司法公开评估体系的机制创新
高一飞 祝继萍
〔摘要〕审判公开到司法透明度的演变过程是司法公开的内容、方式、程度扩张的过程。随着司法透明理念深入人心，在社会指标运动及法治指数的影响下，最高人民法院颁布了《司法公开示范法院标准》，随后地方各级人民法院纷纷探索设计司法公开评估体系以评估司法公开的水平。2013年10月28日，最高人民法院颁布了《最高人民法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》，为司法公开评估体系提出了新要求：一方面更加注重司法公开内容的精细化和规范化，另一方面强调司法公开载体建设的重要性。今后的司法公开评估体系建设将坚持司法公开中内容公开和方式公开并重的理念，并在现有对内容评估标准已取得一定成效的基础上更加重视对司法公开方式评估标准的构建。
〔关键词〕司法公开；评估体系；公开内容；公开方式；司法透明度；司法公正
〔中图分类号〕D926 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）06-0102-05
随着司法公开改革的深入，无论是公开的内容、公开的方式，还是公开的程度，司法公开都获得了进一步的发展。传统的审判公开原则已经无法满足公众对司法运作过程透明度的要求，而司法必须以民众为基础，反映民众最广泛的意愿。一个国家的司法如果不能得到民众最广泛的信赖，司法便会被扭曲，成为一种异化的力量。要想司法得到民众的信赖和获得广泛的民众基础，就必须使司法体制及其运作具有“透明度”，而司法“透明”的实现依赖于一套完备的司法公开评估体系。
一、我国司法公开评估体系的演变历程
司法公开是诉讼活动的一项准则，它的目的在于保持司法制度运作的完美和司法活动过程及结果的公正，它是人们对国家法制的依赖感和司法的公信力的来源。司法公开是司法公正的基础，是司法腐败最好的“防腐剂”，也是提高司法效率、司法公信力以及司法权威的前提。
公开审判制度最早由18世纪意大利著名法学家贝卡利亚提出，他在其名著《论犯罪与刑罚》中猛烈的抨击了当时封建主义的司法专横、秘密审判和法官的擅断，并指出：“审判应当公开，犯罪的证据应当公开，以便使社会唯一制约手段的舆论能够约束强力和欲望。”审判公开原则成为了一项基本诉讼原则为世界各民主国家立法所接受，也得到了国际社会的认可。
审判公开原则同样是我国诉讼制度的一项基本原则。我国宪法第125条明确规定：“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。”我国三大诉讼法也均规定了审判公开原则。然而，审判公开原则仅仅局限于审判阶段，公开的内容与方式较为单一，无法满足民众日益扩张的司法知情权以及司法参与权，于是要求整个司法运作过程公开的呼声越来越高。
纵观人民法院三个改革纲要中关于司法公开的规定，我们不难发现中国司法改革从审判公开走向司法公开的发展轨迹。人民法院五年改革纲要（1999-2003）第12条规定：“严格执行最高人民法院1999年3月8日发布的《关于严格执行公开审判制度的若干规定》，全面落实公开审判制度。”此时的公开审判仅限于开庭审理和宣判两个阶段。人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）第10条规定：“进一步落实依法公开审判原则，采取司法公开的新措施，确定案件运作过程中相关环节的公开范围和方式，为社会全面了解法院的职能、活动提供各种渠道，提高人民法院审判工作、执行工作和其他工作的透明度。”从审判公开到司法公开概念的转变是一大亮点，公开的范围也进一步扩张，包括审判公开、执行公开和其他工作的公开。人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）第25条中规定：“加强和完善审判和执行公开制度。继续推进审判和执行公开制度改革，增强裁判文书的说理性，提高司法的透明度，大力推动司法民主化进程。完善庭审旁听制度，规范庭审直播和转播。完善公开听证制度。研究建立裁判文书网上发布制度和执行案件信息的网上查询制度。”司法透明度概念首次在司法改革纲要中亮相，司法公开的内涵和外延进一步扩张。人民法院三个改革纲要生动地展示了我国司法公开的发展历程：由审判的狭义一元公开变为司法的广义多元公开（立案、庭审、执行、听证、文书、审务六公开）。有学者将人民法院三个改革纲要概括为我国司法公开的三个时期：庭审公开时期（2004年以前），有限司法
公开时期（2004-2008），全面司法公开时期（2009-至今）。 2013年10月28日，最高人民法院颁布《最高人民法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》，这一部被誉为司法改革“一号文件”再一次聚焦司法公开改革，并认识到司法公开改革离不开司法公开方式的不断拓展，强调：“充分发挥现代信息技术的作用。重视运用网络、微博、微信等现代信息技术和方式，扩大司法公开的影响力，丰富司法民主的方式和内容。对社会广泛关注的案件和普遍关心的纠纷，要主动、及时、全面、客观地公开相关情况，有针对性地回应社会公众的关切和疑惑。要研究和把握自媒体时代舆情与司法审判相互影响的规律与特征，加强对网络舆情的分析研判，正确对待来自社会各方面的意见与建议，勇于纠正工作中的缺点，及时弥补工作中的不足，敢于抵制非理性、非法的诉求以及恶意的舆论炒作，善于正面引导社会舆论，逐步形成司法审判与社会舆论常态化的良性互动。”可见，我国司法公开的内容不断丰富、深化，司法公开的方式也不断拓展、多样化，而司法公开评估体系正是对司法公开的内容和方式进行全面评估的一种制度设计。
2014年《法治蓝皮书》推出《中国司法透明指数报告》《中国海事司法透明度指数报告》《中国检务透明度指数报告》和《浙江法院阳光司法指数报告》四大司法透明度指数报告，表明我国司法透明实证研究达到新高度。蓝皮书中《中国司法透明度指数报告》首次将最高人民法院和民族自治地方的法院纳入测评范围，实现最高人民法院、高级人民法院和较大的市的中级人民法院全覆盖；首次发布中国海事司法透明度指数，对全国10个海事法院的司法透明度进行评估；首次发布浙江法院阳光司法指数，对浙江省三级103个法院的司法透明状况进行评估。随后，全国许多法院都开始结合自身的实际情况探索设计司法公开的评估体系。
二、客观看待司法公开评估体系的利与弊
司法公开评估体系通常是以统计学上的指数概念为基础，是通过建立一套切实有效的量化评估指标，运用科学规范的评估方法，对一个地区或国家的法院司法公开状况进行定性、定量、定位分析评价而得出的一种动态相对数，再根据评估得出的数据进行考核评价和奖惩。如何客观地看待司法公开评估体系并合理地运用该制度，真正做到趋利避害是我们在探索设计司法公开评估体系之前必须明确的问题。
（一）司法公开评估体系的作用
首先，司法公开评估体系可以客观反映一个地区的司法公开水平。司法公开评估体系的评估范围全面，指标广泛具体，且量化的评估方法直观明确，通过对司法公开指数的的走势图进行理论分析、趋势分析、价值效用分析等帮助决策者全面把握司法公开的情况和发展趋势，从而做出正确的决策。其次，司法公开评估体系具有良好的指引、导向作用。司法公开评估体系为司法公开水平相对较高的地区构建了约束机制，也让司法公开水平相对落后的地区有了改进的目标和方向。司法公开评估体系的存在有利于推动司法公开原则从理念向行动的转变，也是实现司法公开从硬性约束向内在自觉转变的有效手段。再次，司法公开评估体系搭建起司法与民众沟通的桥梁。司法公开评估体系通常包括内部评估指数和外部评估指数，外部评估指数的设计是面向当事人、社会公众、专家学者和新闻媒体等，搭建了民众参与司法民主监督的平台，保障了当事人和民众的相关司法权利。同时，司法公开评估体系还有利于提高民众对司法的信赖和关注，也是公民法治教育的重要途径。最后，司法公开评估体系有利于提高司法公信力、树立司法权威。司法公开评估体系的存在一方面约束了司法审判人员，提高了司法效率，实现了司法公正；另一方面，司法公开评估体系的存在也为法官的司法审判工作提供了保护机制，用评估体系作为一种倒逼机制，维护司法的独立性、廉洁性、公正性。
（二）司法公开评估体系的局限
司法公开评估体系也可能会带来一定的副作用，尤其是将司法公开的评估分数纳入法院的绩效考评制度。过分看重形式化的数据指标有可能导致机械科学主义的倾向。如果在考评制度中过分强调司法公开透明指数的“高分数”可能会导致法院功利化地追求高分数而使不应公开的案件被公开或应公开的案件被过度曝光，从而损害当事人的公平受审权和法院的司法权威，这显然是违背司法规律的。因此，必须客观地看待司法公开评估体系的作用，清醒地看待数字管理和司法透明，趋利避害，实现司法公开评估体系的价值最大化。
三、司法公开的内容应当更加规范化
司法公开离不开全面的司法公开内容和多元的司法公开载体，而这两者也是完备的司法公开评估体系不可或缺的评估内容。
2010年《司法公开示范法院标准》的颁布标志着我国有关司法公开评估体系开始扬帆起航。从内容上看，司法公开示范法院标准包含立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开以及工作机制七个维度，在每个维度下又包含若干指数，共计24项。在每项指数下又包含了若干分指标，内容全面，基本包含司法公开的重要内容。从结构上看，司法公开示范法院标准不仅包括应当予以公开的内容，而且包括了确保司法公开顺利实现的有关工作机制，两者有效结合，使得司法公开工作的开展有章可循；从分数比重上看，庭审公开以及工作机制的建设是司法公开评估体系设计的重中之重，同时文书公开的重要性也得以体现。
然而，最高法院《关于司法公开的六项规定》和《司法公开示范法院标准》将司法公开的主要内容规定为“立案、庭审、执行、听证、文书、审务、工作机制”七个方面，这种内容安排并不完全科学，具体内容规定得较为抽象，各部分的规定存在交叉现象。 2013年11月28日，最高人民法院印发《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》（以下简称“若干意见”），通过构建审判流程公开平台①、裁判文书公开平台②、执行信息公开平台③的契机，细化了司法公开的
①推进审判流程公开平台建设：人民法院应当加强诉讼服务中心（立案大厅）的科技化与规范化建设，利用政务网站、12368电话语音系统、手机短信平台、电子公告屏和触摸屏等现代信息技术，为公众提供全方位、多元化、高效率的审判流程公开服务。
②人民法院应当通过裁判文书公开平台向公众公开案件的裁判文书。在裁判文书生效后七日内将其传送至中国裁判文书网公布。在互联网公布裁判文书应当以公开为原则，不公开为例外，不得在法律和司法解释规定之外对这项工作设置任何障碍。各级人民法院对其上传至中国裁判文书网的裁判文书的质量负责。
③人民法院应当通过执行信息公开平台，向公众公开以下信息：（1）执行案件的立案标准、启动程序、执行收费标准和根据、执行费缓减免的条件和程序；（2）执行风险提示；（3）悬赏公告、拍卖公告等。
而当事人凭密码从执行信息公开平台获取以下信息：（1）执行立案信息；（2）执行人员信息；（3）执行程序变更信息；（4）执行措施信息；（5）执行财产处置信息；（6）执行裁决信息；（7）执行结案信息；（8）执行款项分配信息；（9）暂缓执行、中止执行、终结执行信息等。为充分发挥执行信息公开平台对失信被执行人的信用惩戒功能，人民法院还应当向公众公开以下信息，并方便公众根据被执行人的姓名或名称、身份证号或组织机构代码进行查询：（1）未结执行实施案件的被执行人信息；（2）失信被执行人名单信息；（3）限制出境被执行人名单信息；（4）限制招投标被执行人名单信息；（5）限制高消费被执行人名单信息等。
内容。从《六项规定》到《若干意见》，不难发现，司法公开评估体系的内容开始走向精细化、规范化。所谓精细化是指司法公开的内容应尽可能地全面具体，具有可操作性。所谓规范化是指司法公开的内容应当符合法律的规定，注意权利和义务的平衡。《若干意见》在《六项规定》的基础上区分了对当事人公开的信息和对公众公开的信息，合理地把握了不同司法信息的公开限度，从而有利于保障当事人的合法权益。一直以来，如何在公民的知情权、诉讼参与权、监督权、发言权与法院告知义务、释明答疑义务之间寻得平衡是司法公开评估体系设计的重点和难点。
《若干意见》中区分不同信息的性质，有些信息向所有公众公开，有些信息需要当事人凭密码获取的做法正是对公民权利与法院义务的一种平衡，对公民知情权与当事人隐私权的一种平衡。因此，在设计司法公开评估体系内容的过程中，必须把握权利与义务、原则与例外的平衡，不得一味追求扩大公开的范围而在赋予一方知情权的同时却侵犯了他人的隐私权，也不得以所谓的“公共利益”为借口侵害公民的知情权，从而使得司法公开的内容更加规范化。
当然，最高法院司法公开的内容也在不断丰富，《若干意见》，将人民法院人员信息的内容也纳入司法公开的范围。司法信息公开还应当包括哪些内容，可以参照2015年2月28日《最高人民检察院关于全面推进检务公开工作的意见》。该意见将检务公开的内容分为三类即检察案件信息、检察政务信息、检察队伍信息。由于《六项规定》中的六大公开仅仅是人民法院案件信息公开的内容，并没有涉及“政务信息”和“队伍信息”的内容，而《若干意见》中关于法院机构信息、人员信息的内容正好与检务公开“政务信息”和“队伍信息”对应，因而借鉴检务公开，司法公开的具体指标设计，可在六大公开之外规定“政务信息”和“队伍信息”公开的内容。
根据以上内容设计的司法公开指数评估体系，范围更加全面、内容更加科学合理，最高人民法院可以据此修改《司法公开示范法院标准》，在“立案、庭审、执行、听证、文书、审务、工作机制”7个方面的基础上，增加“政务信息”和“队伍信息”，共9 个方面，分别设定一定的分值；而9个方面的每一个方面中，公开方式、主体责任的落实又分别占一定的分值。我们应当根据这样一个新标准，在充分论证、合理配置具体分值的前提下，尽快颁布新的指数体系，以指导下一步的司法公开工作。
四、司法公开的方式应当纳入评估指标
从公开范围上看，面向社会与面向当事人相结合，《司法公开示范法院标准》合理地把握了不同司法信息的公开限度，从而有利于保障当事人的合法权益。
然而，司法公开的方式或载体的重要性在司法公开评估体系中并没有得到充分的体现，而对司法公开方式评估的忽视并不能真正反映一个法院的司法公开水平。随着信息化时代的到来，法院过去传统的司法公开方式必须与新型的司法公开方式相结合，充分利用起多样化的、日新月异的司法公开的载体。在《若干意见》中明确了三大平台建设应当适应新兴传播媒体的快速发展，创新司法公开的方式。新时代背景下，司法公开的方式除了要求具有全面性和准确性以外，还必须强调及时性和便民性。信息发达的年代，同时也是一个因为人口、地域、信息量过大等原因而导致信息难以接近的年代，如果公开的方式不当，名义上已经“公之于众”的信息实际上会被隐藏于表面上属于公开载体的障碍之下。比如，将裁判文书张贴于法院的公告栏内，对于绝大多数民众来说，就是将它“隐藏”于茫茫大地上某一个角落密密麻麻的纸片之中。〔1〕因此，仅有公开内容上的最大化，只是实现了全面公开，还不一定能及时、真正公开，要落实公民的知情权，还需要选择适当的形式公开，以实现司法公开的及时性，如“人民法院的开庭公告、听证公告至迟应当于开庭、听证三日前在审判流程公开平台公布”，“在裁判文书生效后七日内将其传送至中国裁判文书网公布”，“将执行现场的视频、音频通过无线网络实时传输回执行指挥中心，并及时存档，实现执行案件的全程公开”。三大平台建设强调司法公开的及时性，迟到的司法公开不是真正意义上的司法公开，也使得司法公开失去了其存在的意义。新型司法公开方式的灵魂在于其可以第一时间为公众所知悉，其及时性是传统司法公开方式无可比拟的。《若干意见》中强调“中国裁判文书网应当提供便捷有效的查询检索系统，方便公众按照关键词对在该网公布的裁判文书进行检索，确保裁判文书的有效获取。”为此，法院在推进司法公开过程中，应当特别强调网站的建设，并注重加强网站版面设计，提高网站的简洁性和易用性，注重信息公开的便民性，定期检查网站运行情况，维护信息链接的有效性。〔2〕
目前，司法公开的方式主要可以分为两类：传统的司法公开方式和新型的司法公开方式。传统的司法公开方式主要包括公告栏、公示屏幕、诉讼指引资料、报纸期刊、公众开放日等，这些公开方式在空间上和时间上存在很大的局限性，人们往往需要在特定的时间内在法院才能获得相关信息，其受益者十分有限。新型的司法公开方式主要包括微博、博客等自媒体方式公开，网络视频播放、网站建设等网络服务平台公开，手机短信、微信等手机客户端公开、数字化法庭建设等等，新型司法公开方式是与时俱进地融入公众的日常生活，突破了空间和时间的局限，让更多的人可以更加便捷地获得司法信息。同时，新型的司法公开方式还有一个传统的司法公开方式无以比拟的优势就是其可以及时地公开司法过程中的相关细节，让司法公开与案件的诉讼进展同步，从立案时的审判流程信息公开平台、庭审录音录像直播或微博直播、裁判文书公开平台到结案后到执行信息公开平台。
五、 “双轮驱动”下的司法公开评估体系
当司法遇上自媒体时代，抗拒、躲避都会对司法权威和司法公信带来伤害。因此，在设计司法公开评估体系时，应强调司法公开内容评估与司法公开方式评估并驾齐驱的评估方式，也只有采用“双轮驱动”的司法公开评估体系，司法公开才是真正全面的、深入的公开。现阶段，在司法公开的内容研究已相对成熟的情况下，尤其需要对司法公开的方式予以引导、规范，以避免有些法院公开内容丰富，方式却很单一，公开的司法信息无法真正有效地到达公众的现象。如东莞市二法院的《司法公开工作考评标准》就是将公开形式放在考评的内容中，“通过宣传栏、公告牌、电子触摸屏或者法院网站等”公布格式化信息，通过“案件信息网上查询系统”进行流程信息网上点对点公开。但是应当强调的是，各种形式之间不能互相代替，而且，对于面向公众公开的内容，应当在网络公开，而不应当由法院选择“宣传栏、公告牌、电子触摸屏或者法院网站”中的某一项，也就是说，只要是面向公众的公开，必须网上公开，但照顾到社会上有些人可能不上网，宣传栏、公告牌、电子触摸屏等可以作为辅助的形式。
在设计司法公开评估体系的过程中必须给予司法公开方式的评估以准确的定位，它是实现司法公开的必要途径，对于某一内容公开没有采用规定的形式的，应当将内容中的分数扣除50%。而在司法公开方式评估的设计时，又应当顺应时代的需要，把握住民众获取信息的主要渠道，更加注重对新型司法公开方式的设计，从而真正实现司法公开应当是最大限度的公开。
将司法公开的方式评估纳入司法公开评估体系具有创新性，同时也存在必然性。目前我国各地法院虽然为推动司法公开创造性地推出了门户网站平台、手机短信平台、微信客户端，微博公开平台等等，然而这些司法公开的方式和载体并没有被单独列入司法公开评估体系之中，司法公开评估体系依然倚重于司法公开的内容设计。这种单轮驱动的司法公开评估体系缺乏平衡性，容易导致司法公开的内容华而不实，无法真正到达民众。司法要揭开其“神秘的面纱”就必须以最大的决心融入人们的生活，为人们了解司法提供最快捷、最方便的渠道和平台。多样化的司法公开载体将信息技术的力量内化成司法公开的助推器，从而真正履行司法对民众“以公开促公正”的承诺。因此，未来在设计司法公开评估体系的过程中，我们必须强调司法公开内容评估与司法公开形式评估的双轮驱动，以真正实现司法公开评估体系的平衡、有效运行。
〔参考文献〕
〔1〕 高一飞.裁判文书上网：法治中国建设的一项重大工程〔N〕.人民法院报，2013-12-06.
〔2〕 法院网站建设落后于政府网站〔EB/OL〕.人民网，2015-09-09.
【责任编辑：刘彦武】
