协同治理审视下的城市环境危机及其治道逻辑

    杨华锋

    〔摘要〕在城市化不断深入的历史过程中，既为我们展示了城市生活的魅力，也显露出城市环境问题的困扰。城市环境问题所造成的社会公共福利损失的普遍性和紧迫性对治理的有效性提出了更高要求。在城市治理脉络中，政府主导型、市场自决型与社区自治型等治理范式，在应对城市环境危机之时存在着一定缺陷，容易形成集体失灵的局面。刘祖云教授《十大政府范式》在服务型治理模式的引导下，提出生态型政府的治理范式以应对日益严峻的生态环境危机，可谓是生态文明建设进程中的有益探索。而如何推进此治理范式，有赖于复杂社会治理系统的协同改进。

    〔关键词〕协同治理；城市环境危机；生态型政府；《十大政府范式》

    〔中图分类号〕F290 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）06-0084-05

    一、问题缘起：生态城市建设中的政府形态

    生态文明建设是我国经济社会发展的重大战略部署，党的十八大提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，建设美丽中国”。随着经济社会的发展和人民生活水平的不断提高，对干净的水、清新的空气、安全的食品、优美的环境等的要求越来越高，生态环境在群众生活幸福指数中的地位日益显现，环境问题也日益成为重要的民生问题。

    而在商业社会、服务经济日益发达的今天，作为一个国家与地区的政治、经济与文化中心，城市成为人们人口高度集聚的地方，与此伴生的是，城市的环境问题日益严峻。诚如郑思齐所言，“城市在相对狭小的地域空间内，集中了大量的人口、工业、建筑，必然消耗大量的物质和能量，排除大量的生活及工业废弃物，当其超过环境系统自净能力时，就会发生严重的环境污染”。〔1〕根据国家环保部2015年发布的统计监测数据显示，“在第一批实施新标准的74个城市中，空气质量达标的城市数量仅为8个”。〔2〕可见，作为现代经济发展引擎的城市，同时也扮演着资源环境高度消耗的角色。在城市繁荣、奢华、典雅、洁净的背后，隐藏的是水体的污染、空气的混浊、垃圾的弃置、资源的枯竭、气候的变化、生物多样性的丧失和自然及人为灾害的频发。〔3〕正如理查德·瑞吉斯特所言，我们的建设决定了我们的生活，城市、城镇或村庄组织起我们的资源和技术，构成我们想要表达的形态，城市是影响整个地球的人类文明的基石，“城市需要按照生态学原理进行重新组织和建设”。〔4〕这也就形成了构建生态型城市的梦想。

    如何建设生态型城市，又如何在生态学原理的基础上对城市形态、城市组织进行重塑，刘祖云教授新作《十大政府范式》〔5〕一书中所构建的“生态型政府”范式为我们提供了一种有益的视角。在他看来，生态型政府是当代中国行政改革的全新理念，是基于生态环境问题的恶化、生态治理危机的困顿而阐发的政府变革理论。他从生态政治的基础上勾绘出生态价值之于政府管理的意义，并以此对政府行政管理行为的生态转向进行了阐述，通过融合生态伦理学与生态行政学的学理发展，构建出一种新的政府范式理论，即“生态型政府”，以此来扭转后工业化进程中的生态问题与治理危机。这一学理概念为生态城市的建设提供了有益的探索，对于城市治理行动者的价值偏好、行为过程与发展趋势的探讨提供了可资借鉴的“政府形态”。在他看来，生态政府这一概念已超越了日常的生活语言，逐渐地丰富其学术内涵。

    作为新的概念范式，生态型政府从低到高依次可以分为：“生态管理”、“生态规则”与“生态价值”三个层次。〔6〕这一“价值-规则-行为”互动的过程与生态学的系统动力学有着一定的契合性，在中国生态治理不断推进的历史进程中，这一生态构想在治理层面上也越来越多地呈现为一种复杂社会治理系统的协同过程。在城市环境治理领域中，大多数学人主张城市的环境治理意味着区域环境秩序的维系与生态安全的保障，其主要事务性表现是：大气污染治理、水污染治理、固体废物治理、噪声污染治理等。〔7〕然而，在我们看来，在城市化的历史进程中，城市环境问题远不止这些环境污染等问题，还包括城市生态恶化，如不合理地开发土地与城市规划等，所导致的城市生态系统破坏，即绿地面积减少、生物多样性减少、水土流失等；城市交通拥挤和社会环境的恶化，如人口拥挤、住房困难、就业困难、城市犯罪等方面，可以说城市环境治理不单单是一个环境治理问题，更是一个综合的复杂的城市治理问题，因此需要在复杂社会治理层面审视其治理及其走势。正如范如国所描绘的那样：“社会治理已突破传统的线性模式，走向网络化治理形态，呈现出网格化、多样化、自组织的特征，社会治理需要从传统的行政管理模式走向复杂科学管理范式的转变。”〔8〕 综合而言，城市环境问题及其治理模式也就呈现为生态型政府基础上的协同治理过程。

    二、文献综述：协同治理及其环境应用

    首先，协同治理的实践发展脉络。俞可平（2000）较早地通过对善政与善治的本质与特征的研究，提出了政府与社会对公共事务的协同治理，可以说首开协同治理研究之先河；及至，Smith 和Gronbjerg（2006）视“协同治理”为“协作体”，认为它可以吸取公共部门、私部门的独特属性和资源，带来公私协作体的增值，对“协同”功用形成了基本共识。敬乂嘉（2011）根据治理资源的集中度，将协同治理划分为：依附型、权力分享型和伙伴关系型三种类型，较为系统地框定出“协同”的内容；邓穗欣，Daniel A.Mazmanian和湛学勇（2011）认为协同治理是一种提供公共产品和履行公共服务的关键制度形式，意味着对组织形式和管理技术进行持续的反思（Andrew Walder，2012）。对协同治理的讨论正逐步走向应用于实践路径的探索（燕继荣，2012；郁建兴2012），在环境治理领域亦得到越来越多的关注（余敏江，2013；金太军，2011；黄爱宝，2011），可以说，随着社会全面深化改革目标的推进，在环境事务领域“加强协同治理研究是时候了”（夏书章，2012）。

    其次，城市环境问题及治理模式。尹德挺、苏杨（2013）认为，城市环境问题是一种“综合症”，其本质上是源于城市人口、资源负载量远远超过了其负荷能力，这种超负荷包括：城市环境污染、城市生态失衡、城市交通拥挤和城市社会环境恶化等四方面。王芳（2006）认为城市环境问题的形成源于行动者及其环境行为的互动过程，是众多社会行动者及其多重关系理性博弈的结果。针对城市环境问题的治理，姜爱林（2008）认为，惟有改变人类的行为才能从根本上转变经济发展的模式，他提出城市环境治理模式主要有政府直控、市场化治理、自愿性治理三种类型。基于这三种类型，邓集文（2012）进一步阐发出我国城市环境治理模式兴起的政治、经济和社会基础，分别是：分权化改革运动、城市企业的环保意识和公民社会的发展。其中公众诉求与公众参与构成了城市环境治理的最活跃因素，郑思齐（2013）通过对我国86个城市的面板数据分析，指出如果民众对环境的关注度非常高，可以有效地改善地方生态治理的绩效，并发现公众环境关注度越高，那么该区域的环境库兹涅茨曲线越容易更早地达到拐点。陈添（2010）通过分析2006-2009年北京环境信访数据，发现北京的环境信访主要集中于大气污染和噪声问题，分别占信访总量的60%和34%。并发现，信访量的区域分布与污染源的数量和人口密度相关。朱相宇，乔小勇（2014）通过选取2012年我国4个直辖市、27个省会城市和北京2000-2012年时间序列为研究对象，从大气环境、水环境和噪声环境3个方面构建环境质量综合评价指标体系，运用基于熵权的模糊综合评价法对环境质量进行横向和纵向综合评价，结果显示，北京环境质量虽然呈上升趋势，但环境污染在31个城市中仍较为严重。针对北京城市环境问题的思考，李晓壮（2010）认为，随着工业社会向后工业社会转变，工业生产污染环境的特征在后工业社会中将随之终结，消费带来的环境污染与生态危机将从以往“边缘角色”成为“时代的主角”，环境污染将呈现工业污染下降，消费污染上升的“一降一升”的格局，而北京在2009年的三产比例就已充分证明它已经早已迈入后工业社会阶段。

    综合看来，城市环境问题集中表现为“消费型生态危机”，这一转变，要求治理模式做出适当的调整。协同治理的研究为环境善治提供了良好的理论分析工具，在协同治理的过程中政府的角色及其功能非常重要。正如刘祖云先生所言，“历史与现实的双重逻辑都表明，能够承载自然保护与环境治理重任，重塑人与自然之间和谐关系的主导力量只能是政府”。〔9〕自然，在社会治理的实践层面上，城市环境责任也就指向了政府部门。

    三、城市环境协同治理的情境

    一方面，根据市场化水平、自由化程度以及系统开放程度的强度以及城市环境治理策略的演变过程，我们发现城市环境治理的策略集合的序列因循者从市场到政府、从政府到社会的演化逻辑。这一演化逻辑与公私合作（PPP）模式以及多中心、多元化治理的合作主义意识流有着同样的指向，即协同治理的实践策略。在协同治理的推动之下，可以弥合市场自决、政府规制和社会自治的治理缺憾，通过对公共部门与私部门、府际间和地方政府间等行动者的参与方式、参与规模以及合作路径的优化，来规避三者治理失灵的风险。传统的城市治理结构在统治型和管理型政府范式之下，表现为典型的政府主导型的规制策略。这一策略在应对日益复杂的城市环境问题与环境群体性事件时，因其策略系统的封闭所带来的手段单一、方式陈旧，必然遭致治理的乏力与低效率。在自由主义意识形态中，政府的干预是对市场失灵的回应，而在公共选择理论者看来，政府也存在着典型的失灵状态。这种双失灵的情境是我们讨论环境协同治理的基础与前提条件。当然，有越来越多的社会学者、文化人类学者将更多的善治想象寄托在社区自治、自组织管理等环节，这一理论主张也获得越来越多的支持。然而，不容忽视的是，社会自治型的策略实施需要特定的文化条件、组织基础和市场环境，而城市环境事务的差异性、复杂性和不确定性难以在短期内得以改变，生长于政府规制与市场自决夹缝中的社区治理模式往往会受制于地方权力的羁绊、社会组织的脆弱和合作主义文化的薄弱，从而使其效果难以彰显。

    另一方面，作为复杂社会系统的环境事务，其在表现层面上具有“科学属性”与“社会属性”，可谓是一体两面。二者的分殊既表明其技术性的必要，也喻示着其社会性的可能；二者的统合既为行动者的多元化提供了历史契机，也规定着不同行动者的角色定位。根据城市环境治理行动者组织化的正式程度与强度，我们可以将治理行动者分为：公民个体、组织化的群体、社会组织和政府组织等四大类别。这一类别的划分体现在实践层面上主要是“公私合作”和“部门合作”两个维度，如下图所示，一方面，通过提升部门合作化的水平来提升政府部门的监管能力；另一方面，通过提升公私部门行动者的合作化水平来提升服务的能力。在推进协同治理的过程中，我们要时刻清醒地认识到行动者的角色功能发挥的条件与局限，不能出现公众、媒体与专家学者的无效干扰与盲目介入，无序参与带来的治理混乱与问题边界的漂移不是协同治理所期望的。在大众媒体、公民个人以及专家学者参与环境事务的过程中要同环境治理的三大原则进行统合，即要满足“伦理-科学-法律”的三方面的综合要求，不可放大任意维度而忽视其他维度的考量。成功的体制必须能够应对制度互动所产生的冲突，甚至利用与邻近的体制的协同效应。在奥兰·扬看来，制度互动格局的形成首先是从制度横向互动和纵向互动的界分开始。〔10〕在满足这一条件之后，协同治理的比较性优势将得以发挥，在城市环境治理的实践过程中也将呈现出环境治理系统的开放性与灵活性，治理策略集合的多样性与便捷性，治理方案的多样性与适应性以及治理结构的创新性与前瞻性。

    此外，在明确了城市环境协同治理的必要性与优势之后，我们亦不可忽略城市环境协同治理过程中的困扰。在我们看来，城市环境协同治理的治理策略有着积极的优势与不可替代的作用，但是在实践层面上，协同的优化与改进也存在着一定的风险局限。首先是协同得以发生的基本条件，即多元社会组织的发展、行政放权的社会条件、自由市场的生存空间和参与型的政治文化等方面，如果这些前在的基础比较成熟，自然协同实践的过程比较顺利，反之亦然。其次社会自生自发的秩序虽然极易获得学者的认可，但其实施进程中未必会自动导向合作的秩序，需要行政的引导与社会参与渠道的制度化。如果缺乏对协同治理的基础和局限认识，在盲目推进的过程中，容易形成参与的盲目、协同的混乱，事实上既不利于治理的改进，更不利于民主的发展。

    四、城市环境治理协同路径的审视

    “生态型政府”的范式指引着城市环境治理的历史转型。绿色政治、生态政治以及生态哲学在实践中的积极倡议与引导，逐渐形成了对于环境治理的生态取向、系统取向。这一价值取向的形成，对于我们讨论环境治理的行政生态及其变迁模式有着极为重要的意义。因为，生态主义和绿色政治的理论发展为行政生态理论应用于环境治理提供了方向，而经高斯提出，里格斯得以发展的行政生态学也可以暂时告别比较公共行政的束缚，重新讨论生态系统与行政系统之间的关系。在祖云先生新作《十大政府范式》一书中，生态型政府的构建即是对这一思想的归纳与概括。其对地方性知识的重视、对权力系统开放性的讨论为新常态下的环境治理提供了积极的理论建议。生态型政府范式中对参与型社会的适度规模的讨论，将有助于构建学习型的社会、学习型的政府，并在社会层面上推进公共舆论平台的形成，通过法制的框架和法治的理想，改进环境治理的运行方式和运行机制。

    生态型政府范式的提出有助于在学理发展的脉络中讨论行政生态的意义。在奥兰·扬看来，集体行动、市场负效应、制度互动的作用、多层级治理是建立有效的环境治理体系所必须面对的问题。〔11〕与之相似的是，我们在分析城市环境问题及其治理影响因素的过程中，概括了其影响因素的现实类型：一是从影响因素的产生来源可划分为：内生型与外生型，内生型因素主要表现为政府部门的管理压力，外生型因素主要表现为公众力量对环境安全的利益诉求。二是从影响因素的协同演化进程可划分为：合作的文化理念、开放的权力结构、创新的组织框架与协同的制度演化，通过CPOI协同分析法来探讨城市环境协同治理的“理念-制度-行为”的演化过程，阐述其理念革新与共识的实现途径，体制、机制的设计与规划过程。三是从影响因素的表现样态可划分为：利益因素、行政因素和心理因素，结合行为经济学的心理分析，对行政官员、行会人员、企业负责人与社会大众介入环境事务“协同”治理过程的驱动因素与约束因素进行分析，系统阐述不同行动者的行动方案与预期效用。

    “协同治理”视域中政府与社会、政府与市场关系厘定中的治理变迁。自1978年改革开放以来，随着市场经济体制的发展与完善，我国公民社会也得到了一定程度的发展，当然与其他国家和地区发达的公民社会相比还存在着巨大的差距，但是公民对于权利的意识、对环境权的认识在不断加强。只是源于我们国家在环境保护的产业结构、产业规模、技术含量等方面存在着先天不足，相应环保市场发展非常不成熟，市场中的各大厂商对于节能减排、循环经济、保护生态缺乏兴趣，相应地排污权交易制度、环保产业的培育方式、环境公共政策的优化也就缺少着力点和行动者。因而，在转型时期的中国，我们不能对市场自动自发地对环境事务进行有效治理抱有幻想。〔12〕另外，“以环境NGO为主体的公民社会的成长在促进环境宣传教育、推动公众参与、改进环境治理等方面，发挥越来越大的作用，但作用程度有限。”〔13〕正像洪大用所说的那样，中国政府需要扮演好“发展主义政府”和“环境政府”的双重角色，从目前的现实情况看，去中心化、削弱政府的作用不能有效推动环境治理。相反，一旦政府弱化在生态环境保护方面的职能，事实就是生态环境进一步地恶化。〔14〕

    再者，公众作为环境治理的核心行动者，其角色功能的发挥有赖于高效的参与途径、多样的利益表达方法。在大数据时代，随着信息技术的发展，城市居民对于生活品质的追求有了信息方面的基础，其通过各种渠道搜集与整理相关的环境污染和环境事务的问题，来向特定的政府部门、非政府组织提出参与治理诉求。网络技术的发展会将这种诉求以几何倍数增长，因而轻视之。

    在对公众环境参与诉求的讨论中，我们发现，“公众对环境问题的关注度与该地区（省份/城市）信息可获得性、城市环境污染状况以及经济发展水平正相关”。 〔15〕在环境治理的参与过程中，公众自身受教育水平的高低会影响到其参与的热情和参与的效果。受教育水平越高的人，越对环境治理抱有更大的参与热情。 这种参与的效果，可以参见新的空气质量标准的问世，即可窥见一斑。依据《2012中国环境状况公报》，“325个地级以上城市中环境空气质量达标城市比例为91.4%，113个环保重点城市中环境空气质量达标比例为88.5%”。〔16〕随着公众参与的不断深入，新的《环境空气质量标准》自2012年2月发布，按照此标准，被检测的京津冀、长三角、珠三角等重点区域中的地级以上城市达标比例为40.9%，环保重点城市达标比例为23.9%，两相比较分别下降了50.5个和64.6个百分点。

    最后，城市环境治理不仅仅意味着一种非政府提供的秩序，也不仅仅意味着一种决定个体行为的外部激励和约束的集合，而是综合了自发、创制与合作的制度路径，构建和运行这些环境体制越来越需要公共部门、私人部门与公民社会之间建立起合作联盟。〔17〕以此合作联盟的构建来实现城市生态环境系统的安全状态。在城市环境治理的实践中，需要我们更为深入地分析与把握多元化的、多层级的、跨领域的动态变化，尽可能地利用制度间的有效互动催生生态治理中的协同效应。

    〔参考文献〕

    〔1〕〔15〕 郑思齐，万广华，孙伟增，罗党论.公众诉求与城市环境治理〔J〕.管理世界，2013，（6）.

    〔2〕 74个城市去年仅8个空气质量到达国标〔EB/OL〕.http：//www.sh.xinhuanet.com/2015-02/15/c_133997558.htm.

    〔3〕 〔4〕〔美〕理查德·瑞吉斯特.生态城市〔M〕.王如松，等译，北京：社会科学文献出版社，2010.24.

    〔5〕 〔6〕〔9〕刘祖云.十大政府范式〔M〕.南京：江苏人民出版社，2014.271-314，289，306.

    〔7〕 姜爱林，陈海秋，张志辉.城市环境治理若干理论研究〔J〕.宁夏社会科学，2008，（5）.

    〔8〕 范如国.复杂网络结构范型下的社会治理协同创新〔J〕.中国社会科学，2014，（4）.

    〔10〕 〔11〕〔17〕〔美〕奥兰·扬.直面环境挑战：治理的作用〔M〕.赵小凡，等译，北京：经济科学出版社，2014.80-81，164.

    〔12〕 赵喜亮，等.中美环保产业对比分析研究〔J〕.中国环保产业，2012，（4）.

    〔13〕 〔14〕洪大用.经济增长、环境保护与生态现代化——以环境社会学为视角〔J〕.中国社会科学，2012，（9）.

    〔16〕 自然之友.中国环境发展报告（2014）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2014.5.

    【责任编辑：石本惠】