以审计推进国家现代治理

    任剑涛

    〔摘要〕

    从确立国家现代治理体系、提升国家现代治理能力角度，讨论审计技术背后存在的政治功能，需要处理三大矛盾：一是审计机构定位为国家行政部门，却发挥着明显的宪法功能；二是审计机构作为比较“软”的行政部门，要发挥“硬”的行政功能；三是审计还是一种以行政权力发挥法治作用的权力。因此，国家审计部门定位为发挥宪法功能的行政部门，可谓是撬动国家治理体系现代化的重要杠杆，是提升国家治理能力的直接动力，有必要大力提高审计部门的技术水平，促使审计部门成为提高国家治理能力的引导力量。多元治理体系中的多元治理主体，是对多元共治的一个主体支撑。但多元治理主体，必须处在一个相互制衡的状态，才能真正发挥出提高国家治理绩效的作用。因此，有必要在国家审计的配套体系上，支撑起一个普通公民监督公共机构的空间、开辟一个有力的监督渠道。这些，当然是从审计政治角度的考量，审计的行政性、技术性考量，需要审计专业人士另外谋划。

    〔关键词〕审计；国家治理体系；国家治理能力；政党国家；看门人；审计风暴

    〔中图分类号〕D630.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）05-0015-06

    国家治理体系中的审计，可以区分为两个组成部分：一是审计的专业技术，二是审计的政治功能。如何让审计对依法行政发挥促进的作用，而不仅仅是发出工作预警，就显现出审计技术背后存在着的政治问题的极端重要性。这从《中华人民共和国审计法》的立法动议可以得到准确认知。审计立法是“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。

    一、审计面对的三大矛盾

    一个国家，要确立现代治理体系，有效提升其现代治理能力，不是一个行政改革目标，而是一个政治体制改革目标。在这个大背景下讨论审计问题，需要首先处理好三个矛盾，才能搞好国家审计工作。

    第一，从普鲁士设计最高审计机构以来的300年，〔1〕所有现代国家的审计机构，不论是社会主义国家、还是资本主义国家，无论是发达国家、还是发展中国家，都将审计机构定位为国家行政部门。但这一机构，却发挥着明显的宪法功能。凡是审计机构发挥的依法行政功能，都是其宪法功能的体现。但是，直接发挥宪法作用的是立法机构，而不是审计部门。由于所有国家的审计机构基本都是行政部门，作为行政部门，其作为不能超越宪法。作为我们国家一个特殊的政体约定，审计部门不仅不能超越立法机构，也绝对不能超越党委。一个权力有限的行政部门，要发挥校正国家政体运作的宪法作用，一切矛盾就会因此出现。

    对审计署来讲，大家公认审计署是国家资产的“看门狗”。〔2〕但是，审计署作为国家资产的看门人，是个“软”看门人。软就软在，它似乎看不住国家资产。谁都知道，每年审计年度报告拿出来，看似非常有力量，但处理结果往往软得不行，中央部委似乎完全不买审计署的账。审计署必须发挥、但却很难发挥出行政部门的宪法功能。为此，必须依照《中华人民共和国宪法》强化审计，依宪治国是国家治理的既定方针，否则要宪法干吗？不如废除。然而，依宪行政，谈何容易。这是第一个矛盾。

    第二，审计部门作为一个行政部门，而且是比较“软”的行政部门，要发挥“硬”的行政功能，也存在相当多的困难。中国现存国家治理体制，匹配性的各种行政运作制度和方式，都是短缺的。仅对审计运行而言，行政信息没有公开、国企信息隐秘等等制约因素的存在，让审计部门很难顺畅开展工作。最直接的一个案例，就是2012年以8.37亿元的业务招待费成为两市之首的中国铁建，2013年年报中敏感词“业务招待费”被清零。这一年铁建完全没有招待客人吗？不可能。中国人最喜欢的就是吃饭喝酒，你一年人来客往，没吃没喝，这里头显示的是扭曲的信息。由于我们国家匮乏依宪行政、依法行政的政治布局，审计处境就会非常困难。审计权力落为“软”行政权力，其结果就不可靠。审计权必须成为一种“硬”行政权力，这种权力，足以使花费公共资金的各个机构，臣服于审计权力的使用，将其财政的运行状况悉数公开。严格来说，今天中国的审计机构，还无法发挥宪法功能，也就是借助审计校正国家各个组成机构（横向各领域、各部门和垂直各层级即中央、各省和地方政府），对它们的资金运行合宪性功能，进行严格的监督。①什么是合宪性功能？就是这些保证这些机构依法行政、依规行政。由于政党因素的存在，审计部门还无法发挥这样的功能，但它应该发挥这个功能。只要审计部门还表现出“软”功能的面相，审计就会处在吃力不讨好的窘态。今天中国的审计一般是追踪性审计，这给公众的感觉，就是一个人或一个机构没问题，绝对不会“遭到”审计。这当然不能怪审计部门。

    国家的单一制与地方自治弱化，对审计部门实施有效审计带来困难。众所周知，中国的国家权力结构体系，不是中央与地方的双向互动，这样的互动，可以保证国家治理信息的流畅。按照中国目前的国家层级体系，中央可以一竿子通到村委会，但村委会或下级是不能直接获知中央治理信息的，更无法进行合理的权力抵抗。这就造成现行行政体制的一个严重毛病，清官都在中南海，贪官都在各部委和地方各级政府，这是国家体制不健康的表现。地方和部门领导跟中央领导一比较，前者都是恶人，后者全是善人。但前后两者都担负着难以完成的、没有界定和无底洞式的“为人民服务”职责。这样的道义化责任很难完成，就像大学的教授，被规定为“人类灵魂的工程师”，假如让审计来审计大学老师，完全是无计可施的，因为一种纯粹精神性的规定，是无法衡量兑现与否和质量高低的。

    第三，中国的国家法律、行政条例，基本都是原则性规定，难以具体推行。更严重的问题是，中国还不是一个严格意义上的法治国家，尽管外交部发言人总是说，“我们是法治国家，会付诸法治程序”。原因很简单，中国实际上还真不是一个法治国家。从所谓全覆盖的角度来看，审计必须面对所有花费公共财政资金的部门，但事实上，愈是高级的政府部门、党委部门，是无法对其进行审计的。审计的全覆盖，也就成为一种审计理想。不说是违规审计，就是一般的效率审计，开展起来也常常遭到这样或那样的掣肘。仅就审计的公开原则来看，就殊难做到。因此，审计还是一种以行政权力发挥法治作用的权力。

    二、审计需要确立的三大定位

    试图在国家治理体系中准确定位审计的地位与功能，必须直面三个问题，确立审计的三个基本定位：

    首先，在建立国家现代治理体系的现阶段，要重新启动纵横两个向度的分权。面对治理（governance），学术专家特别强调的一个观点，就是治理主体的多元化，说白了，就是国家、社会和市场三者，各分其流，各尽其职。但我认为，这还不是关键问题。在五十年之内，中国的社会要发挥独立功能，市场要脱离党和国家的控制，还非常困难。原因在于，我们必须要承认一点，中国是一个政党国家（party state），中国一切问题的根源都在这里。不解决政党国家的国家结构问题，中国就不可能建立现代国家治理体系。中共近期三任总书记，都意识到这个问题，在谈到依宪治国的时候，都不约而同地采用了一个格式化的语言，即“任何组织和个人都要在宪法之下活动”。①他们是发愿，但确立的是国家法治的大目标。不过要立刻做到这一点，还是超乎想象的事情。在党务部门、党务工作者都是国家公共机构、国家公务员的情况下，国家结构的特殊性，就不能不加以强调。在这个前提条件下，现代国家治理体系是个什么体系，审计部门在其中获得什么样的定位，需要站在国家独特性的角度考虑。

    审计部门，确实应当是国家财产的看门狗。但“狗”怎么咬住国家公共部门和公职人员，还是个问题。人人皆知的是，狗的品种很多，藏獒的凶性强，见到人就咬，咬住就不放松。审计部门不分层级、不分职位，坚决进行审计，实施审计通达、全覆盖审计、全面公布审计结果，必须有藏獒的凶性。在这个意义上，审计这条狗绝对不能是哈巴狗。政党各部门、国家各部门，都需要有这条狗在门口守着。要想杜绝国家资源的浪费，审计部门就必须是藏獒。但藏獒的品性如何练就？对此，一定要强调，在国家建立现代治理体系的进程中，审计部门既然是行政部门但发挥宪法功能的特殊机构，就必须给这个行政部门以特殊定位，虽然给予其特殊的地位不可能比拟高检、高法的定位，但一定要凸显它的特殊性。譬如说，能不能发挥准廉政公署的作用？中国现在没有设立廉政公署，审计等部门可以坐实其部分职责。

    从审计全覆盖的可行性上讲，审计上达副总理级别，更高的级别再谋划。如能做到这一点，审计的权力就会“硬”起来。今天中国的财政权力都还比较“软”。从预算起始，该强的立法预算就不强。中国的预算大致可以归于行政性预算，而不是立法预算。“软”立法预算、“强”行政性预算机制，就已经让财政权力受到内在限制。一个强势的行政部门做出来的预算，必然具有摆脱弱行政部门、弱立法部门监督的能力。在这样的体制中，审计部门是不可能制约其他部门的，能够对党政部门花费财政资金发挥平衡的作用，就令人满足了。强财政部门、税务部门，与弱审计部门之间，能做到相互平衡，也就算落实了审计部门的职能。在这个意义上，国家审计部门可谓是撬动国家治理体系现代化的重要杠杆。

    国家对审计部门一定要坐实这个定位。审计部门是行政部门发挥宪法功能。说到底，国家的现代治理体系，就是要坐实一个合宪性的治理机制。一个由政治意志主导的国家治理体系，既不是现代的国家治理体系，也就不足以很好治理国家。为什么呢？因为一个国家的现代治理体系，受政治意志的牵引，就只能是一个举国体制，举国体制绝对会不断推出超大型项目。一旦需要审计，就会遭遇政治的铜墙铁壁。譬如，三峡审计出了什么结果？三峡是国家项目，涉及到执政党的高层领导，即使有什么责任，怎么可能追责呢？你把三峡公司的董事长、总经理都免了，审计的宪法功能也发挥不出来。在这个意义上，作为国家治理体系现代化的撬动杠杆，审计行政部门的功能就是要推动国家依法行政，其参谋作用、平衡作用、监督作用必须同时发挥出来，在现行体制中，确有困难。

    国家治理体制的改革，就此显现出必要性。国家的现代治理体系，当然是多元主体的治理体系。先不说国家、社会与市场的三元分流，这不是审计部门能够直接凸显的国家结构，仅就审计部门直接针对的在国家权力内部来讲，它已经可以发挥巨大的作用。审计部门属于国家行政体制的组成部分，是国家治理体系当中的三元之一元，即国家权力这一元的一部分。如果设定市场价格机制作为资源配置的主要方式，社会主要是自主、自治、自律机制，而国家权力体制是依法行政体制。那么，作为政府的一个组成部门，审计机构可以发挥直接推动国家权力治理体系现代化的作用。审计部门发挥不了直接塑造国家现代化治理体系的作用，但可以借助审计权力，发挥影响国家治理体系运作方式与绩效的作用。审计部门对公共财政资金的使用流向和绩效问题建议严格监督，以此维护社会主义市场经济秩序，以此保证公民的社会健康心理与行为，公平享受政府供给的公共产品，也就能实现其撬动国家治理体系现代化的杠杆作用。〔3〕

    审计权可以是一个收缩的国家权力，也可以使一种扩张性的权力。在国家的治理体系中，审计权既可以干预公权运行，又可以干预社会、市场的运行。但是，由于国家审计部门的资源是稀缺的，实现这种扩张性的法律权力，也即是实行一种全覆盖的审计，还不太可能。全覆盖审计，是针对具体实践来全覆盖，还是针对国家审计需求的全覆盖，自然有所不同。即便是后者，审计部门已经疲于应付，这让人高度同情。假如要让审计部门全覆盖到与公共资金发生关系的所有部门，那几乎是一项绝对完成不了的任务。因此，在国家行政审计体系中，把权力的边界划分清楚，十分必要。这样才足以真正发挥审计部门的撬动杠杆作用，不至于造成工作十分劳累、收效令人不满的悲壮结局。

    其次，对审计部门来讲，以行政权干预国家其他部门对公共财政资金的使用，其在制度上的查漏补缺是一个重要问题。审计的专业技术需要精益求精，但审计政治也不能予以轻视。后者，就正是一个制度的查漏补缺问题。现代审计部门，作为国家治理体系现代化的撬动杠杆，在发达国家发挥了极为关键的作用。从欧陆创制现代审计体制，传播到北美，再延伸到其他的现代化地区和非现代化转型地区，审计对现代国家治理体系的重要作用，已经获得公认。一个国家的处境如何，直接决定了这个国家对审计的需要、实施和评价。今天的中国，致力进行大国建设、全力促进国家转型。在这个过程中，审计部门发挥的作用，必须要高度重视。因为，对所有大国的崛起、国家的转型而言，如何使政府各个部门有据建立和理性作用，是一个现代化政府的重要标志。换言之，现代国家除了现代化的治理体系，还需要现代化的治理能力。

    具备国家治理的现代化治理能力，不是轻而易举就能做到的事情。这首先需要确立国家体系中的国家权力、市场机构与社会组织三者的恰当关系。就目前情况来看，广义的中国政府力量，太过强大，必须转型。但“小政府，大社会”是不是转型的预期目标呢？我认为可以商榷。我更期望一种“大政府、大社会、大市场”的结构。在现代处境中，绝对的“小政府”是不可能的。原因在哪里？大政府和小政府，乃是一种比较性的说法。至少可以从两个视角观察这一问题，一个是从政府规模、职能究竟是大还是小，也就是狭义地衡量政府大小的视角。另一个是广义地衡量政府大小的视角。就前者言，它是一个比较性的定位，关注的是政府的规模和控制资源的总和，有没有超过社会和市场的总规模与控制的资源总量。就后者看，它关注的是政府与相应的市场与社会，是不是能够积极互动，并以积极的互动，促成三者的健康发展。从前者看，小政府之说有相当道理。就后者论，与大社会、大市场匹配的，一定不是小政府。原因在哪里？原因在于，现代政府的职能总是扩展性的，比如政府改善公共福利的职能，就是政府做大的强有力动力。有人讽刺说，大政府、大社会、大市场，都以大来定位，就将三者都小化了。这是不理解三者积极互动结构情形的说法。国家权力的治理能力何以能够强化，不说权力的自我膨胀，只说它面对的强大社会与市场，它要能够成功应对，也不能规模小化、职能弱化。拿到审计论题角度看，一个组织化的社会，需要获得强有力的公共财政资金的支持，才能有效运转起来。审计部门就必须对这些社会组织的资金使用情况加以审计。由于政府购买公共服务的举措愈来愈多，这样的审计监督职能就会愈来愈增多。一个与高度组织起来的“大”社会配套的，就必然不是传统意义上的“小”政府。所以组织起来的大社会，必须要有规模上有所扩大的政府相匹配。否则，政府就无法培育社会，支持社会自主、自治与自律。社会当然要与政府讨价还价，但政府跟社会讨价还价的能力也不能弱化。

    一个强有力的政府的职能，跟一个强有力组织起来的社会的职能必须对称，其讨价还价也应该是对应的。一个国家治理能力的高低，与社会组织能力的高低成正比。社会组织能力越差，越是小社会，这样的国家越治理不好；相应地，政府治理能力越差，越是小政府，这样的国家同样治理不好。不要说其他发达国家，就说法国，法国一直是小社会大政府，而且一直是强中央与弱地方政府，直到近期20年，才推行央地行政官员共治。但是法国的政府包办一切，便出现了所谓托克维尔困境：法国社会出了什么问题，政府都必须兜住。结果法国一直空有一腔领导世界的雄心，却找不到保障其领导世界的国家治理体系。相反，在美国，联邦政府和华尔街的博弈，足以促使政府与市场的双赢；美国全国步枪协会，足以与国家权力抗衡，但也可以基本上约束会员的强制使用。这就是大政府、大社会与大市场积极互动的范例。一个缺乏力量感的社会与市场，常常成为政府诿过的对象，但因此政府治理也上不了轨道。如我们国家一旦遭遇社会对分配不公的愤慨，便把矛盾突出的某地的首富抓起来，人们便对这些“为富不仁”的人士加以痛诋。其实这样不过是将国家治理的失败掩盖起来了而已。

    大政府与大市场的匹配，道理是一样的。市场力量太弱，市场的有效性呈现不出来不说，更无法将来自于市场的成本效益原则和投入产出原则，就是绩效原则，透入政府的运作机制之中，无形中政府也就失去了提高绩效的方式、方法。一个国家必须要有发达的市场和市场组织，不断地跟政府讨价还价。这样就能将私营部门的运作逻辑，渗透进政府部门，后者才可能产生行政绩效理念。官不分大小，一律只以笼统的“为人民服务”来要求，这样的道义要求，完全无法保证行政效率。当官不要想发财固然正确，但当官难道是想贫困？那当官干啥，那么大风险，报偿太低，还不如做一个普通公民。需要注意，高薪养廉的举措，不是资本主义国家的教训，而是资本主义国家的经验。把这一原则政治化，结果会很糟糕。说到底，高薪养廉凸显的原则是，强大的物质基础促成强大的工作动力。这是市场行为逻辑的原则。反“四风”很好，对审计便利，使家庭欢聚，风清气正多了。但严重的问题也随之产生：官员的工作动力严重衰变。原来的吃喝拉撒还是显性成本，现在变成了政府行为的隐性成本，国家权力的支出成本并未实质性改变。缺乏规则的“双规”，现在特别流行，一时的反腐效果也许可观，但让领导集团严重缺乏安全感，从深层影响国家治理绩效。须知，人民群众要得到高的行政绩效，必须得到社会精英的有效组织。社会精英的有效组织，对市场行为来讲，最重要的就是你付出多少成本，才能追求多少绩效，没有无成本的产出，不支出显性成本，肯定要支付隐性成本。因此，一定要有一个大市场、大社会、大政府相互博弈的治理空间，不要对其产生政治敏感的过度反应，一看公民组织起来了就批，以为公民一行动，就体现出政治意图，就会导致社会动荡，这是政治神经质的表现。社会组织起来了，才能跟政府讨价还价，也才能相应提高政府的国家治理能力。说到底，现在政府的乱象，大多是因为公民的制约权力太弱。一弱皆弱。所以，一定要强调，审计部门要通过审计去彰显三个“大”，促成相互的良性博弈关系和制约关系。

    就此可以断定，审计部门是提升国家治理能力的直接动力。审计部门勿需直接提醒党政部门、社会公众和工商业机构该怎么做，但是，审计的结果自然会表明，一个被审计的对象肯定有什么缺陷要弥补。只要审计后促使审计对象提高绩效，坐实公正，便是审计机构发挥提升国家治理直接动力的体现。就审计机构而言，不要寻求自己成为国家体系健康化的政治动力，那会为自己制造麻烦，会触犯非常多的政治戒条。不过，审计部门的职业作为，提醒政府、市场与社会，如何才能各自发挥其利用公共财政资金必须发挥出的公共职能。

    再次，有必要大力提高审计部门的技术水平，促使审计部门成为提高国家治理能力的引导力量。审计部门在审计法、审计法实施条例以及相关行为规则的指引下，已经有了不错的审计绩效。每年中央机关的审计年度报告，已经发挥了很好的社会效果。但在操作的效果上，还有改善的余地。每年对中央机关的审计报告出来后，违规资金便为公众所知，但追惩措施不够有力、不能落实。为此，审计部门可以以季报、半年报、年报的形式，不断地告诉公众，国家各行政部门的违规资金还没有追回来，从而真正坐实审计的效能。这样做，既不违法，也不违规，但效果会大大提高。

    现在的情况有些反讽。每年，国家审计署公布中央各机关违规资金的报告出来后，一般在一周之内，让审计部门变成了国家的核心部门，大家高度关注，第二年的同样时间也同样关注这一事件。但过了这一周时间，大家似乎就失去了对审计的兴趣。因为审计部门似乎并不对中央机关违规使用资金的后果发挥校正作用。〔4〕

    由此便引出一个问题，如果真正想以国家审计推进国家治理现代化，尤其是提升依法治国的水准，审计部门一定要具备精确的技术工作手段。什么叫精确的技术工作手段？它固然有严格的审计技术工具和手段的含义，但在这里，主要是指现代国家治理中受到特别强调的技术性取向。现在，人们看待国家治理体系，大多数人只强调国家治理体系的三个构成部分分流不够，因此对多元主体和多元互动提得很多。不过在我看来，现代国家治理体系更重要的取向，在于分流后的诸结构，各自有精确的技术体系支持它们的运转。比如，我们现在要求每个单位有内部审计，这是一个技术性安排，但单位内部审计的实际状况，审计报告的公开性，公众对单位内部的审计知情权和监督权，其实是缺位的。这就是技术支撑体系不配套造成的结果。

    三、审计与国家现代化治理

    多元治理体系中的多元治理主体，是对多元共治的一个主体支撑。但多元治理主体，必须处在一个相互制衡的状态，才能真正发挥出提高国家治理绩效的作用。一个简单的、关乎主题的描述是，市场部门对审计部门的推动，需要搞清楚公共财政资金的实际流向和真实绩效，从而保证政府不会“亏待”市场组织。2008年金融危机发生后，为了救市，4万亿的救市方案出台，本来关乎国家治理绩效的国有企业、民营企业，都应该得到应有的资助，但4万亿却基本流向了效益低下的国有企业。今天看来，这种资助的遗留问题很多且严重。

    同时，一个发达的现代社会，公众日益要求提高社会保障水平。因此，公众对国家的监督热情也会随之提高。国家有了审计法，通过专门的审计部门去实施，但社会公众介入的途径几乎没有。因此，有必要在国家审计的配套体系上，支撑起一个普通公民监督公共机构的空间、开辟一个有力的监督渠道。对某一个公共部门来说，它获得的公共资金，其使用过程的全程跟踪，都应该有全程的公众监督手段。当然，这样做有相当难度，不过并不是完全无法坐实。譬如，广州政府就做到了。它的公共财政支出就悉数公布，便于公众监督。这样也会提高公众的监督热情，降低审计部门的工作压力。广州著名的“欧伯”，就足以称为一个公众监督的政府的人格符号。扰乱公共部门工作的公众监督自然不值得提倡，但公民运用审计的知情权去监督公共部门运作的技术性支撑的合法渠道需要大力开辟。国家审计署能不能在自己的职权范围内开辟这样的渠道，既不涉及政治体制，也不涉及党政领导，更不涉及到敏感问题，但尽力进行技术性的、必要的探索，绝对重要。

    对国家治理体系中的市场来讲，混合所有制的推行，将挑战现今审计中规定的，对国有企业进行审计的企业国有占股50%或实际控股这个规定。因为这一技术性的规定太粗线条了。混合制经济的企业越来越多，审计进入将越来越频密，50%占股或控股的形式性标志就严重不足，实际的审计运作，以及怎样保障国有资产增值的问题，将会对审计部门提出严峻的任务。

    进而就审计的技术安排来讲，三个原则必须加以强调：第一，单位内部的审计报告，不是内部流传和递交上级就完事了，有必要公开，交由公众和市场交相监督。没有这些技术安排，随着混合所有制的兴起，财政资金使用的成效，一定在市场里疾速衰变。第二，对审计技术的全流程安排，一定要精当。这是专业审计人员需要精心设计、有效实施、全流程无缝隙、全流程有监督，才能坐实的事情。第三，审计的公开性一定要保证。这是建立一个有强大技术体系支撑的国家审计体系最重要的保证。只有这样，才能够真正保证国家审计权力是硬权力，而不是软权力。

    这些，当然是从审计政治角度的考量，审计的行政性、技术性考量，需要审计专业人士另外谋划。

    〔参考文献〕

    〔1〕【德】海因茨·君特·扎维尔伯格.国家财政监督——历史与现状1714-1989：前言〔M〕.刘京城，等译，中国审计出版社，1992.1-3.

    〔2〕李金华.审计是国家的看门狗〔DB/OL〕.央视国际，http：//www.people.com.cn/GB/jingji/1037/2291745.html.

    〔3〕刘家义.发挥审计监督作用，服务改革发展大局〔N〕.人民日报，2013-09-13.

    〔4〕审计风暴为什么换不来问责风暴：问题触目惊心，官场太平依旧〔N〕.南方周末，2010-07-29.【责任编辑：刘彦武】