江苏省内河航道保护范围划定研究

    董志海

    摘 要：航道保护范围制度是全面加强航道管理和维护、提前预控航道建设用地、有效落实《航道法》相关要求的重要手段和有效途径。本次研究旨在充分分析江苏省内河航道特点和保护要求的基础上，明确航道保护范围的基础定义和特点，确立江苏省内河航道保护范围的划定原则、思路和要点，为江苏省航道保护范围制度的实施提出基本思路和工作方向。

    关键词：航道保护范围；航道法；航道管控；江苏省

    中图分类号：U61 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2016）12-0032-03

    2015年3月1日，《中华人民共和国航道法》（以下简称《航道法》）正式施行，为航道行政管理提供了有力的法律保障。其中航道保护范围制度是《航道法》的核心制度之一，旨在着力解决在通航河流上建设跨、拦、临河建筑物碍航、断航、非法采砂等严重影响航道安全畅通和发展的问题，为水运可持续发展提供保障。为加快推进航道保护范围制度的实施，落实《航道法》对航道设施管理和保护的指导功能，有必要尽快明确航道保护范围的划定方案，开展航道保护范围的划定工作。

    由于全国各地区航道特点各异，管理和保护的需求差异较大，《航道法》中并没有对航道保护范围给出统一劃定标准，本次研究主要结合江苏内河航道特点，从保护航道和航道资源、保护航道通航条件、保护航道设施的角度出发，对江苏内河航道保护范围的划定的思路和要点进行分析和阐述。

    1 航道保护范围的定义及特点

    1.1 航道保护范围定义

    航道保护范围是指为保护航道现状资源、通航条件及发展空间，根据航道发展规划技术等级和航道保护实际需要，在航道通航水域两侧范围、航道设施周边划定的，可能被利用开发为航道、对航道和水流条件等有影响、对航道整治工程和航道设施功能发挥有影响的航道水域和陆域管控区域。

    1.2 航道保护范围特点

    （1）约束性：航道保护范围是依据《航道法》，由本级人民政府批准公布，航道保护范围内禁止《航道法》中明文规定的危害航道通航条件的行为，在航道保护范围内开展的工程建设均需开展航道通航条件影响评价，未通过交通运输主管部门或者航道管理机构审核的工程建设不允许开工。

    （2）非独权性：航道保护范围是航道主管部门开展航道管理与发展预控工作的水域和陆域范围，而非确权划界范围，可与其他航道相关部门保护范围形成地区范围上的交叉管理，不存在地界权属之争。

    （3）相对稳定性：航道保护范围经本级政府发布后，具有明确划定方法，不可随意变动。但航道保护线是依据起划线确定，如航道中心线、航道驳岸线，如遇航道中心线调整、航道设施迁移等，航道保护范围亦需随之进行调整。

    2 航道保护范围划定原则

    （1）适用性：航道保护范围的划定要贯彻执行国家相关法律、法规和技术规定，且与江苏省内河航道的自然特点和江苏不同地区航道的实际保护需求相契合，保障航道资源的合理利用、有效保护和依法管理。

    （2）可操作性：在对江苏省内河航道保护需求进行系统分析的基础上，对保护范围的划定方法进行归纳提炼，深入浅出，既能达到航道保护优先、综合利用的需要，又能使划定方法易于接受，方便公布，使航道保护范围的划定具有可操作性，且应具有一定的稳定性，不宜经常调整。

    （3）前瞻性：结合江苏省干线航道网规划及十三个设区市航道网规划，充分考虑内河航道对经济社会和航运发展的支撑功能，在航道现状保护需求的基础上，考虑航道发展建设的整治拆迁需要，为航道长远发展预留空间，切实保护好航道资源，满足航道畅通、安全和发展的要求。

    （4）综合协调：航道保护范围的划定要在考虑航道发展需求的基础上，综合协调国土、水利、环保等部门的意见，优化航道保护范围与相关部门管理范围的边界和权属划分，形成内河航道“协调有序、互利共荣”的综合治理局面。

    （5）因地制宜：江苏为内河平原水网地区，航道网形成较早，受航道地质条件、航道线位、地区开发程度、航道整治推进阶段等内外部因素的不同，航道条件及功能特点差异较大，且根据航道网规划等级，划分为二级至七级等。航道保护范围的划定要因地制宜，针对航道的不同功能特点、不同规划等级进行细化分析，确保航道保护范围的划定满足不同航道、不同航段的保护要求。

    （6）实事求是：航道保护范围是保护航道正常通航、维护航道设施安全稳定的基础范围，也是航道主管部门开展日常航政管理的工作范围。航道保护范围的划定要结合航道的实际管理及保护需求而定，不能无限制扩大航道部门的管理范围，在保护航道建设及通航需要的同时，尽量减少对航道沿线设施及建筑物建设施工的影响。

    3 航道保护范围划定主要影响因素

    航道保护范围主要划定为通航水域两侧的水域及陆域范围，其中拦河、跨河建筑物对航道保护范围的划定影响较小，主要考虑临河设施及行为对航道通航的影响因素，可从以下几个方面进行分析：

    （1）岸坡稳定性：航道护岸是航道部门的主要管理保护设施，也是重要航道资源。对于某一固定航道断面而言，地质条件和气候条件变化不大，影响岸坡稳定性的主要因素为临河工程建筑物和工程行为。且影响程度随着航道周边资源开发、工程作业、居民活动等的进行而逐步较大，应作为航道保护范围划定的重要分析因素之一。

    （2）通航水流条件：当航道中水流流向与船舶航向不一致时，水流就会对船舶产生横向作用，使得船舶偏离规划航线。横流主要出现在河道交汇口、船闸引航道口门区、河道取水或排水口附近等，其大小取决于临河取水口、汊河节制闸、拦河闸坝等的规模及位置，是决定建筑物是否影响通航条件的决定因素和重要限制条件，也是航道保护范围划定的重要影响因素之一。

    （3）通视条件：在弯曲河道凸岸陆域内修建临河房屋、码头、跨河桥梁的桥墩等建筑物，若贴岸较近，可能会缩小过往船舶的通航视距，导致过弯段船舶会船距离变短，存在一定安全隐患，通过划定航道保护范围，控制转弯段航道凸岸侧的建筑物高度，是航道保护的重要职能之一。

    （4）航道发展要求：对于尚未整治达标的航道，航道两侧规划征地线范围内的永久及临时建筑物均成为未来航道整治建设的拆迁对象，有可能形成航道建设推进的阻力。明确航道按规划等级整治所需的控制用地范围，满足航道整治需求，并进一步细化航道保护范围与规划控制线的相对关系，是确定未整治航道保护范围的重要依据和途径之一。

    4 航道保护范围划定要点

    江苏内河航道里程较长、特点及类型较多，应重点针对不同等级、不同地区（城镇段、农村段，湖区、非湖区等）、不同建设状态等航道特点，结合不破坏航道资源、不影响通航条件、不阻碍航道发展的原则，提出相应的保护范围划定方法和标准。航道保护范围划定既要考虑对通航水域及护岸的保护，也要考虑对航道设施的保护，同时还要考虑航道的建设情况，对于已整治达标航道和未整治达标航道应结合不同的管理手段及发展需求分别划定。

    （1）对于一般限制性航道：航道保护范围重点考虑对航道护岸稳定性的保护，应综合考虑航道护岸特点，对直立式、斜坡式、复合式等不同护岸形式应结合具体的保护需求分别划定，还应兼顾航道护岸养护工程的施工范围，确保航道破损护岸可以得到及时修缮和定期维护。

    （2）对于航道转弯段，航道保护范围的划定应兼顾考虑航道通行船舶的通视要求，对航道转弯段凸岸侧建筑物净高进行控制。

    （3）对于湖区段航道，航道保护范围的划定应重点考虑船舶航行漂角对航宽的影响，以及船舶两侧航标布置区域的预留空间。

    （4）对于加宽段航道（航道通航水域两侧水面宽度超过通航水域宽度），航道保护范围的划定应包含加宽水域，并适当减小陆域保护宽度。

    （5）对于航道两侧有防洪大堤的航道，航道保护范围的划定应综合考虑防洪大堤的位置。

    （6）对于船闸，由于船闸主体位于船闸管理所的权属范围内，航道保护范围重点考虑对引航道的保护。

    （7）对于航标，航道保护范围重点考虑对航标稳定性的保护，以及航标与航行船舶的通视要求，对航标向水侧一定范围内的建筑物、植被高度进行控制。

    （8）对于水上服务区及锚地，航道保护范围重点考虑对停船护岸稳定性的保护。

    5 初步成果

    目前，江苏省已开展江苏省内河航道保护范围研究，通过对航道岸坡稳定性、航道通航水流条件、航道通视条件、航道养护条件、航道建设发展的保护、航道设施的保护等方面的研究，初步形成航道保护范围划定的标准如下：

    5.1 已整治达标航道标准

    （1）直线段或微弯段航道：如现状护岸较清晰，航道保护范围依据护岸坡肩线划定，航道保护范围边界线距离护岸坡肩线距离，直立式护岸为25米，半直立式护岸或斜坡式护岸为15米，其中城镇段直立式护岸考虑到航道两侧城市建设需求，可在与当地政府充分协商的基础上，划定为5～10米，并配合驗算来确保边坡的稳定性；如航道为自然岸坡，将航道最高通航水位水面线向离岸侧10米作为航道保护范围边界线。

    （2）汊河口段航道：航道保护范围按航道中心线向汊河侧1.5倍规划航道宽度考虑。

    （3）超宽段航道：如有防洪大堤，以防洪大堤背水面坡脚线作为航道保护范围边界线，如无防洪大堤，以最高通航水位水面线向离岸侧10米作为航道保护范围边界线。

    （4）转弯段航道：转弯段航道保护范围依据航道中心线划定，凸岸侧航道保护范围边界线距离规划航道中心线距离，二级航道为75米，三～六级航道为45米。

    （5）湖区段航道：航道保护范围依据航道中心线划定，航道保护范围边界线距离规划航道中心线距离为60米，如湖区航道已整治达标，按整治底宽向离岸25米作为航道保护范围边界线。

    5.2 航闸设施标准

    （1）船闸、服务区等有陆域权属用地范围的航道设施，航道保护范围依据权属范围划定。

    （2）对于船闸锚地、航道锚地、导航墙等有船舶停靠需求的航道设施，航道保护范围参照直立式护岸划定。

    （3）船闸引航道、口门段、连接段等船舶航行区域，保护范围参照其所属主航道正常航段划定。

    （4）航标保护范围为地基周边20米范围。

    5.3 未整治达标航道标准

    航道保护范围按航道规划等级不同，以规划航道中心线为起划线向整治拓宽侧延伸，二级航道70米，三级航道60米，四级航道50米，五级航道45米，六级航道35米，如有特殊保护需求，可增加航道保护宽度5～10米，无需整治拓宽侧按已整治达标航道划定。

    参考文献：

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    [2] 马长军. 刍议航道岸线范围管理的作用[J]. 江苏交通， 2003.04期.

    [3] 张儒. 浅析航道法在内河航道保护中的适用[J]. 商， 2016（6）：232-232.

    （本文作者系江苏省交通厅航道局局长、局总支书记）