浅析警察行政执法过程中的自由裁量权
吴南杰
摘要警察的自由裁量权是公安机关行政权力的重要组成部分，本文阐述了我国警察自由裁量权的含义，浅析了警察执法过程中自由裁量权的使用不当之处及其原因，并提出对该自由裁量权的一些完善策略，旨在促进我国公安机关执法规范化建设。
关键词警察 自由裁量权 监督 救济
一、警察自由裁量权的概念
现代警察权是中国走向法治国家道路上最需要重视的权力之一，其核心警察行政自由裁量权。在我国其定义是：警察自由裁量权的行使，一般是指在法律、法规对警察行政行为的内容、范围、方式未做明确规定的情况下，警察行政主体基于现行法律、法规的明示授权和消极默许，根据警察个体对相关法律、法规的理解，依据立法目的和比例原则，根据现实情况自由做出行政决定的权利。
二、警察自由裁量权的成因
警察行政自由裁量权作为国家行政权中警察权的一项重要内容，是公安机关在行政执法中被经常运用的权力，贯穿公安行政管理全过程。其的形成有以下原因：一是因为警务活动中涉及的主体具有广泛复杂性。对不同主体同一违法行为的认识都存在差别。在规范化执法中应用到自由裁量权，有利于公安机关因时因地因人因事进行有效的行政管理。二是因为法律具有滞后性。法律适用于现在，却制定于过去。对于案件出现法律明文规定外新情况，我们就要按照比例原则适用法律，这之中必然地要行使自由裁量权，通俗的说就是由于法律无法将不断变化的社会关系内容罗列穷尽。
三、警察自由裁量权的特点
警察自由裁量权具有国家性。警察的自由裁量权源于立法机关的授权，其形式上的表现带有个人主义色彩，但实质上体现的是国家意志而不是做出自由裁量行为的警察个体判断能力，因此必须体现社会公平、正义以及行政效率。我国宪法和相关法律规定，每个公民都有维护国家安全和公共秩序的义务。警察负有维护国家安全和公共秩序的职责，为实现这一职责，在法定的权限范围内，采取的行政自由裁量权无需征得行政相对人的同意。相反，接受警察行政自由裁量行为的相对人则须无条件服从。当然，法律同时赋予了相对人的行政复议的权利或向人民法院起诉的权利，以救济对警察行政自由裁量行为的不服。
警察自由裁量权具有自主性和广泛性。自主性是指警察在行政执法过动中，针对不同的情况及造成的法律后果，运用自己的执法经验和法律知识，经过理性判断，可以自行选择适当的行为方式、时间、程序。广泛性是指行政自由裁量可以广泛的应用于警察行政执法过程中的实体和程序规范的各个环节。
警察自由裁量权具有专属性。它表现为警察依据专门的法律法规规定对法律赋予的行政职权进行行使，警察是代表国家实施法律，除非法律明确授权，其它任何机关、团体和个人均无权行使，例如《中华人民共和国治安管理处罚法》，这从性质上将它与其他行政机关行政自由裁量权和司法机关的司法自由裁量权区分开来。
四、行使警察自由裁量权存在的问题及其原因
警察在执法过程中往往存在着滥用、乱用行政自由裁量权。滥用指警察自由裁量权的行使从表象上看符合相关法律法规，但实质上却没有根据具体情况加以合理区分，也没有根据比例原则进行合理裁量。乱用是指警察在执法实践中，由于受相关利益的驱动，在行政裁量上各种形式的“以罚代教”、“以罚代拘”等现象仍然层出不穷，执法过程乱象从生。如在实体法的运用中，对可以“拘留或罚款”的就只用“拘留”，对拘留可在“十五日以下”的就顶格“拘留十五日”。在程序法的运用中，尽管对警察履行法定职责的时限明角的规定，但在时限内何时履行法定职责却是由警察自行决定，因此往往存在着违反行政执法效率原则，故意拖延甚至变通履行的情况，这必然会损害行政相对人乃至国家的权益。虽然这些行为从形式上来看没有超越自由裁量权的权限，但不适当地行使行政自由裁量权，会导致行政处罚显失公正，这会破坏法律的尊严，侵犯行政相对人的人权和其他应当享有的权利。
五、完善警察自由裁量权的几点思考
（一）行政程序制约
行政程序制约可以有效的控制警察执法过程中滥用、乱用自由裁量权。其途径有：一是公安机关内部对于本系统的工作程序、内容都较为熟悉，裁量适当与否判定较为容易，因此同级公安机关内部承办部门、法制审核部门、审批领导人之间，应当严格审批制度，层层把关确保裁量合理合法；而上级公安机关应当及时对下级公安机关不合理、不适当的行政行为予以重新裁量。二是坚持从实际出发，充分吸收借鉴基层长期执法实践中积累的经验制定相关标准，对执法频率较高、情形较复杂的违法行为处罚，尽可能细化具体的适用情形和处罚档次。标准的制定要注重可操作性，做到既统一规范裁量权行使，又为个案的合理裁量预留空间，避免机械执法。
（二）扩大有效的救济途径
一是提升监察救济。行政相对人可以就警察执法过程中乱用自由裁量权的造成的侵权行为向有关监察部门申诉，请求救济。这种救济途径，监察机关只能对行使该自由裁量权的执法人员进行处理，如行政处分，党纪处分，但不能直接撤销、变更一个具体行政行为。二是简化复议程序，方便行政相对人根据《行政复议法》的规定，提请复议机关依法对具体行政行为的合法性和合理性进行审查，对于不合理的行政自由裁量行为及时做出变更或撤销，以保护相对人合法权益。三是扩大人民法院对不合理的行政行为的受案范围，切实加强司法机关对警察自由裁量权的监督和控制，根据《行政诉讼法》规定，人民法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为，对行政处罚显失公正的，也可以直接判决变更。
（三）提升警察执法水平
代表着国家公权力的警察理应严格要求自己，努力提升自己，使执法更符合普适的价值观，避免执法的随意性和主观性。提高公安机关行政执法人员的执法水平，首先，要提高其政治素质，牢固树立全心全意为人民服务的观念，执法为民尊重和保障人权，充分认识滥用、乱用自由裁量权的危害性，合理行政时在公民的自由与国家的秩序上找到一个平衡点，尽量做到不要让自由与秩序两种价值进行冲突。其次，要提高执法人员的职业素质，使其具有崇高的职业道德，要树立正确的权力观，做到秉公执法、清正廉洁。再次，要提高执法人员的法律素质，加强对执法人员公正、公平、严格执法的法制教育，学法、尊法、守法、用法，确立执法人员对法律负责的法制观念。
（四）完善监督制约机制
首先，要完善行政机关内部监督，将警察执法过程置于监督之下，不仅可以有效地促进警察自由裁量权的正确实施，也能在当前政府机关公信力下降的情况下保障警察自身的安全。其次，要健全社会监督机制，充分发挥群众监督和舆论监督的作用。通过科学立法对群众监督的权限和程序进行保障，使群众监督法律化、制度化。在保护好行政相对人的个人隐私的前提下对相关警务活动实行阳光执法增加行政执法的透明度，便于群众对公安机关行政执法行为进行监督。舆论监督是公众通过舆论机关或运用舆论工具，行使宪法和法律赋予的监督权利，这也是依法治国基本方略的必然要求。尽快出台舆论监督的法律，依法保障和规范舆论监督的权利，使其更好地履行监督义务。但也把握好舆论监督与行政执法活动的距离，过分强调社会舆论对公安机关执法活动的监督亦会影响其正常秩序。因此，必须加强社会整体的法治建设，才能有效地对警察自由裁量权进行控制，保障自由裁量的合適使用。
（五）对公安机关执法的规定要权责统一
权责要统一，是指公安机关拥有的职权应与其承担的职责相适应。行政立法应对公安机关执法的规定权责统一，在赋予有关公安机关必要职权的同时，严格规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。一方面会促使行政执法人员实际执法时有理有据，另一方面使警察在执法过程中能够明确自己的职责，审慎的行使手中的自由裁量权。
摘要警察的自由裁量权是公安机关行政权力的重要组成部分，本文阐述了我国警察自由裁量权的含义，浅析了警察执法过程中自由裁量权的使用不当之处及其原因，并提出对该自由裁量权的一些完善策略，旨在促进我国公安机关执法规范化建设。
关键词警察 自由裁量权 监督 救济
一、警察自由裁量权的概念
现代警察权是中国走向法治国家道路上最需要重视的权力之一，其核心警察行政自由裁量权。在我国其定义是：警察自由裁量权的行使，一般是指在法律、法规对警察行政行为的内容、范围、方式未做明确规定的情况下，警察行政主体基于现行法律、法规的明示授权和消极默许，根据警察个体对相关法律、法规的理解，依据立法目的和比例原则，根据现实情况自由做出行政决定的权利。
二、警察自由裁量权的成因
警察行政自由裁量权作为国家行政权中警察权的一项重要内容，是公安机关在行政执法中被经常运用的权力，贯穿公安行政管理全过程。其的形成有以下原因：一是因为警务活动中涉及的主体具有广泛复杂性。对不同主体同一违法行为的认识都存在差别。在规范化执法中应用到自由裁量权，有利于公安机关因时因地因人因事进行有效的行政管理。二是因为法律具有滞后性。法律适用于现在，却制定于过去。对于案件出现法律明文规定外新情况，我们就要按照比例原则适用法律，这之中必然地要行使自由裁量权，通俗的说就是由于法律无法将不断变化的社会关系内容罗列穷尽。
三、警察自由裁量权的特点
警察自由裁量权具有国家性。警察的自由裁量权源于立法机关的授权，其形式上的表现带有个人主义色彩，但实质上体现的是国家意志而不是做出自由裁量行为的警察个体判断能力，因此必须体现社会公平、正义以及行政效率。我国宪法和相关法律规定，每个公民都有维护国家安全和公共秩序的义务。警察负有维护国家安全和公共秩序的职责，为实现这一职责，在法定的权限范围内，采取的行政自由裁量权无需征得行政相对人的同意。相反，接受警察行政自由裁量行为的相对人则须无条件服从。当然，法律同时赋予了相对人的行政复议的权利或向人民法院起诉的权利，以救济对警察行政自由裁量行为的不服。
警察自由裁量权具有自主性和广泛性。自主性是指警察在行政执法过动中，针对不同的情况及造成的法律后果，运用自己的执法经验和法律知识，经过理性判断，可以自行选择适当的行为方式、时间、程序。广泛性是指行政自由裁量可以广泛的应用于警察行政执法过程中的实体和程序规范的各个环节。
警察自由裁量权具有专属性。它表现为警察依据专门的法律法规规定对法律赋予的行政职权进行行使，警察是代表国家实施法律，除非法律明确授权，其它任何机关、团体和个人均无权行使，例如《中华人民共和国治安管理处罚法》，这从性质上将它与其他行政机关行政自由裁量权和司法机关的司法自由裁量权区分开来。
四、行使警察自由裁量权存在的问题及其原因
警察在执法过程中往往存在着滥用、乱用行政自由裁量权。滥用指警察自由裁量权的行使从表象上看符合相关法律法规，但实质上却没有根据具体情况加以合理区分，也没有根据比例原则进行合理裁量。乱用是指警察在执法实践中，由于受相关利益的驱动，在行政裁量上各种形式的“以罚代教”、“以罚代拘”等现象仍然层出不穷，执法过程乱象从生。如在实体法的运用中，对可以“拘留或罚款”的就只用“拘留”，对拘留可在“十五日以下”的就顶格“拘留十五日”。在程序法的运用中，尽管对警察履行法定职责的时限明角的规定，但在时限内何时履行法定职责却是由警察自行决定，因此往往存在着违反行政执法效率原则，故意拖延甚至变通履行的情况，这必然会损害行政相对人乃至国家的权益。虽然这些行为从形式上来看没有超越自由裁量权的权限，但不适当地行使行政自由裁量权，会导致行政处罚显失公正，这会破坏法律的尊严，侵犯行政相对人的人权和其他应当享有的权利。
五、完善警察自由裁量权的几点思考
（一）行政程序制约
行政程序制约可以有效的控制警察执法过程中滥用、乱用自由裁量权。其途径有：一是公安机关内部对于本系统的工作程序、内容都较为熟悉，裁量适当与否判定较为容易，因此同级公安机关内部承办部门、法制审核部门、审批领导人之间，应当严格审批制度，层层把关确保裁量合理合法；而上级公安机关应当及时对下级公安机关不合理、不适当的行政行为予以重新裁量。二是坚持从实际出发，充分吸收借鉴基层长期执法实践中积累的经验制定相关标准，对执法频率较高、情形较复杂的违法行为处罚，尽可能细化具体的适用情形和处罚档次。标准的制定要注重可操作性，做到既统一规范裁量权行使，又为个案的合理裁量预留空间，避免机械执法。
（二）扩大有效的救济途径
一是提升监察救济。行政相对人可以就警察执法过程中乱用自由裁量权的造成的侵权行为向有关监察部门申诉，请求救济。这种救济途径，监察机关只能对行使该自由裁量权的执法人员进行处理，如行政处分，党纪处分，但不能直接撤销、变更一个具体行政行为。二是简化复议程序，方便行政相对人根据《行政复议法》的规定，提请复议机关依法对具体行政行为的合法性和合理性进行审查，对于不合理的行政自由裁量行为及时做出变更或撤销，以保护相对人合法权益。三是扩大人民法院对不合理的行政行为的受案范围，切实加强司法机关对警察自由裁量权的监督和控制，根据《行政诉讼法》规定，人民法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为，对行政处罚显失公正的，也可以直接判决变更。
（三）提升警察执法水平
代表着国家公权力的警察理应严格要求自己，努力提升自己，使执法更符合普适的价值观，避免执法的随意性和主观性。提高公安机关行政执法人员的执法水平，首先，要提高其政治素质，牢固树立全心全意为人民服务的观念，执法为民尊重和保障人权，充分认识滥用、乱用自由裁量权的危害性，合理行政时在公民的自由与国家的秩序上找到一个平衡点，尽量做到不要让自由与秩序两种价值进行冲突。其次，要提高执法人员的职业素质，使其具有崇高的职业道德，要树立正确的权力观，做到秉公执法、清正廉洁。再次，要提高执法人员的法律素质，加强对执法人员公正、公平、严格执法的法制教育，学法、尊法、守法、用法，确立执法人员对法律负责的法制观念。
（四）完善监督制约机制
首先，要完善行政机关内部监督，将警察执法过程置于监督之下，不仅可以有效地促进警察自由裁量权的正确实施，也能在当前政府机关公信力下降的情况下保障警察自身的安全。其次，要健全社会监督机制，充分发挥群众监督和舆论监督的作用。通过科学立法对群众监督的权限和程序进行保障，使群众监督法律化、制度化。在保护好行政相对人的个人隐私的前提下对相关警务活动实行阳光执法增加行政执法的透明度，便于群众对公安机关行政执法行为进行监督。舆论监督是公众通过舆论机关或运用舆论工具，行使宪法和法律赋予的监督权利，这也是依法治国基本方略的必然要求。尽快出台舆论监督的法律，依法保障和规范舆论监督的权利，使其更好地履行监督义务。但也把握好舆论监督与行政执法活动的距离，过分强调社会舆论对公安机关执法活动的监督亦会影响其正常秩序。因此，必须加强社会整体的法治建设，才能有效地对警察自由裁量权进行控制，保障自由裁量的合適使用。
（五）对公安机关执法的规定要权责统一
权责要统一，是指公安机关拥有的职权应与其承担的职责相适应。行政立法应对公安机关执法的规定权责统一，在赋予有关公安机关必要职权的同时，严格规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。一方面会促使行政执法人员实际执法时有理有据，另一方面使警察在执法过程中能够明确自己的职责，审慎的行使手中的自由裁量权。
