陕西省地方环境资源立法存在问题及其完善
郭斌
摘要本文首先介绍了陕西省环境资源现状，然后分析了陕西省地方环境资源立法存在的问题，最后通过理论与实际相结合的方式，有针对性的提出了能够完善陕西省地方环境资源立法的对策，希望可以在某些方面为从事相关立法工作的人员提供帮助。
关键词陕西省 环境资源 立法
地方环境资源立法指的是，经国务院批准的人大常委会以及省级政府所在市，以所在省份的社会和经济发展目标为依据，以宪法及相关行政法规为核心，结合地区环境、自然资源等因素所开展的，涉及地方性环境规章以及法规的修改、制定以及废止工作。该项工作对实现地区可持续发展这一核心目标具有十分重要的意义，因此，对其展开研究是很有必要的。
一、陕西省环境资源现状
（一）陕西省环境现状
很长一段时间内，人们在潜意识中都将水、空气和其他环境资源视作无偿资源，更是将大自然视为对废弃物进行净化的平台或场所，但是随着社会的发展和人口的增加，环境污染问题变得越发突出，也开始有越来越多的人意识到，环境污染给社会发展带来的负面影响是十分严重的。
近几年，陕西省在大力发展经济的同时，也没有忽略环境保护的重要性，不仅通过加强宣传教育的方式，帮助人们树立起了良好的环境保护意识，还通过增加投入的方式，保证了环境治理力度的加大，以此来实现控制环境恶化速度过快这一目标。需要注意的是，即使陕西省在环境保护方面倾注了大量的心血，但是仍旧存在着较为严峻的问题有待解决，例如，虽然工业污染较过去相比有所减轻，但城市生活污染以及农业污染情况均没有得到缓解：虽然工业废水、废气和固体废弃物的排放量有所减少，但白色污染、汽车尾气污染、污水排放问题和生活垃圾的清运问题都没有得到有效解决。通过调查可以发现，复合型、压缩性是陕西省现存环境污染问题具有的共性特征，无论是城镇化还是工业化建设进程的加快，都会导致污染物介质发生变化，由最初的水和大气向水、土壤和大气进行转变；污染的主要类型也不再是传统的常规污染物，而是以新型污染与常规污染进行复合后得出的污染物为主。除此之外，污染范围的转变同样是需要引起重视的，过去，陕西省环境污染的范围主要集中在城市以及局部地区，现在则向流域和区域进行了转变。
（二）陕西省资源现状
陕西省拥有十分丰富的自然资源，三大区域中的陕北区域，以富集的天然气、优质环保煤和石油资源为人们所熟知，除此之外，该区域的盐类矿产和膨润土均具有一定的开发价值和潜力，正是因为如此，陕北区域才成为了我国对矿产资源进行勘查以及开发的重点区域：关中和其周边区域由于具有构造复杂、成矿期次数较多等特殊条件，因此，形成了包含煤、金在内的多种类成矿区域；陕南区域主要产出的是黑色金属、有色金属以及其他非金属矿产。
二、陕西省地方环境资源立法存在的问题
（一）部分领域存在明显的滞后性
虽然在陕西省现行的地方环境资源法律法规中，环境资源问题占据了较大的篇幅，但是在某些领域仍旧存在着明显的滞后性，具体表现在新型问题和新兴领域这两个方面。例如，与循环经济战略、可持续发展战略相关制度的缺乏；与旅游环境保护、土壤环境保护领域相关内容的缺乏；与生物资源保护、农业环境保护相关法律的缺乏……除此之外，在政府需要履行的保护职能方面，只对违法行为进行了较为笼统的规定，救济途径、法律責任及相关规定均存在明显的不足。
（二）立法存在明显的不均衡性
1.重利用轻保护
重利用轻保护这一问题较常出现在与资源保护和开发相关的立法工作中，尤其是以土地利用为代表的、经济价值较高的领域，在这些领域中，利用和开发仍旧是实行立法的关键，保护的重要性却被忽略。
2.重实体轻程序
在陕西省地方环境资源立法存在的诸多问题中，较为重要的问题之一就是重实体轻程序，具体来说，就是过于重视实体问题，却忽略了程序的重要性，尤其是在与救济相关的程序方面，规定过于笼统的问题是较为突出的，而没有结合实际情况对国家立法进行细化导致的后果，就是相关法律法规具有的作用无法被最大化的呈现出来。
3.重城镇轻农村
现阶段，陕西省地方环境资源立法主要集中在城镇地区，有关于农业环境、乡村环境卫生等领域的内容却始终没有引起有关人员充分的重视，针对城镇制定的法律法规，往往涉及美观、安全、居住等多个方面，但是在农村地区，有关立法的内容仍旧以经济发展位置，无论是立法质量还是数量都与城镇存在着明显的差距。
三、完善陕西省地方环境资源立法的有效对策
（一）将生态补偿机制纳入地方环境资源立法的范围
近几年，随着认知水平的不断提升，人们对环境保护具有了全新的认识，其中最具有代表性的应当就是生态补偿机制。专家和学者围绕着生态补偿机制展开的研究，为后续立法工作的开展奠定了良好的基础。早在2005年，我国就以“生态补偿机制”为核心，成立了相应的课题组，该课题组的工作主要是针对生态补偿机制建立的工作，提出符合我国国情的建议；在2010年召开的第十一届全国人大会议上，建立生态补偿机制被正式提上日程；由发改委牵头、联合多个部门共同制定的《生态补偿条例》在2011年的年末形成初稿。作为环境资源十分丰富的地区，对陕西省而言，生态补偿机制的建立存在着明显的迫切性和重要性，无论是对矿产还是对其他资源进行开发，生态补偿的意义都是较为突出的，因此，陕西省应当加大相关调查研究的力度，争取做到以国家立法为基础，对该地区具有的地方特点进行反映，或是结合国家所制定法律完成对地方性法规的细化工作。
结合陕西省现有地方环境资源立法，围绕着建立生态补偿机制的有关工作展开思考，可得出以下结论：首先，对生态补偿主体以及相关补偿原则进行确定。在对生态补偿主体进行确定时，需要参考的因素包括在特定生态破坏事件或是保护事件中，利益相关者的地位和需要承担的责任，在对生态补偿原则进行确定时，需要参考的因素包括保护者补偿，使用者付费，破坏者付费和受益者付费；其次，对生态补偿方式以及途径进行确定，仅仅依靠政府补偿机制是无法达到应有效果的，还需要围绕着市场补偿机制展开探索，这样做的目的是保证无论是补偿主体还是补偿途径，都能够得到多元化的发展；最后，对补偿标准进行确定，在细化补偿标准的基础上，将生态补偿机制对环境资源保护具有的积极作用进行最大程度上的发挥。
（二）对地方环境标准进行适当的提高
与西方发达国家相比，我国所制定环境标准较低，尤其是在我國加入世贸组织之后，“绿色壁垒”成为了无法忽略的问题，西方发达国家以“环境保护”为理由，阻止我国将低于其环境标准的产品或是项目进行输出，想要解决该问题，关键是结合地区实际情况，对地方环境标准、法规和规章进行重新审查，并完成相应的修订或是增补的工作，保证陕西省围绕着地方环境资源保护制定的相关法律法规能够与国际环境规则接轨，这样做不仅可以使产品冲破“绿色壁垒”，还可以开拓国际市场，并杜绝对环境有害的外国产品进入我国，对我国市场乃至环境产生影响。
（三）对环境资源保护和发展间的关系进行正确处理
现阶段，无论是陕西省还是我国其他省份，普遍面临着生态环境脆弱这一问题，如果想要实现环境资源的可持续发展，关键在于对科学发展观、经济发展方式的转变及相关内容具有准确掌握，从全局的角度出发，保证各项工作的协调开展。除此之外，加大环境保护以及生态建设的力度，为可持续发展这一目标的实现奠定良好基础也是很有必要的。结合陕西省现有地方环境资源立法内容和实际情况可以看出，在对保护和发展之间的关系进行正确处理时，陕西省地方环境资源立法以“环境优先”作为核心要求，不仅将经济和环境的协调发展列为重点，还结合实际情况，在某些地区贯彻了禁止开发、保护优先以及环境优先的原则，由此可以看出，我国在环境保护方面贯彻并落实的政策和思想均实现了战略性转变这一目标，由最初的“协调发展”，转为“环境优先”，也正是因为这样，陕西省的地方环境资源立法，更应当对“环境优先”这一原则进行落实，具体来说，就是对满足环境容量有限，经济较为发达，自然资源不足这三个条件的地区进行优化开发，将环境放在首位；在生态功能保护区或生态环境较为脆弱的地区，贯彻“保护优先”这一原则，在限制开发的基础上，结合实际情况对发展方向进行选择，重点发展具有地区优势的特色产业，在恢复并保育生态功能的基础上，实现生态的平衡；在具有特别保护价值或是自然保护区，应明令禁止开发活动的开展，依法对有关地区实时保护，从根本上杜绝任何与规定不符的开发活动。总的来说，只有认识并落实“环境优先”这一地方环境资源立法的核心原则，才能实现保护和发展齐头并进的目标。
（四）对环境资源监管体制进行进一步的完善
从理论上来说，环境资源的特点主要体现在综合性和公共性这两个方面，在对监管体制进行构建时，需要重点解决的问题包括运行协调性、集权和分权。大多数国家通过实践，都确定了较为单一并且集中的决策、控制、执行方式，也正是因为如此，环境管理权力才开始向特定政府部门进行集中。地方政府人员应当吸取由于权力分散导致效率难以提升的教训，保证环境管理机构掌握相应的监督权、决策权、执行权以及协调权，只有这样才能在最大程度上提升环境资源管理效率，保证相关立法以及工作发挥应有的作用。另外，国家及陕西省地方政府还可以借鉴美国、日本等发达国家在环境资源立法方面的做法，构建以协调、保护环境资源为主要工作内容的机构，在完善法律体系、修改法律规范的基础上，使不同部门均能够明确自身所肩负的职责，并将协商报告制度应用在各级管辖部门开展相关工作的过程中，真正实现协调和法制的高度结合。
四、结论
通过对上文所叙述的内容进行分析能够看出，如果想要保证地方环境资源立法具有的作用能够被最大化的呈现出来，不仅需要将生态补偿机制纳入地方环境资源立法的范围，还需要对地方环境标准进行适当的提高，在进一步完善环境资源所对应监管体制的基础上，对环境资源保护和发展间的关系进行正确处理，只有同时做到以上几点，才能使所制定地方环境资源立法符合陕西省的实际情况和需求，也才能推动该地区的可持续发展。
摘要本文首先介绍了陕西省环境资源现状，然后分析了陕西省地方环境资源立法存在的问题，最后通过理论与实际相结合的方式，有针对性的提出了能够完善陕西省地方环境资源立法的对策，希望可以在某些方面为从事相关立法工作的人员提供帮助。
关键词陕西省 环境资源 立法
地方环境资源立法指的是，经国务院批准的人大常委会以及省级政府所在市，以所在省份的社会和经济发展目标为依据，以宪法及相关行政法规为核心，结合地区环境、自然资源等因素所开展的，涉及地方性环境规章以及法规的修改、制定以及废止工作。该项工作对实现地区可持续发展这一核心目标具有十分重要的意义，因此，对其展开研究是很有必要的。
一、陕西省环境资源现状
（一）陕西省环境现状
很长一段时间内，人们在潜意识中都将水、空气和其他环境资源视作无偿资源，更是将大自然视为对废弃物进行净化的平台或场所，但是随着社会的发展和人口的增加，环境污染问题变得越发突出，也开始有越来越多的人意识到，环境污染给社会发展带来的负面影响是十分严重的。
近几年，陕西省在大力发展经济的同时，也没有忽略环境保护的重要性，不仅通过加强宣传教育的方式，帮助人们树立起了良好的环境保护意识，还通过增加投入的方式，保证了环境治理力度的加大，以此来实现控制环境恶化速度过快这一目标。需要注意的是，即使陕西省在环境保护方面倾注了大量的心血，但是仍旧存在着较为严峻的问题有待解决，例如，虽然工业污染较过去相比有所减轻，但城市生活污染以及农业污染情况均没有得到缓解：虽然工业废水、废气和固体废弃物的排放量有所减少，但白色污染、汽车尾气污染、污水排放问题和生活垃圾的清运问题都没有得到有效解决。通过调查可以发现，复合型、压缩性是陕西省现存环境污染问题具有的共性特征，无论是城镇化还是工业化建设进程的加快，都会导致污染物介质发生变化，由最初的水和大气向水、土壤和大气进行转变；污染的主要类型也不再是传统的常规污染物，而是以新型污染与常规污染进行复合后得出的污染物为主。除此之外，污染范围的转变同样是需要引起重视的，过去，陕西省环境污染的范围主要集中在城市以及局部地区，现在则向流域和区域进行了转变。
（二）陕西省资源现状
陕西省拥有十分丰富的自然资源，三大区域中的陕北区域，以富集的天然气、优质环保煤和石油资源为人们所熟知，除此之外，该区域的盐类矿产和膨润土均具有一定的开发价值和潜力，正是因为如此，陕北区域才成为了我国对矿产资源进行勘查以及开发的重点区域：关中和其周边区域由于具有构造复杂、成矿期次数较多等特殊条件，因此，形成了包含煤、金在内的多种类成矿区域；陕南区域主要产出的是黑色金属、有色金属以及其他非金属矿产。
二、陕西省地方环境资源立法存在的问题
（一）部分领域存在明显的滞后性
虽然在陕西省现行的地方环境资源法律法规中，环境资源问题占据了较大的篇幅，但是在某些领域仍旧存在着明显的滞后性，具体表现在新型问题和新兴领域这两个方面。例如，与循环经济战略、可持续发展战略相关制度的缺乏；与旅游环境保护、土壤环境保护领域相关内容的缺乏；与生物资源保护、农业环境保护相关法律的缺乏……除此之外，在政府需要履行的保护职能方面，只对违法行为进行了较为笼统的规定，救济途径、法律責任及相关规定均存在明显的不足。
（二）立法存在明显的不均衡性
1.重利用轻保护
重利用轻保护这一问题较常出现在与资源保护和开发相关的立法工作中，尤其是以土地利用为代表的、经济价值较高的领域，在这些领域中，利用和开发仍旧是实行立法的关键，保护的重要性却被忽略。
2.重实体轻程序
在陕西省地方环境资源立法存在的诸多问题中，较为重要的问题之一就是重实体轻程序，具体来说，就是过于重视实体问题，却忽略了程序的重要性，尤其是在与救济相关的程序方面，规定过于笼统的问题是较为突出的，而没有结合实际情况对国家立法进行细化导致的后果，就是相关法律法规具有的作用无法被最大化的呈现出来。
3.重城镇轻农村
现阶段，陕西省地方环境资源立法主要集中在城镇地区，有关于农业环境、乡村环境卫生等领域的内容却始终没有引起有关人员充分的重视，针对城镇制定的法律法规，往往涉及美观、安全、居住等多个方面，但是在农村地区，有关立法的内容仍旧以经济发展位置，无论是立法质量还是数量都与城镇存在着明显的差距。
三、完善陕西省地方环境资源立法的有效对策
（一）将生态补偿机制纳入地方环境资源立法的范围
近几年，随着认知水平的不断提升，人们对环境保护具有了全新的认识，其中最具有代表性的应当就是生态补偿机制。专家和学者围绕着生态补偿机制展开的研究，为后续立法工作的开展奠定了良好的基础。早在2005年，我国就以“生态补偿机制”为核心，成立了相应的课题组，该课题组的工作主要是针对生态补偿机制建立的工作，提出符合我国国情的建议；在2010年召开的第十一届全国人大会议上，建立生态补偿机制被正式提上日程；由发改委牵头、联合多个部门共同制定的《生态补偿条例》在2011年的年末形成初稿。作为环境资源十分丰富的地区，对陕西省而言，生态补偿机制的建立存在着明显的迫切性和重要性，无论是对矿产还是对其他资源进行开发，生态补偿的意义都是较为突出的，因此，陕西省应当加大相关调查研究的力度，争取做到以国家立法为基础，对该地区具有的地方特点进行反映，或是结合国家所制定法律完成对地方性法规的细化工作。
结合陕西省现有地方环境资源立法，围绕着建立生态补偿机制的有关工作展开思考，可得出以下结论：首先，对生态补偿主体以及相关补偿原则进行确定。在对生态补偿主体进行确定时，需要参考的因素包括在特定生态破坏事件或是保护事件中，利益相关者的地位和需要承担的责任，在对生态补偿原则进行确定时，需要参考的因素包括保护者补偿，使用者付费，破坏者付费和受益者付费；其次，对生态补偿方式以及途径进行确定，仅仅依靠政府补偿机制是无法达到应有效果的，还需要围绕着市场补偿机制展开探索，这样做的目的是保证无论是补偿主体还是补偿途径，都能够得到多元化的发展；最后，对补偿标准进行确定，在细化补偿标准的基础上，将生态补偿机制对环境资源保护具有的积极作用进行最大程度上的发挥。
（二）对地方环境标准进行适当的提高
与西方发达国家相比，我国所制定环境标准较低，尤其是在我國加入世贸组织之后，“绿色壁垒”成为了无法忽略的问题，西方发达国家以“环境保护”为理由，阻止我国将低于其环境标准的产品或是项目进行输出，想要解决该问题，关键是结合地区实际情况，对地方环境标准、法规和规章进行重新审查，并完成相应的修订或是增补的工作，保证陕西省围绕着地方环境资源保护制定的相关法律法规能够与国际环境规则接轨，这样做不仅可以使产品冲破“绿色壁垒”，还可以开拓国际市场，并杜绝对环境有害的外国产品进入我国，对我国市场乃至环境产生影响。
（三）对环境资源保护和发展间的关系进行正确处理
现阶段，无论是陕西省还是我国其他省份，普遍面临着生态环境脆弱这一问题，如果想要实现环境资源的可持续发展，关键在于对科学发展观、经济发展方式的转变及相关内容具有准确掌握，从全局的角度出发，保证各项工作的协调开展。除此之外，加大环境保护以及生态建设的力度，为可持续发展这一目标的实现奠定良好基础也是很有必要的。结合陕西省现有地方环境资源立法内容和实际情况可以看出，在对保护和发展之间的关系进行正确处理时，陕西省地方环境资源立法以“环境优先”作为核心要求，不仅将经济和环境的协调发展列为重点，还结合实际情况，在某些地区贯彻了禁止开发、保护优先以及环境优先的原则，由此可以看出，我国在环境保护方面贯彻并落实的政策和思想均实现了战略性转变这一目标，由最初的“协调发展”，转为“环境优先”，也正是因为这样，陕西省的地方环境资源立法，更应当对“环境优先”这一原则进行落实，具体来说，就是对满足环境容量有限，经济较为发达，自然资源不足这三个条件的地区进行优化开发，将环境放在首位；在生态功能保护区或生态环境较为脆弱的地区，贯彻“保护优先”这一原则，在限制开发的基础上，结合实际情况对发展方向进行选择，重点发展具有地区优势的特色产业，在恢复并保育生态功能的基础上，实现生态的平衡；在具有特别保护价值或是自然保护区，应明令禁止开发活动的开展，依法对有关地区实时保护，从根本上杜绝任何与规定不符的开发活动。总的来说，只有认识并落实“环境优先”这一地方环境资源立法的核心原则，才能实现保护和发展齐头并进的目标。
（四）对环境资源监管体制进行进一步的完善
从理论上来说，环境资源的特点主要体现在综合性和公共性这两个方面，在对监管体制进行构建时，需要重点解决的问题包括运行协调性、集权和分权。大多数国家通过实践，都确定了较为单一并且集中的决策、控制、执行方式，也正是因为如此，环境管理权力才开始向特定政府部门进行集中。地方政府人员应当吸取由于权力分散导致效率难以提升的教训，保证环境管理机构掌握相应的监督权、决策权、执行权以及协调权，只有这样才能在最大程度上提升环境资源管理效率，保证相关立法以及工作发挥应有的作用。另外，国家及陕西省地方政府还可以借鉴美国、日本等发达国家在环境资源立法方面的做法，构建以协调、保护环境资源为主要工作内容的机构，在完善法律体系、修改法律规范的基础上，使不同部门均能够明确自身所肩负的职责，并将协商报告制度应用在各级管辖部门开展相关工作的过程中，真正实现协调和法制的高度结合。
四、结论
通过对上文所叙述的内容进行分析能够看出，如果想要保证地方环境资源立法具有的作用能够被最大化的呈现出来，不仅需要将生态补偿机制纳入地方环境资源立法的范围，还需要对地方环境标准进行适当的提高，在进一步完善环境资源所对应监管体制的基础上，对环境资源保护和发展间的关系进行正确处理，只有同时做到以上几点，才能使所制定地方环境资源立法符合陕西省的实际情况和需求，也才能推动该地区的可持续发展。
