.构建多元化的政府评价体系。应从多种维度、多个视角全方位地考核官员政绩，将生态环境、社会环境和公共服务等因素纳入考核评价的指标体系中，通过政府治理评判体系的优化有效推动政府治理结构的改善。加强政策导向、舆论导向和监督机构的作用，使地方政府更加关心辖区内全面的经济社会事业发展，营造促进我国城市化健康发展良好环境的迫切性，而不是单纯的GDP增长。

    （二）破除地方政府房地产偏好

    1.约束政府过大权力，弱化政府经济人特性。政府的“有形之手”现已成为房价过快上涨的重要推手，因此必须加快政府职能转型，彻底根除政府部门利益化的痼疾。但在既有权力结构和稳增长的政策导向下，全能政府对城市化的全面干预和深度介入因缺少有效制衡，极易形成资源配置的权力化，即政府汲取社会资源和社会财富的利益边界过宽，这是房地产偏好产生的根源所在。所以，政府必须放弃目前的全能包办的角色，将政府的重心转移到维护市场环境和提供公共服务上，为市场在城市化进程中唱主角创造良好的环境氛围。

    2.防范房地产一业独大的风险。我国经济对房地产的过度依赖已到了难以自拔的程度，不仅房地产市场投资在我国整体投资中占据40%以上的比重，而且社会融资额的70%集中于房地产领域。〔26〕这表明，房地产已经成为左右我国经济的命脉，长期以来，城市化作为房地产发展的最大背景，已成为刺激楼市投机炒作和助推房价上涨的最大题材。现行经济增长模式难以遏制房地产投机行为，使政府进退维谷，出于稳增长保就业的考虑，不得不放开对楼市投资性需求的限制，但政策松绑虽然可解燃眉之急，却会重蹈扩大投资的覆辙，进一步加剧经济结构失衡，从而危及中国经济的长远发展。况且，随着我国人口红利的消失和刘易斯拐点的到来，楼市供求失衡必将愈演愈烈，目前空城鬼城的不断涌现和住房空置率高企不下的情况已到了触目惊心的地步。据外媒报道，中国未售商品房达657平方公里，已接近新加坡的国土面积。〔27〕可见刺激楼市的投资性需求将面临泡沫破灭的巨大风险，加快房地产去投资化已成为中央和地方政府的燃眉之急。

    3.重构城市化与房地产的主从关系。工业化是城市化的原动力，西方城市发展的百年史证明，城市化是工业效率提高和市场经济发展的结果，也是其制度积淀和文化环境的进化过程。而中国以房地产为引擎的土地城市化明显有悖于城市发展的客观规律，国际上也从无房地产引领经济的成功先例。因此，只有摆正城市化与房地产的本末关系，才能充分尊重城市化的发展规律，弱化地方政府房地产偏好，将城市经济的重心真正从房地产转移到实体经济上，为城市可持续发展奠定坚实的基础。

    （三）消除地方政府土地依赖症

    1.土地制度变迁是中国改革的深水区。首先，要打破政府对土地资源垄断经营的体制，促进土地市场主角转换，要允许农民带地入股，让农村的集体建设用地能够真正入市，让农民拥有市场话语权，自主决定土地是否投入市场以及土地价格高低。其次，要完善土地出让收益分配机制，降低地方政府对土地收益的过高预期。一方面要大幅提高对被征土地的农民的经济补偿，以提高农村征地补偿为起点，逐步实现农村集体土地同地同权同利，为最终破除政府垄断征地体制创造条件。另一方面要实行收支两条线，明确规定土地出让金的用途，以及变土地批租为年租制，以抑制政府卖地生财的冲动，在大幅降低房价中的地价成本的同时，也为后任政府财政的稳定收入留有余地。

    从长远来看，土地制度改革的大方向是地方政府最终退出土地市场，土地只有市场化才能如实体现土地的未来收益和市场价值，不仅确保农民的土地权益，为农民市民化奠定良好的物质基础，而且也有助于推动城市化的政府主导向市场主导和政府引导的转型，并从根本上释放城市可持续发展的动能。

    2.完善公共财税机制，改变地方政府事权与财权不匹配现状。要促进财税体制创新，加快公共财政体系的建构，理顺央地利益关系，加大财权下放的力度。通过科学的量化分配明确中央与地方之间的权限职能，一是变分税制为中央税、地方税和央地共享税并存，在增设地方税种同时提高地方在共享税中的占比，以增加地方财源；二是加快用税收财政取代土地财政的步伐，通过税源的细水长流保证地方财政收入的可持续性，以大幅削弱土地收益的诱惑；三是促进以增值税和营业税为代表的间接税体制向以所得税为代表的直接税体制转变，以有效扼制地方政府上项目、办企业，特别是搞产值大、税收多的重化工项目的冲动；四是强化预算约束，将土地收益纳入预算范围内，加强对土地收入的财政监督，以根治地方政府“投资饥渴”症。

    目前，为解决政府“财困”的燃眉之急，通过PPP（公私合作模式）引领债务化解方向，引入市场资金补充建设资金缺口成为各地政府关注的新热点。但相对于政府热情，市场的反应并不积极，这说明在强政府弱社会的大格局下，建立真正公平公正的制度环境仍有待时日。要真正调动市场和民间资本、民营企业参与城市化进程的积极性，关键是重构政府与社会的关系，放宽市场准入，给予社会更大的活动空间，而权力的自我约束考验着政府改革的勇气与决心。

    〔参考文献〕

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    〔10〕延安“削山造城”：将投资千亿削平33座山头〔N〕. 时代周报，2012-12-27.

    〔11〕湖北十堰千亿“削山造城” 居民担忧生态恶化〔N〕.山东商报，2013-01-15.

    〔12〕 183个地级市拟建设国际大都市〔N〕. 人民日报，2011-02-14.

    〔13〕GDP增速提高0.3%官员升职概率高于8%〔N〕.南方都市报，2013-03-31.

    〔14〕万科副总裁肖莉：中国城市化速度过快〔EB/OL〕.网易财经，2010-07-03.

    〔15〕李克强批大城市雨后看海 提快建管廊〔N〕.南方都市报，2015-07-30.

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    〔17〕青岛现代排水系统系百年前德国人修建〔J〕.南都周刊，2010，（06）.

    〔18〕武汉出土英国进口老水管 运行100多年从未爆管〔N〕. 楚天金报， 2015-06-06.

    〔19〕石勇.中国社会的“房地产化”该结束了〔J〕.南风窗，2013，（09）.

    〔20〕云南交通副厅长案消息遭封锁 房产老板纷纷出差〔N〕. 华西都市报，2007-02-07.

    〔21〕广州市长公开挺房价：房价只是北京、上海一半〔N〕. 华夏时报，2015-04-05.

    〔22〕决策者认知决定房价走势〔J〕. 南风窗，2015，（17）.

    〔23〕 〔29〕吴敬琏谈城镇化：过去几十年土地价差达30万亿〔N〕.京华时报，2013-03-25.

    〔24〕地方去年卖地收入超四万亿创新高 超预期17%〔N〕.每日经济新闻， 2015-02-02.

    〔25〕 城镇化歧途：上届政府卖下届的地〔N〕. 新京报，2013-08-27.

    〔26〕马光远.当前房地产产能严重过剩80%开发商将倒闭〔J〕.企业改革与管理，2014，（12）.

    〔27〕英媒：惊呆！中国未售商品房面积接近新加坡国土面积〔N〕.环球时报，2015-07-09.【责任编辑：刘彦武】