“共同的发展”与分殊的利益
唐伟
摘 要：在以往研究中，政府与农民的冲突往往被归结于发展过程中因目标不同所造成的利益对立，但是，对L县水电开发与移民搬迁过程的研究表明：在相同的目标下，政府与农民也会出现明显利益对立。原因是在水电建设过程中，虽然政府與农民有着“以水致富”的共同目标，但是当地政府过于追求工程速度与效率、移民安置的城镇化率以及搬迁任务完成与否的“发展”逻辑，与希望通过“搬迁致富”、避免增大生活风险和以暂时“牺牲”来获取未来利益保障的农民“生存”逻辑都产生了较大冲突。事件背后，思考如何才是真正的发展，以及认清唯经济增长的狭隘“发展”逻辑得以产生的集体“误识”原因，将是我们从理论层面化解政府与农民“共同求富而民未富”矛盾的主要任务。
关键词：共同发展；利益分化；水电开发；移民搬迁
中图分类号：F304.5 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）04-0087-08
引 言
期望通过水电开发实现“以水致富”，一直都是中国许多水资源丰富地区的地方政府和当地农民所积极渴望的目标。但是，现有研究表明，尽管这些地方政府都曾在自身辖区大力上马或引进了各种各样的水电工程，但是水电经济驱动下的地方经济增长，不仅没有带来农民生活满意度的相应提高，反而使他们在搬迁安置的过程中产生了较大不满，各种关于移民上访和群体事件的新闻时有报道。如在关于大型水电站建设引发的移民研究中，塞尼就曾经指出，在经济和社会“双脱嵌”的情况下，移民安置和重建往往存在着失地、失业、无家可归、被边缘化、食品保障缺乏、发病率增加、公共资源和服务权益丧失以及社区解体等多项导致贫困的风险[1]；而Downing等的心理—社会—文化破坏理论也认为，除去经济损失外，移民还要经历一个从旧习惯性文化再到新文化的文化错位与适应过程，并由此给移民心理带来了巨大的冲击和创伤[2]。此外，从道义伦理学角度，应星、陈军以及严登才等人的研究，也指出了政府与农民在征地赔偿过程中的公平内涵认知不一致以及现有搬迁安置制度与移民生活惯习上的不契合[3-5]。
那么，我们该如何认识这样一种从“共同目标”到“利益冲突”矛盾现象的逻辑转变过程？在以往的研究中，由于不少的学者过多地关注了政府与农民之间的对立，忽视了两者共同追求“发展”的一面，因而将研究重点放在了农民的不满以及由此而产生的行为抗争上。但是实际的调查研究表明，尽管在水电建设的过程中，政府与农民之间确实存在着利益对立，但这种对立并不是从一开始就出现的，而只是在这一过程中因各种目标的冲突才开始逐渐出现的。所以要弄清农民不满的真正原因，就必须对这一利益分化的过程展开具体分析。有鉴于此，本文的研究目的就是在总结以往研究的基础上，通过对L县水电开发与移民搬迁实地案例的分析，展现当地政府和农民是如何在“以水致富”的共同目标下，却因其他目标的矛盾冲突而产生各种利益分化，并由此对如何真正使农民脱贫致富作出一个理论层面的反思。
本文资料主要来自两个方面：一是笔者在Q省L县的长期田野调查的实证资料；二是能够找到的第二手资料，包括与L县水电建设有关的网络文献及当地官方的新闻媒体报道资料等等。
一、以水致富：政府与农民的“共同目标”
在谈到人类修建大坝的行为动力时，P·麦卡利曾经指出：“大型水坝的庞大规模，以及它那在人类控制下貌似能带来强大的自然力量的能力，使人类陷入一种独特的想入非非之中”[6]。但实际上，对许多地区来说，除去特有的大坝情结，更大的动力则来自于当地政府与农民希望通过水电开发改变当地落后面貌的心理预期。比如在关于大坝建设与地方发展关系的研究中，Tortajada和Biswas等人就曾经直接指出，大型水电站建设不仅可以帮助一个地区实现水源供应、洪水控制、干旱疏解，而且还可以缓解地方贫困、提升民众生活质量以及促进区域经济快速发展[7-8]。对此，不少国内学者如刘刚、黄国安等人也表示了相同的看法。他们认为，水能不仅是一项优质的清洁能源，而且大型水电站建设还可以大大改善一个地区的区域交通和基础设施条件，吸引人流、物流、资金流向该区域汇聚，从而帮助该地区实现经济增长的跨越式发展[9-10]。由此可见，正是在对水电建设这样一种经济效益的期盼下，诸多地方政府才开始了对各种水电开发的谋划与建设。
在Q省L县域内长期流淌着中国西南的一条主要河流——P江，但是由于偏僻的山区地理位置和不发达的交通设施，其经济和社会生活等方面都一直比较落后。在田野调查中，当地干部告诉笔者，在H电站未修建之前，整个县城只有一条大街，当时有一位全国政协副主席前来考察电站前期筹备工作，可县里最好的宾馆连个独立卫生间都没有。为了防止这位老人夜间上公共厕所摔倒，县政府只好安排服务员彻夜值班看护。由此可见L县当时的落后状况。在L县下属的Z镇，因为气候和温度适宜，生长着一种口感、质量都极佳的柑橘，由于交通不便，柑橘只能在本地狭小的市场范围内销售。当地老百姓最大的心愿就是希望政府能修一条直通外界的高速公路，能使本地的优质柑橘销往全国。可修路往往意味着巨大的费用，这对当时年生产总值只有几个亿元的L县政府来说，实在是过于昂贵了。所以，面对这一困境，当地政府和农民都将谋求经济发展、改变自身命运的希望寄托在了P江水资源的开发上。
从现实层面来讲，水电建设是一项庞大的工程，不仅需要过硬技术，更需要巨大的资金投入，而这些条件都是当时L县所不具备的。此时，总投资近600亿元、以利用P江水资源为目的的世界巨型水电站——H电站的开发建设给当地民众带来了希望。根据国家能源建设的整体规划，几大国有水电公司将在P江进行一个庞大的25级水电梯级开发计划，其中一座就预设在L县附近。而按照水电建设的一般逻辑，电站建设通常意味着巨额的投资，水电建设一旦落实，巨大的投资效应不但可以为当地的经济、社会带来较大的效益，而且可以带动周边许多产业的发展，为当地农民提供更多的就业机会。所以消息一经传开，当地政府和民众都对此表示了热烈的“欢迎”与支持。比如在当地政府的网站上，当时就有一篇文章“热情盛赞”H电站建设将会给L县带来的好处。在文章中，作者先是列举了H电站建设将在发电、拦沙、防洪、通航以及环境保护等方面起到的巨大作用，然后又详细介绍了H电站建设可能将给L县带来的显著效益。作者认为，随着库区对外、对内水陆交通条件的改善，移民及工程开发建设资金的投入，H电站建设必将对L县的基础设施建设、资源开发利用、产业结构优化、经济发展起到积极的推动作用。
当地政府对H电站建设充满了美好的“憧憬”，迫切希望“脱贫致富”的地方农民也对H电站寄予了的巨大期望。他们认为，有了这样一座水电站，不仅工作机会增多，说不定高速公路、铁路的修建也会接踵而来。交通设施一旦便利，他们出远门不用再翻山越岭，“发家致富”的希望也会增大。所以，正是在这样一种热切期盼下，当地媒体在一篇关于H电站建设的新闻报道中，以一个农民的口吻，详细记录了当地百姓得知H电站要修建之后的喜悦之情：
当年我们在学校读书的时候，老师就讲贫穷不是社会主义，L县的经济是投资拉动型的，现在NY铁路开工了， H电站虽在筹建阶段，我们就已经感到它强大的牵引力了……今年初，我们就想把房子拆了，修一栋三层的钢筋混凝土楼房，但乡镇书记、镇长劝我们不要操之过急，因为部分库区移民需靠后安置，到那时，我们就得按社会主义新农村的规划，重新统一修房盖楼，H电站将使我们生活发生翻天覆地的变化。
由此可见，在当时的水电建设过程中，H电站似乎确实承载了地方政府与当地农民的“共同希望”。
二、政府与农民在水电建设中的利益分化
尽管L县政府与当地农民有着“以水致富”的共同目标，H电站修建之初也受到民众的极大支持，但是随着水电建设和搬迁安置工作的展开，两者之间却出现了较大的利益分歧，这种分歧表现在土地赔偿、城镇安置以及后期发展等多个方面。
（一）工程速度和企业利润下的不公平赔偿
在L县，当地政府与农民的第一个矛盾发生在征地补偿阶段。原因是在这一过程中，农民期望通过公正合理的经济赔偿给日后的移民生活寻求一份“安稳有效”的长远保障，但是在实际操作过程中，地方政府基于自身目的所制定的赔偿政策却让农民感到极大的不公平。比如作为主要搬迁对象的L县Z镇，由于地少人多，农民为了将土地功效发挥最大，就根据植株高矮和收获季节的不同，在同一地块上套种了柑橘、花椒、沙仁、枇杷等多种作物，作为一种传统的生产习惯和作物价值的真实体现，农民自然希望在实物测量的时候政府能够将这些庄稼全部登记进去。但L县政府认为，移民搬迁的时间是有限的，如果每一块土地都进行如此复杂的登记，那么任务完成很可能遥遥无期。为了尽快完成搬迁任务，当地政府采取了简化政策，即在进行实物登记时，不是对每块地上所有作物进行测量，而是只测量其中一种主要作物。这样的简化办法虽然在很大程度上提高了实物登记的速度，却忽视了作物的不同类型与价值，造成了对农民财产的大幅低估。
如果说简化政策引发了农民的不满，那么在水电建设过程中，地方政府为获取工程，以“让利”形式将农民土地“划入”低标准赔偿的做法，更让农民感受到不公平。在L县，虽然国家已经同意水建立项，但由于规划中的H电站地处Q省L县和G省C县交界处，H电站的属地管辖权和具有较大经济“带动效应”的运营总部坐落地，一直是L县和C县争夺的焦点。面对两县的焦灼，S公司却长期不做决定。根据当地政府官员私下向笔者透露的信息：当时S公司提出的条件就是哪个县给出的征地搬迁方案成本优惠，就选那个县。那么，地方政府如何才能在不违反国家移民政策的前提下，降低搬迁成本呢？这里我们对国家移民条例中的个别内容作出一点解释，2006年7月国务院颁布的《大中型水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《移民条例》）中，与移民利益密切相关的征地补偿部分的第二十二条是这样规定的：大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍……征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。
在这里，政府与农民最容易产生纷争的就是对何为“耕地”、何为“其他土地”的类型的划分：即对地方政府来说，由于“其他土地”的土地补偿费和安置补助费标准是地方政府制定的，所以如果要降低企业的搬迁成本，只能是尽可能多的将农民土地划入“其他土地”类型，然后再以低于16倍的标准去赔偿，才能达到降低成本目的。但是对当地农民来讲，由于“耕地”的赔偿标准是国家移民条例规定的，所以只有将尽可能多的土地表述为“耕地”，才可以获得更多或更公平的赔偿。由此，在两种不同目的的碰撞下，政府和农民自然就产生了矛盾。比如在L县Z镇，根据当时政府执行的政策，除去水田、旱地、水浇地及甘蔗地之外，种植经济作物的土地都不能算是“耕地”。但是Z镇移民却认为，在改革开放之前，Z镇土地都是以种植粮食作物为主的“耕地”，只是改革开放之后，为了更好地发挥土地的经济效益，当地政府指导农民进行产业结构调整，绝大多数“耕地”才开始种植高效益的花椒、沙仁等经济作物，赔偿时，“你”（政府）不能因为地面作物有了变化，将其不视为“耕地”。对L县政府来说，由于获取工程落地迫在眉睫，所以只能是选择“无视”农民要求。从H电站总部最终坐落于L县的结果不难想象L县政府做出了怎样的让步。当然，这种较为“赤裸”的利益交换是不能摆在台面上给移民解释的，当地官员在接待移民咨询时，很多时候就是一句话：“赔偿政策是上级定的，我们没有解释权，只有执行权”。
（二）城镇规训下的费用交纳和生活成本扩大
在L县，除去复杂的土地赔偿纷争，地方政府与农民在城镇生活费用的收取上也产生了较大矛盾。原因是在水库移民搬迁过程中，当地政府借工程建设之机尽力提升本地的城镇化率，为确保安置成绩的“亮眼”“客观”，不仅将安置的重点放在了钢筋水泥式的房屋建设、交通基础设施改善上，而且还试图以制度为手段，对农民展开了城镇化“规训”，但是这种“人为”转变做法，不仅没有使农民享受到城镇生活的便利，反而使他们从经济和生活上都感到了极大不适应。在L县DM集镇，在移民搬迁仅两年、生活还未稳定之际，集镇管委会就开始要求他们缴纳水电费以及卫生费。对此，集镇干部解释是：虽然修建电站的S公司给搬迁到DM集镇的移民免费铺设了输水管道，但是S公司却并未提供看护和维修费用，社区收取水费，主要是為了解决这部分费用。至于卫生费，是因为现在是城镇居住模式，街道、广场这样的公共空间增多了，要维护这些场地的干净整洁，就必须请专人每天打扫。对于干部的说法，当地移民并不认同。他们认为，在DM集镇，因为电费在过去是一直收取的，现在水电站不兑现免费用电的承诺让移民自己缴纳也还能让人勉强接受，但水费、卫生费这种明显带有城镇管理特色的费用缴纳方式，让他们无法接受。在调查中，有一位移民生气地对笔者说：“过去我家屋子旁边就是一条大堰沟，想吃水就吃水，从来没有交过钱，现在搬过来了，淹没的堰沟你没赔钱，为啥要我们为吃水交钱？”对于卫生管理费，移民则更难以想通。他们认为，在过去，农村卫生是各家自己的事情，不打扫的人是懒惰的表现，现在倒好，不仅不要各家自己负责，还要付钱雇人来专门打扫，真是没有道理！
当然，如果说新旧观念的转换，表达的还只是农民心理层次的不平衡，而收费带来的经济压力则更体现了农民生活上的不平衡。L县大多数移民搬迁之后基本失去了土地，除去部分赔偿剩余，这些移民最大一块收入就是由水电站建设方提供的每人每月180元后期长效补助。收入不多，支出却不断增加，移民自然感到不满。曾有一位DM集镇的移民告诉笔者，他家有4口人，一个月可以拿到720元的长效补助收入所谓长效补助，是指当地政府在移民搬迁时，为了防止移民将赔偿款过快花光，提前在他们个人账户里每人扣掉了30 720元，在搬迁之后再以每人每月160元的方式 “返还”移民（政策规定是每年再增加10元）。有些移民家庭的子女在水库蓄水之后出生，按政策没有后期长效补助。。但在这中间，由于每月要支出接近100元的水费、电费和卫生费在DM集镇，电费是阶梯电价：每度0.45元，超过180度，每度0.8元；水费每吨2.5元；卫生管理费每人每月2元钱。，以及接近100元左右的养老保险和新农合费用，剩下来的500多元还要负责4口之家一个月的吃穿住行及小孩教育费用，所以从当前的物价水平看，不动用以前的赔偿剩余来进行生活补贴显然是不行的。由于赔偿款剩余有限，经常这么“拆东补西”，肯定不是长久之计，他对此感到忧心忡忡。在论述地主与农民的关系时，斯科特曾经指出，农民的行动原则是一种基于生存伦理的考量，即他们与地主之间关系的平衡不在于地主被“拿走多少”而是“还剩下多少”，而这种平衡关系一旦被打破，即“剩下的太少”，危及到了他们的生存，那么就很容易激起他们的一种内心愤怒及反抗[11]9。在访谈过程中，筆者经常听到很多移民讲述未搬迁之前的农村生活是多么美好，搬迁之后的集镇生活是多么不满意，但实际上这种怨恨现在、怀念过去的心理，恐怕不仅是对现有管理方式的不适应，更重要的还有生活成本扩大所带来的经济压力。
（三）伦理资源的策略运用与诺言违背
在L县，除去土地赔偿和城镇生活费用的缴纳引起的矛盾，当地政府与农民还就搬迁诺言的兑现与否产生了较大矛盾。原因是在H电站建设之初，为了确保水电工程及移民搬迁工作顺利进行，L县政府拿出集中力量办大事的“气魄”，开展了一次“运动式搬迁”，即要求县里一切吃财政饭的人员全部返乡进行搬迁动员工作，未完成任务者不能返回上班。对赔偿的不满、对祖辈之地的留恋和对未来的迷茫及担忧使不少移民拒绝搬迁。在任务期限一天天逼近和强硬手段反而可能激发矛盾的情况下，L县的地方官员只好舍“硬”求“软”，从人情感化入手。在调查中，L县一位官员对笔者谈论了当年如何动员移民搬迁的过程：
刚开始劝移民搬迁，老百姓思想转变不过来，只能去耐心解释。刚去的时候，人不熟，连门都不愿意让你进……只有等他们心情好了，不警惕你了，才开始做动员工作。有时还得买点菜，和移民喝点酒，谈心交心，才能解释（移民政策）……大搬迁时，没人拆房，家具也没人搬，（我们）就帮他（移民）拆瓦，搬棒棒（柴火）。
与此同时，一位女性移民也曾笑着对笔者回忆了当年一位带队副镇长在搬迁时给她提供的各种“春天般”服务——当时该副镇长对她的许多要求不仅是“有求必应”，而且在她终于答应搬迁后，还积极承诺以后有什么问题都可以找他。可以说，在搬迁动员过程中，当地官员确确实实给移民展示了“为人民服务”的公仆形象。不过，在搬迁完成之后，一切却很快有了变化，移民再与官员打交道时，他们再也找不到当初那种“有求必应”的热情了。相反，“不符合政策”以及为什么不符合这类详细而又“形式性”极强的回答成为移民求助时的“家常便饭”。一位G姓移民告诉笔者，当年为了让他家搬迁，县里把他家一位当副县长的亲戚派回来做工作。最后，为了不让自家亲戚为难，他只好同意搬迁。但在搬迁结束后，当他再以亲戚关系去找副县长帮忙解决个人问题时，这位副县长却再也不提亲戚关系，而是以公事公办口吻告诉他“不符合政策”。G姓移民生气地说，当年劝我搬迁时，他可是天天都是“二叔二叔”的，现在倒跟我讲“不符合政策”。从这些明显可以看到官员治理逻辑与农民伦理的不一致。在政府官员看来，移民搬迁这样重大而又紧急的工作任务，往往关系到“前途”和“饭碗”问题，在科层压力之下，亲情、道德资源都只是用来完成任务的手段。现在任务结束了，电站开始蓄水发电，移民后续个别问题不再是影响个人前途和必须紧迫解决的，工作逻辑回到“依法”办事、不出差错的轨道是很自然的事。更何况，移民搬迁结束后，更多新的其他任务正等着他们去完成目前在L县，地方官员们压力最大和投入精力最多的就是“精准扶贫”事务。。但是，农民认为，以道德“始”必须以道德“还”，情义上的不对等和不兑现就是一种道义背叛和伤害：“搬迁结束了，你（政府官员）不但不回报我们当时的配合搬迁，还用‘不合政策‘按法规办这样的回答来应付我们，就是一种不负责任的表现”。这就类似于斯科特曾经提到过的农民互惠原则，即农民认为一个人应当帮助那些帮助过自己的人，或者至少不损害他们，如果受惠者没有如此行事，就会让农民感受到不公平[11]215。
三、“发展”逻辑和生存逻辑：政府与农民搬迁安置矛盾的结构内因
在地方水电建设过程中，为什么当地政府和移民会出现上述利益冲突？究其原因，主要与地方政府和当地农民在水电建设中所秉持的不同逻辑有关。
（一）水电建设的地方动力和利益需求
在谈到国家统治类型时，韦伯曾经指出，国家要实现统治的长治久安，权力合法性的来源始终是个问题[12]。基于这一认知，赵鼎新将现代国家的合法性来源归纳于意识形态、民主选举或绩效三个层面[13]。而在关于中国发展主义的研究中，孙立平曾将发展主义分为目的型发展主义和工具型发展主义两大类。他认为，对于前者，发展本身就是目的；而对于后者，发展就是为某个目的服务的。目的型发展主义还会比较注意发展的意义，而工具型发展主义则更是不顾一切。任何政权的统治都需要合法性基础，中国政党统治的合法性基础是意识形态，改革开放后上述合法性开始变弱，而选举式民主条件又暂不具备，在这种情况下，就只能转到绩效合法性，大力发展经济[14]。因此，经济增长成为巩固政权统治和提升绩效合法性的一种主要工具。当然，如果说国家对发展主义的采纳来自巩固自身统治合法性的要求，那么，再好的政策也需要有执行者来执行。在中国，国家发展主义理念的执行自然也需要由上至下大批不同层级的政府官员执行。但是，组织社会学的研究表明，组织中的个人目标与组织的整体利益往往并不是天然一致的，如何将成员的个人目标与组织的整体目标协调一致，就成为一个需要非常重视的问题。根据周黎安提出的“晋升锦标赛”理论，中国解决这一问题的路径，就是执政党建立起了一套“晋升锦标赛”式的组织激励机制，将经济考核指标与官员个人晋升结合起来，从而使一种唯经济增长模式的发展思路很快就成为地方官员的一种个人行为动力[15]。
在指出诸多地方官员在为“晋升”而竞争的同时，周雪光也注意到了政绩考核中的上下级信息不对称现象。他认为，从业绩考核的角度来看，下级官员对自己工作中需要克服的困难、工作绩效等方面有比上级领导更多的信息；但是上级官员对下级官员的所作所为却难以准确把握，为了在考核中让上级更迅速地注意到自己，下级官员有动力用发出信号的方式来来将自己的能力、政绩告诉上级[16]282。当然，要确保信号的客观有效，通过“资源密集型”工程来突出个人政绩就是一种最佳途径，原因有二：首先，地方官员因为任期限制，一般只有三五年，所以与民生、教育等投资大、见效慢的方式相比，资源消耗型之类的大型工程项目带来的经济变化引人注目、客观可测，有利于“政绩”信号发出的“快速”“精确”；其次，自然资源分布是地方经济发展中的先天因素，利用“我有你无”的自然资源发展经济，可以确保“政绩”信号发出的“独特性”和“领跑性”。正是在上述双重背景下，大型水电站这样的能源工程经常被许多水资源丰富地区的地方政府作为拉动经济增长的首要之选，并体现出以下3个方面的特征：
1.对工程速度的重视。在谈到不同国家的发展模式时，马克薛尔顿曾经指出，在社会主义中国，为体现出一种制度的优越性，尽快实现与西方国家“看齐”的目的，国家一直采取的是一种赶超性的工业化发展战略[17]。而这种赶超性的战略体现在国家发展过程中，就是对“速度”“效率”等理念的强调。其实，除赶超性战略之外，更多的压力还来自地方官员急于在短时间内出政绩的要求。对移民搬遷来说，实物测量、土地估值、财产评估等方面虽然是一个差异繁多且对移民个体利益与长期生存至关重要的事情，但从政府层面来看，一个包容了所有需求与差异的搬迁赔偿方案，也许能提升移民的安置满意度，但是却需要有一个长时段的前期田野调查与需求倾听，而这对任期有限的地方官员来说，无疑不符合其时间成本概念，所以速度就成为政府官员在水电建设中的重要追求。
2.在搬迁安置中，地方官员通常是用一种有利晋升而不是有利移民的行为逻辑来主导移民的搬迁安置。这是因为作为“晋升锦标赛”中的政绩信号，除了通过向企业让利以争取工程落地来尽快体现其经济发展效益之外，城镇化率的快速提高以及安置成绩的“亮眼”“客观”，同样也是有助地方官员晋升的有效表现渠道，所以在安置“政绩”方面，官员们自然也就投入了更多精力。
3.重任务完成而轻诺言兑现。在论述中国国家治理的制度逻辑时，周雪光曾经指出，当前中国官僚体制的大一统体制下，为了保证地方治理的灵活有效性，国家不得不赋予地方主要官员对辖区事务极大专断权力[16]76。而对于期望通过水电建设拉动辖区GDP增长的地方官来说，强烈的个人意志还需要有相应的组织资源来予以配合，这时“垄断性权力”就发挥了作用。因为基于同样的“晋升锦标赛”原理、科层制下的各级官员是否能很好地执行上级命令和完成相应任务是决定其能否得到上级提拔的关键。所以在这种“向上负责制”的组织逻辑下，水电工程作为一种长官意志产物，使地方各级官员通常基于一种完成任务的逻辑来“理性”施政，即根据上级施加的压力大小来选择不同的治理手段和目标：如果上级施加的压力大，为了完成任务，地方官员就会使用各种正式或非正式手段来予以完成；如果施加的压力不大，则会回到常规治理轨道，并以“趋利避害”、尽量不威胁自身职业生涯的方式来开展工作。这样一种“理性”治理逻辑，常常导致产生移民们认为的违背诺言的行为。
（二）移民的搬迁预期与现实冲突
对于地方水电建设，尽管政府官员有着上述“不为人知”的个人利益，但是对当地农民来说，他们关注的却并不是这些。在他们心目中，电站建设可能带来的幸福生活使他们对此也有着自己的利益诉求：
1.从物质层面来讲，希望“搬迁致富”和借水电工程建设之“东风”过上富裕的生活，是移民对工程持“欢迎”态度的基本出发点。而一旦这些期望落空，富裕并未到来，移民的不满自然也就可想而知。
2.在《农民的道义经济学》中，斯科特曾经指出，“安全第一”的风险回避原则，使农民更加看重生活的稳定和保障性[11]19。因此，在搬迁安置过程中，希望通过土地赔偿为自己争取更多利益以及对生活成本的看重，实际上也正是农民为自身寻求生活保障、降低日常风险的行为表现。但是在实际操作过程中，由于地方官员基于“晋升目的”的一系列“出政绩”式做法，无论是从物质赔偿、生活压力等方面，都打破了农民对日常生活的稳定预期，自然也就加大了他们对安置过程的不满。
3.在搬迁之时，尽管农民通常会以“风险回避”作为首要原则，但是如果在必须做出搬迁“牺牲”的情况下，农民往往会采取一种“暂时吃亏”的办法来换取未来“一定保障”。这是因为在中国，虽然目前的移民已不完全是“政治搬迁”，但是国家权力的强势和官员们在熟人社会中对个人关系等非正式人际网络资源的运用，往往会使农民处于一种权力和道德的双重压力之下，在此情况下，他们往往会答应搬迁。但是，我们不能就此认为他们主动做出了利益让步。因为在谈到农民之所以愿意配合政府以远低于市场价格的赔偿来完成征地拆迁的行为时，朱晓阳曾经指出，农民与政府“合谋”的背后，往往还存在着他们一种“道德经济观”式的“理性算计”心理，即农民认为今天如果“我”吃点亏配合“你”（政府）搬迁了，那么作为交换，“你”也应该对“我”将来的生计和生活保障负责[18]。所以，如果移民们在“配合”搬迁后产生了不满和抗争的话，一个很大原因自然是来自政府官员们那种“理性治理”逻辑对传统“互惠原则”的不遵守。
由此可见，在水电建设的过程中，正是由于政府与农民有着完全不同的逻辑，从而使得事件双方在表面相似的共同目标下，却出现了一种明显的利益分化与冲突：即对地方政府来说，作为一种有效的政绩“信号”，由于水电建设的顺利与否往往与地方官员的个人晋升有着重要的关系，所以这就使得他们在水电建设的过程中，将移民搬迁的速度、城镇化安置形式以及如何顺利完成任务的策略作为了自己的行为重点；但是对当地农民来说，他们在水电建设与移民搬迁中的利益出发点，却主要是来自于希望通过“搬迁致富”、不希望增大生活风险以及试图用暂时“牺牲”换取未来利益保障等方面，所以这就使他们在水电建设的过程中，将土地赔偿的公平、安置生活的成本大小以及搬迁诺言的兑现与否等作为自己的关注重点。对于前者，我们可以称之为一种“发展”的逻辑；对于后者，我们可以称之为一种“生存”的逻辑。目标相同，逻辑却不同，这就自然导致了政府与农民在水电建设与移民搬迁的过程中产生了各种利益冲突。
四、结论与讨论：如何才是真正的发展？
通过以上分析，我们清楚地看到了一个受到政府与农民共同“支持”的水电工程，是如何在实际建设的过程中产生各种利益分化与冲突的。但是，作为一种学术反思，我们该如何进一步看待这样一个个案分析所反映出来的背后信息？在谈到发展主义的影响时，黄平曾经指出，作为一种现代性话语和意识形态，发展主义对广大的“第三世界”国家产生了极其深远的影响，因为它通过对工业化、城市化、现代化等等的许诺，给处于物质贫乏的人们描绘了一个光明美好的未来[19]。而布迪厄、华康德也认为，人们的心智是根据认知结构建构的，而认知结构正是来自于这个世界的结构[20]。作为一种既定的社会现实，在中国的诸多水资源丰富地区，由于“脱贫致富”本身就是贫困地区农民的一种内在渴望，而水电建设中的经济效益又貌似为他们摆脱现状提供了一条可行的“路径”，所以才使他们在追求发展的过程中，对“以水致富”这样一种模式有了“不加拒绝”的主动接受。但是，在这种渴望“发展”的背后，人们没有看到的却是这样单纯追求经济增长却忽视农民个体生存和生活权益、将经济的增长等同于社会进步的狭隘“发展”理论，这不仅是对真正发展内涵的错误认知，而且还往往因自身所带有的“虚幻”和“迷惑性”，使农民对其抱有较大的幻想。
尽管我们能够清楚地指出上述“模式”在发展过程中的各种缺陷，但是更为严重的事实却是这种“发展模式”在各种巧妙话语的“包装”之下，却获得了越来越多农民的支持。比如在曾经著名的“怒江水电开发之争”中，尽管曾经有环保志愿者多次前往当地进行了水电建设弊端的宣传，但是令人“意想不到”的是，这些不远万里、前来为怒江人民长远利益作考虑的环保“白求恩”，居然遭到了当地政府与农民的“联合驱赶”，理由是志愿者们的行为阻碍了当地的“发展”。当然，在这里，我们不是要通过这一事例来指责农民看不到环境保护的长远利益，而是要通过对这一矛盾逻辑的分析，去深刻反思这样一种“唯经济增长主义”模式是如何在心灵和认知上将农民予以“俘获”，从而使其“心甘情愿”成为上述“工具式发展”一员的。
在分析当前中国社会转型的主要特征时，郭于华曾经从文明研究的视野提出了“共产主义文明”这一概念，即认为这样一种独特的文明形式，在强大的国家权力支持下，对民众的日常生活世界具有极强的动员裹胁势能，它可以改造和重建人们精神世界，并影响人们的生存实践和抗争逻辑[21]。在这里，郭于华的研究指出了一种权力体制对人们心灵认知上的改变。但是，这种改变是如何具体发生的，现有学者们却并没有给出进一步的研究。鉴于此，本文对水电建设中政府与农民这样一种从“共同目标”到“利益分化”过程的研究，只能算是对当前“发展问题”的一个初步探讨和反思，更深入的研究，尚待来日。
致谢：本文在写作过程中得到导师郭于华教授及好友林磊、李海金、胡杰成的指导和帮助，谨致谢忱。
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摘 要：在以往研究中，政府与农民的冲突往往被归结于发展过程中因目标不同所造成的利益对立，但是，对L县水电开发与移民搬迁过程的研究表明：在相同的目标下，政府与农民也会出现明显利益对立。原因是在水电建设过程中，虽然政府與农民有着“以水致富”的共同目标，但是当地政府过于追求工程速度与效率、移民安置的城镇化率以及搬迁任务完成与否的“发展”逻辑，与希望通过“搬迁致富”、避免增大生活风险和以暂时“牺牲”来获取未来利益保障的农民“生存”逻辑都产生了较大冲突。事件背后，思考如何才是真正的发展，以及认清唯经济增长的狭隘“发展”逻辑得以产生的集体“误识”原因，将是我们从理论层面化解政府与农民“共同求富而民未富”矛盾的主要任务。
关键词：共同发展；利益分化；水电开发；移民搬迁
中图分类号：F304.5 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）04-0087-08
引 言
期望通过水电开发实现“以水致富”，一直都是中国许多水资源丰富地区的地方政府和当地农民所积极渴望的目标。但是，现有研究表明，尽管这些地方政府都曾在自身辖区大力上马或引进了各种各样的水电工程，但是水电经济驱动下的地方经济增长，不仅没有带来农民生活满意度的相应提高，反而使他们在搬迁安置的过程中产生了较大不满，各种关于移民上访和群体事件的新闻时有报道。如在关于大型水电站建设引发的移民研究中，塞尼就曾经指出，在经济和社会“双脱嵌”的情况下，移民安置和重建往往存在着失地、失业、无家可归、被边缘化、食品保障缺乏、发病率增加、公共资源和服务权益丧失以及社区解体等多项导致贫困的风险[1]；而Downing等的心理—社会—文化破坏理论也认为，除去经济损失外，移民还要经历一个从旧习惯性文化再到新文化的文化错位与适应过程，并由此给移民心理带来了巨大的冲击和创伤[2]。此外，从道义伦理学角度，应星、陈军以及严登才等人的研究，也指出了政府与农民在征地赔偿过程中的公平内涵认知不一致以及现有搬迁安置制度与移民生活惯习上的不契合[3-5]。
那么，我们该如何认识这样一种从“共同目标”到“利益冲突”矛盾现象的逻辑转变过程？在以往的研究中，由于不少的学者过多地关注了政府与农民之间的对立，忽视了两者共同追求“发展”的一面，因而将研究重点放在了农民的不满以及由此而产生的行为抗争上。但是实际的调查研究表明，尽管在水电建设的过程中，政府与农民之间确实存在着利益对立，但这种对立并不是从一开始就出现的，而只是在这一过程中因各种目标的冲突才开始逐渐出现的。所以要弄清农民不满的真正原因，就必须对这一利益分化的过程展开具体分析。有鉴于此，本文的研究目的就是在总结以往研究的基础上，通过对L县水电开发与移民搬迁实地案例的分析，展现当地政府和农民是如何在“以水致富”的共同目标下，却因其他目标的矛盾冲突而产生各种利益分化，并由此对如何真正使农民脱贫致富作出一个理论层面的反思。
本文资料主要来自两个方面：一是笔者在Q省L县的长期田野调查的实证资料；二是能够找到的第二手资料，包括与L县水电建设有关的网络文献及当地官方的新闻媒体报道资料等等。
一、以水致富：政府与农民的“共同目标”
在谈到人类修建大坝的行为动力时，P·麦卡利曾经指出：“大型水坝的庞大规模，以及它那在人类控制下貌似能带来强大的自然力量的能力，使人类陷入一种独特的想入非非之中”[6]。但实际上，对许多地区来说，除去特有的大坝情结，更大的动力则来自于当地政府与农民希望通过水电开发改变当地落后面貌的心理预期。比如在关于大坝建设与地方发展关系的研究中，Tortajada和Biswas等人就曾经直接指出，大型水电站建设不仅可以帮助一个地区实现水源供应、洪水控制、干旱疏解，而且还可以缓解地方贫困、提升民众生活质量以及促进区域经济快速发展[7-8]。对此，不少国内学者如刘刚、黄国安等人也表示了相同的看法。他们认为，水能不仅是一项优质的清洁能源，而且大型水电站建设还可以大大改善一个地区的区域交通和基础设施条件，吸引人流、物流、资金流向该区域汇聚，从而帮助该地区实现经济增长的跨越式发展[9-10]。由此可见，正是在对水电建设这样一种经济效益的期盼下，诸多地方政府才开始了对各种水电开发的谋划与建设。
在Q省L县域内长期流淌着中国西南的一条主要河流——P江，但是由于偏僻的山区地理位置和不发达的交通设施，其经济和社会生活等方面都一直比较落后。在田野调查中，当地干部告诉笔者，在H电站未修建之前，整个县城只有一条大街，当时有一位全国政协副主席前来考察电站前期筹备工作，可县里最好的宾馆连个独立卫生间都没有。为了防止这位老人夜间上公共厕所摔倒，县政府只好安排服务员彻夜值班看护。由此可见L县当时的落后状况。在L县下属的Z镇，因为气候和温度适宜，生长着一种口感、质量都极佳的柑橘，由于交通不便，柑橘只能在本地狭小的市场范围内销售。当地老百姓最大的心愿就是希望政府能修一条直通外界的高速公路，能使本地的优质柑橘销往全国。可修路往往意味着巨大的费用，这对当时年生产总值只有几个亿元的L县政府来说，实在是过于昂贵了。所以，面对这一困境，当地政府和农民都将谋求经济发展、改变自身命运的希望寄托在了P江水资源的开发上。
从现实层面来讲，水电建设是一项庞大的工程，不仅需要过硬技术，更需要巨大的资金投入，而这些条件都是当时L县所不具备的。此时，总投资近600亿元、以利用P江水资源为目的的世界巨型水电站——H电站的开发建设给当地民众带来了希望。根据国家能源建设的整体规划，几大国有水电公司将在P江进行一个庞大的25级水电梯级开发计划，其中一座就预设在L县附近。而按照水电建设的一般逻辑，电站建设通常意味着巨额的投资，水电建设一旦落实，巨大的投资效应不但可以为当地的经济、社会带来较大的效益，而且可以带动周边许多产业的发展，为当地农民提供更多的就业机会。所以消息一经传开，当地政府和民众都对此表示了热烈的“欢迎”与支持。比如在当地政府的网站上，当时就有一篇文章“热情盛赞”H电站建设将会给L县带来的好处。在文章中，作者先是列举了H电站建设将在发电、拦沙、防洪、通航以及环境保护等方面起到的巨大作用，然后又详细介绍了H电站建设可能将给L县带来的显著效益。作者认为，随着库区对外、对内水陆交通条件的改善，移民及工程开发建设资金的投入，H电站建设必将对L县的基础设施建设、资源开发利用、产业结构优化、经济发展起到积极的推动作用。
当地政府对H电站建设充满了美好的“憧憬”，迫切希望“脱贫致富”的地方农民也对H电站寄予了的巨大期望。他们认为，有了这样一座水电站，不仅工作机会增多，说不定高速公路、铁路的修建也会接踵而来。交通设施一旦便利，他们出远门不用再翻山越岭，“发家致富”的希望也会增大。所以，正是在这样一种热切期盼下，当地媒体在一篇关于H电站建设的新闻报道中，以一个农民的口吻，详细记录了当地百姓得知H电站要修建之后的喜悦之情：
当年我们在学校读书的时候，老师就讲贫穷不是社会主义，L县的经济是投资拉动型的，现在NY铁路开工了， H电站虽在筹建阶段，我们就已经感到它强大的牵引力了……今年初，我们就想把房子拆了，修一栋三层的钢筋混凝土楼房，但乡镇书记、镇长劝我们不要操之过急，因为部分库区移民需靠后安置，到那时，我们就得按社会主义新农村的规划，重新统一修房盖楼，H电站将使我们生活发生翻天覆地的变化。
由此可见，在当时的水电建设过程中，H电站似乎确实承载了地方政府与当地农民的“共同希望”。
二、政府与农民在水电建设中的利益分化
尽管L县政府与当地农民有着“以水致富”的共同目标，H电站修建之初也受到民众的极大支持，但是随着水电建设和搬迁安置工作的展开，两者之间却出现了较大的利益分歧，这种分歧表现在土地赔偿、城镇安置以及后期发展等多个方面。
（一）工程速度和企业利润下的不公平赔偿
在L县，当地政府与农民的第一个矛盾发生在征地补偿阶段。原因是在这一过程中，农民期望通过公正合理的经济赔偿给日后的移民生活寻求一份“安稳有效”的长远保障，但是在实际操作过程中，地方政府基于自身目的所制定的赔偿政策却让农民感到极大的不公平。比如作为主要搬迁对象的L县Z镇，由于地少人多，农民为了将土地功效发挥最大，就根据植株高矮和收获季节的不同，在同一地块上套种了柑橘、花椒、沙仁、枇杷等多种作物，作为一种传统的生产习惯和作物价值的真实体现，农民自然希望在实物测量的时候政府能够将这些庄稼全部登记进去。但L县政府认为，移民搬迁的时间是有限的，如果每一块土地都进行如此复杂的登记，那么任务完成很可能遥遥无期。为了尽快完成搬迁任务，当地政府采取了简化政策，即在进行实物登记时，不是对每块地上所有作物进行测量，而是只测量其中一种主要作物。这样的简化办法虽然在很大程度上提高了实物登记的速度，却忽视了作物的不同类型与价值，造成了对农民财产的大幅低估。
如果说简化政策引发了农民的不满，那么在水电建设过程中，地方政府为获取工程，以“让利”形式将农民土地“划入”低标准赔偿的做法，更让农民感受到不公平。在L县，虽然国家已经同意水建立项，但由于规划中的H电站地处Q省L县和G省C县交界处，H电站的属地管辖权和具有较大经济“带动效应”的运营总部坐落地，一直是L县和C县争夺的焦点。面对两县的焦灼，S公司却长期不做决定。根据当地政府官员私下向笔者透露的信息：当时S公司提出的条件就是哪个县给出的征地搬迁方案成本优惠，就选那个县。那么，地方政府如何才能在不违反国家移民政策的前提下，降低搬迁成本呢？这里我们对国家移民条例中的个别内容作出一点解释，2006年7月国务院颁布的《大中型水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《移民条例》）中，与移民利益密切相关的征地补偿部分的第二十二条是这样规定的：大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍……征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。
在这里，政府与农民最容易产生纷争的就是对何为“耕地”、何为“其他土地”的类型的划分：即对地方政府来说，由于“其他土地”的土地补偿费和安置补助费标准是地方政府制定的，所以如果要降低企业的搬迁成本，只能是尽可能多的将农民土地划入“其他土地”类型，然后再以低于16倍的标准去赔偿，才能达到降低成本目的。但是对当地农民来讲，由于“耕地”的赔偿标准是国家移民条例规定的，所以只有将尽可能多的土地表述为“耕地”，才可以获得更多或更公平的赔偿。由此，在两种不同目的的碰撞下，政府和农民自然就产生了矛盾。比如在L县Z镇，根据当时政府执行的政策，除去水田、旱地、水浇地及甘蔗地之外，种植经济作物的土地都不能算是“耕地”。但是Z镇移民却认为，在改革开放之前，Z镇土地都是以种植粮食作物为主的“耕地”，只是改革开放之后，为了更好地发挥土地的经济效益，当地政府指导农民进行产业结构调整，绝大多数“耕地”才开始种植高效益的花椒、沙仁等经济作物，赔偿时，“你”（政府）不能因为地面作物有了变化，将其不视为“耕地”。对L县政府来说，由于获取工程落地迫在眉睫，所以只能是选择“无视”农民要求。从H电站总部最终坐落于L县的结果不难想象L县政府做出了怎样的让步。当然，这种较为“赤裸”的利益交换是不能摆在台面上给移民解释的，当地官员在接待移民咨询时，很多时候就是一句话：“赔偿政策是上级定的，我们没有解释权，只有执行权”。
（二）城镇规训下的费用交纳和生活成本扩大
在L县，除去复杂的土地赔偿纷争，地方政府与农民在城镇生活费用的收取上也产生了较大矛盾。原因是在水库移民搬迁过程中，当地政府借工程建设之机尽力提升本地的城镇化率，为确保安置成绩的“亮眼”“客观”，不仅将安置的重点放在了钢筋水泥式的房屋建设、交通基础设施改善上，而且还试图以制度为手段，对农民展开了城镇化“规训”，但是这种“人为”转变做法，不仅没有使农民享受到城镇生活的便利，反而使他们从经济和生活上都感到了极大不适应。在L县DM集镇，在移民搬迁仅两年、生活还未稳定之际，集镇管委会就开始要求他们缴纳水电费以及卫生费。对此，集镇干部解释是：虽然修建电站的S公司给搬迁到DM集镇的移民免费铺设了输水管道，但是S公司却并未提供看护和维修费用，社区收取水费，主要是為了解决这部分费用。至于卫生费，是因为现在是城镇居住模式，街道、广场这样的公共空间增多了，要维护这些场地的干净整洁，就必须请专人每天打扫。对于干部的说法，当地移民并不认同。他们认为，在DM集镇，因为电费在过去是一直收取的，现在水电站不兑现免费用电的承诺让移民自己缴纳也还能让人勉强接受，但水费、卫生费这种明显带有城镇管理特色的费用缴纳方式，让他们无法接受。在调查中，有一位移民生气地对笔者说：“过去我家屋子旁边就是一条大堰沟，想吃水就吃水，从来没有交过钱，现在搬过来了，淹没的堰沟你没赔钱，为啥要我们为吃水交钱？”对于卫生管理费，移民则更难以想通。他们认为，在过去，农村卫生是各家自己的事情，不打扫的人是懒惰的表现，现在倒好，不仅不要各家自己负责，还要付钱雇人来专门打扫，真是没有道理！
当然，如果说新旧观念的转换，表达的还只是农民心理层次的不平衡，而收费带来的经济压力则更体现了农民生活上的不平衡。L县大多数移民搬迁之后基本失去了土地，除去部分赔偿剩余，这些移民最大一块收入就是由水电站建设方提供的每人每月180元后期长效补助。收入不多，支出却不断增加，移民自然感到不满。曾有一位DM集镇的移民告诉笔者，他家有4口人，一个月可以拿到720元的长效补助收入所谓长效补助，是指当地政府在移民搬迁时，为了防止移民将赔偿款过快花光，提前在他们个人账户里每人扣掉了30 720元，在搬迁之后再以每人每月160元的方式 “返还”移民（政策规定是每年再增加10元）。有些移民家庭的子女在水库蓄水之后出生，按政策没有后期长效补助。。但在这中间，由于每月要支出接近100元的水费、电费和卫生费在DM集镇，电费是阶梯电价：每度0.45元，超过180度，每度0.8元；水费每吨2.5元；卫生管理费每人每月2元钱。，以及接近100元左右的养老保险和新农合费用，剩下来的500多元还要负责4口之家一个月的吃穿住行及小孩教育费用，所以从当前的物价水平看，不动用以前的赔偿剩余来进行生活补贴显然是不行的。由于赔偿款剩余有限，经常这么“拆东补西”，肯定不是长久之计，他对此感到忧心忡忡。在论述地主与农民的关系时，斯科特曾经指出，农民的行动原则是一种基于生存伦理的考量，即他们与地主之间关系的平衡不在于地主被“拿走多少”而是“还剩下多少”，而这种平衡关系一旦被打破，即“剩下的太少”，危及到了他们的生存，那么就很容易激起他们的一种内心愤怒及反抗[11]9。在访谈过程中，筆者经常听到很多移民讲述未搬迁之前的农村生活是多么美好，搬迁之后的集镇生活是多么不满意，但实际上这种怨恨现在、怀念过去的心理，恐怕不仅是对现有管理方式的不适应，更重要的还有生活成本扩大所带来的经济压力。
（三）伦理资源的策略运用与诺言违背
在L县，除去土地赔偿和城镇生活费用的缴纳引起的矛盾，当地政府与农民还就搬迁诺言的兑现与否产生了较大矛盾。原因是在H电站建设之初，为了确保水电工程及移民搬迁工作顺利进行，L县政府拿出集中力量办大事的“气魄”，开展了一次“运动式搬迁”，即要求县里一切吃财政饭的人员全部返乡进行搬迁动员工作，未完成任务者不能返回上班。对赔偿的不满、对祖辈之地的留恋和对未来的迷茫及担忧使不少移民拒绝搬迁。在任务期限一天天逼近和强硬手段反而可能激发矛盾的情况下，L县的地方官员只好舍“硬”求“软”，从人情感化入手。在调查中，L县一位官员对笔者谈论了当年如何动员移民搬迁的过程：
刚开始劝移民搬迁，老百姓思想转变不过来，只能去耐心解释。刚去的时候，人不熟，连门都不愿意让你进……只有等他们心情好了，不警惕你了，才开始做动员工作。有时还得买点菜，和移民喝点酒，谈心交心，才能解释（移民政策）……大搬迁时，没人拆房，家具也没人搬，（我们）就帮他（移民）拆瓦，搬棒棒（柴火）。
与此同时，一位女性移民也曾笑着对笔者回忆了当年一位带队副镇长在搬迁时给她提供的各种“春天般”服务——当时该副镇长对她的许多要求不仅是“有求必应”，而且在她终于答应搬迁后，还积极承诺以后有什么问题都可以找他。可以说，在搬迁动员过程中，当地官员确确实实给移民展示了“为人民服务”的公仆形象。不过，在搬迁完成之后，一切却很快有了变化，移民再与官员打交道时，他们再也找不到当初那种“有求必应”的热情了。相反，“不符合政策”以及为什么不符合这类详细而又“形式性”极强的回答成为移民求助时的“家常便饭”。一位G姓移民告诉笔者，当年为了让他家搬迁，县里把他家一位当副县长的亲戚派回来做工作。最后，为了不让自家亲戚为难，他只好同意搬迁。但在搬迁结束后，当他再以亲戚关系去找副县长帮忙解决个人问题时，这位副县长却再也不提亲戚关系，而是以公事公办口吻告诉他“不符合政策”。G姓移民生气地说，当年劝我搬迁时，他可是天天都是“二叔二叔”的，现在倒跟我讲“不符合政策”。从这些明显可以看到官员治理逻辑与农民伦理的不一致。在政府官员看来，移民搬迁这样重大而又紧急的工作任务，往往关系到“前途”和“饭碗”问题，在科层压力之下，亲情、道德资源都只是用来完成任务的手段。现在任务结束了，电站开始蓄水发电，移民后续个别问题不再是影响个人前途和必须紧迫解决的，工作逻辑回到“依法”办事、不出差错的轨道是很自然的事。更何况，移民搬迁结束后，更多新的其他任务正等着他们去完成目前在L县，地方官员们压力最大和投入精力最多的就是“精准扶贫”事务。。但是，农民认为，以道德“始”必须以道德“还”，情义上的不对等和不兑现就是一种道义背叛和伤害：“搬迁结束了，你（政府官员）不但不回报我们当时的配合搬迁，还用‘不合政策‘按法规办这样的回答来应付我们，就是一种不负责任的表现”。这就类似于斯科特曾经提到过的农民互惠原则，即农民认为一个人应当帮助那些帮助过自己的人，或者至少不损害他们，如果受惠者没有如此行事，就会让农民感受到不公平[11]215。
三、“发展”逻辑和生存逻辑：政府与农民搬迁安置矛盾的结构内因
在地方水电建设过程中，为什么当地政府和移民会出现上述利益冲突？究其原因，主要与地方政府和当地农民在水电建设中所秉持的不同逻辑有关。
（一）水电建设的地方动力和利益需求
在谈到国家统治类型时，韦伯曾经指出，国家要实现统治的长治久安，权力合法性的来源始终是个问题[12]。基于这一认知，赵鼎新将现代国家的合法性来源归纳于意识形态、民主选举或绩效三个层面[13]。而在关于中国发展主义的研究中，孙立平曾将发展主义分为目的型发展主义和工具型发展主义两大类。他认为，对于前者，发展本身就是目的；而对于后者，发展就是为某个目的服务的。目的型发展主义还会比较注意发展的意义，而工具型发展主义则更是不顾一切。任何政权的统治都需要合法性基础，中国政党统治的合法性基础是意识形态，改革开放后上述合法性开始变弱，而选举式民主条件又暂不具备，在这种情况下，就只能转到绩效合法性，大力发展经济[14]。因此，经济增长成为巩固政权统治和提升绩效合法性的一种主要工具。当然，如果说国家对发展主义的采纳来自巩固自身统治合法性的要求，那么，再好的政策也需要有执行者来执行。在中国，国家发展主义理念的执行自然也需要由上至下大批不同层级的政府官员执行。但是，组织社会学的研究表明，组织中的个人目标与组织的整体利益往往并不是天然一致的，如何将成员的个人目标与组织的整体目标协调一致，就成为一个需要非常重视的问题。根据周黎安提出的“晋升锦标赛”理论，中国解决这一问题的路径，就是执政党建立起了一套“晋升锦标赛”式的组织激励机制，将经济考核指标与官员个人晋升结合起来，从而使一种唯经济增长模式的发展思路很快就成为地方官员的一种个人行为动力[15]。
在指出诸多地方官员在为“晋升”而竞争的同时，周雪光也注意到了政绩考核中的上下级信息不对称现象。他认为，从业绩考核的角度来看，下级官员对自己工作中需要克服的困难、工作绩效等方面有比上级领导更多的信息；但是上级官员对下级官员的所作所为却难以准确把握，为了在考核中让上级更迅速地注意到自己，下级官员有动力用发出信号的方式来来将自己的能力、政绩告诉上级[16]282。当然，要确保信号的客观有效，通过“资源密集型”工程来突出个人政绩就是一种最佳途径，原因有二：首先，地方官员因为任期限制，一般只有三五年，所以与民生、教育等投资大、见效慢的方式相比，资源消耗型之类的大型工程项目带来的经济变化引人注目、客观可测，有利于“政绩”信号发出的“快速”“精确”；其次，自然资源分布是地方经济发展中的先天因素，利用“我有你无”的自然资源发展经济，可以确保“政绩”信号发出的“独特性”和“领跑性”。正是在上述双重背景下，大型水电站这样的能源工程经常被许多水资源丰富地区的地方政府作为拉动经济增长的首要之选，并体现出以下3个方面的特征：
1.对工程速度的重视。在谈到不同国家的发展模式时，马克薛尔顿曾经指出，在社会主义中国，为体现出一种制度的优越性，尽快实现与西方国家“看齐”的目的，国家一直采取的是一种赶超性的工业化发展战略[17]。而这种赶超性的战略体现在国家发展过程中，就是对“速度”“效率”等理念的强调。其实，除赶超性战略之外，更多的压力还来自地方官员急于在短时间内出政绩的要求。对移民搬遷来说，实物测量、土地估值、财产评估等方面虽然是一个差异繁多且对移民个体利益与长期生存至关重要的事情，但从政府层面来看，一个包容了所有需求与差异的搬迁赔偿方案，也许能提升移民的安置满意度，但是却需要有一个长时段的前期田野调查与需求倾听，而这对任期有限的地方官员来说，无疑不符合其时间成本概念，所以速度就成为政府官员在水电建设中的重要追求。
2.在搬迁安置中，地方官员通常是用一种有利晋升而不是有利移民的行为逻辑来主导移民的搬迁安置。这是因为作为“晋升锦标赛”中的政绩信号，除了通过向企业让利以争取工程落地来尽快体现其经济发展效益之外，城镇化率的快速提高以及安置成绩的“亮眼”“客观”，同样也是有助地方官员晋升的有效表现渠道，所以在安置“政绩”方面，官员们自然也就投入了更多精力。
3.重任务完成而轻诺言兑现。在论述中国国家治理的制度逻辑时，周雪光曾经指出，当前中国官僚体制的大一统体制下，为了保证地方治理的灵活有效性，国家不得不赋予地方主要官员对辖区事务极大专断权力[16]76。而对于期望通过水电建设拉动辖区GDP增长的地方官来说，强烈的个人意志还需要有相应的组织资源来予以配合，这时“垄断性权力”就发挥了作用。因为基于同样的“晋升锦标赛”原理、科层制下的各级官员是否能很好地执行上级命令和完成相应任务是决定其能否得到上级提拔的关键。所以在这种“向上负责制”的组织逻辑下，水电工程作为一种长官意志产物，使地方各级官员通常基于一种完成任务的逻辑来“理性”施政，即根据上级施加的压力大小来选择不同的治理手段和目标：如果上级施加的压力大，为了完成任务，地方官员就会使用各种正式或非正式手段来予以完成；如果施加的压力不大，则会回到常规治理轨道，并以“趋利避害”、尽量不威胁自身职业生涯的方式来开展工作。这样一种“理性”治理逻辑，常常导致产生移民们认为的违背诺言的行为。
（二）移民的搬迁预期与现实冲突
对于地方水电建设，尽管政府官员有着上述“不为人知”的个人利益，但是对当地农民来说，他们关注的却并不是这些。在他们心目中，电站建设可能带来的幸福生活使他们对此也有着自己的利益诉求：
1.从物质层面来讲，希望“搬迁致富”和借水电工程建设之“东风”过上富裕的生活，是移民对工程持“欢迎”态度的基本出发点。而一旦这些期望落空，富裕并未到来，移民的不满自然也就可想而知。
2.在《农民的道义经济学》中，斯科特曾经指出，“安全第一”的风险回避原则，使农民更加看重生活的稳定和保障性[11]19。因此，在搬迁安置过程中，希望通过土地赔偿为自己争取更多利益以及对生活成本的看重，实际上也正是农民为自身寻求生活保障、降低日常风险的行为表现。但是在实际操作过程中，由于地方官员基于“晋升目的”的一系列“出政绩”式做法，无论是从物质赔偿、生活压力等方面，都打破了农民对日常生活的稳定预期，自然也就加大了他们对安置过程的不满。
3.在搬迁之时，尽管农民通常会以“风险回避”作为首要原则，但是如果在必须做出搬迁“牺牲”的情况下，农民往往会采取一种“暂时吃亏”的办法来换取未来“一定保障”。这是因为在中国，虽然目前的移民已不完全是“政治搬迁”，但是国家权力的强势和官员们在熟人社会中对个人关系等非正式人际网络资源的运用，往往会使农民处于一种权力和道德的双重压力之下，在此情况下，他们往往会答应搬迁。但是，我们不能就此认为他们主动做出了利益让步。因为在谈到农民之所以愿意配合政府以远低于市场价格的赔偿来完成征地拆迁的行为时，朱晓阳曾经指出，农民与政府“合谋”的背后，往往还存在着他们一种“道德经济观”式的“理性算计”心理，即农民认为今天如果“我”吃点亏配合“你”（政府）搬迁了，那么作为交换，“你”也应该对“我”将来的生计和生活保障负责[18]。所以，如果移民们在“配合”搬迁后产生了不满和抗争的话，一个很大原因自然是来自政府官员们那种“理性治理”逻辑对传统“互惠原则”的不遵守。
由此可见，在水电建设的过程中，正是由于政府与农民有着完全不同的逻辑，从而使得事件双方在表面相似的共同目标下，却出现了一种明显的利益分化与冲突：即对地方政府来说，作为一种有效的政绩“信号”，由于水电建设的顺利与否往往与地方官员的个人晋升有着重要的关系，所以这就使得他们在水电建设的过程中，将移民搬迁的速度、城镇化安置形式以及如何顺利完成任务的策略作为了自己的行为重点；但是对当地农民来说，他们在水电建设与移民搬迁中的利益出发点，却主要是来自于希望通过“搬迁致富”、不希望增大生活风险以及试图用暂时“牺牲”换取未来利益保障等方面，所以这就使他们在水电建设的过程中，将土地赔偿的公平、安置生活的成本大小以及搬迁诺言的兑现与否等作为自己的关注重点。对于前者，我们可以称之为一种“发展”的逻辑；对于后者，我们可以称之为一种“生存”的逻辑。目标相同，逻辑却不同，这就自然导致了政府与农民在水电建设与移民搬迁的过程中产生了各种利益冲突。
四、结论与讨论：如何才是真正的发展？
通过以上分析，我们清楚地看到了一个受到政府与农民共同“支持”的水电工程，是如何在实际建设的过程中产生各种利益分化与冲突的。但是，作为一种学术反思，我们该如何进一步看待这样一个个案分析所反映出来的背后信息？在谈到发展主义的影响时，黄平曾经指出，作为一种现代性话语和意识形态，发展主义对广大的“第三世界”国家产生了极其深远的影响，因为它通过对工业化、城市化、现代化等等的许诺，给处于物质贫乏的人们描绘了一个光明美好的未来[19]。而布迪厄、华康德也认为，人们的心智是根据认知结构建构的，而认知结构正是来自于这个世界的结构[20]。作为一种既定的社会现实，在中国的诸多水资源丰富地区，由于“脱贫致富”本身就是贫困地区农民的一种内在渴望，而水电建设中的经济效益又貌似为他们摆脱现状提供了一条可行的“路径”，所以才使他们在追求发展的过程中，对“以水致富”这样一种模式有了“不加拒绝”的主动接受。但是，在这种渴望“发展”的背后，人们没有看到的却是这样单纯追求经济增长却忽视农民个体生存和生活权益、将经济的增长等同于社会进步的狭隘“发展”理论，这不仅是对真正发展内涵的错误认知，而且还往往因自身所带有的“虚幻”和“迷惑性”，使农民对其抱有较大的幻想。
尽管我们能够清楚地指出上述“模式”在发展过程中的各种缺陷，但是更为严重的事实却是这种“发展模式”在各种巧妙话语的“包装”之下，却获得了越来越多农民的支持。比如在曾经著名的“怒江水电开发之争”中，尽管曾经有环保志愿者多次前往当地进行了水电建设弊端的宣传，但是令人“意想不到”的是，这些不远万里、前来为怒江人民长远利益作考虑的环保“白求恩”，居然遭到了当地政府与农民的“联合驱赶”，理由是志愿者们的行为阻碍了当地的“发展”。当然，在这里，我们不是要通过这一事例来指责农民看不到环境保护的长远利益，而是要通过对这一矛盾逻辑的分析，去深刻反思这样一种“唯经济增长主义”模式是如何在心灵和认知上将农民予以“俘获”，从而使其“心甘情愿”成为上述“工具式发展”一员的。
在分析当前中国社会转型的主要特征时，郭于华曾经从文明研究的视野提出了“共产主义文明”这一概念，即认为这样一种独特的文明形式，在强大的国家权力支持下，对民众的日常生活世界具有极强的动员裹胁势能，它可以改造和重建人们精神世界，并影响人们的生存实践和抗争逻辑[21]。在这里，郭于华的研究指出了一种权力体制对人们心灵认知上的改变。但是，这种改变是如何具体发生的，现有学者们却并没有给出进一步的研究。鉴于此，本文对水电建设中政府与农民这样一种从“共同目标”到“利益分化”过程的研究，只能算是对当前“发展问题”的一个初步探讨和反思，更深入的研究，尚待来日。
致谢：本文在写作过程中得到导师郭于华教授及好友林磊、李海金、胡杰成的指导和帮助，谨致谢忱。
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