国外政党党内监督的重点及面临的难题

    石晓虎

    〔摘要〕

    国外各类政党都重视党内监督工作，力求推进党的各方面工作有序开展，实现党内团结、行动一致以及营造良好的外部形象，但组织形式、运作方式差异等无疑也影响到相关政党的党内监督内容、形式以及具体成效。深入了解国外政党党内监督的重点以及面临的难题，借鉴国外相关经验教训，有利于我们党加强监督工作，打造更为坚强有力的党。

    〔关键词〕

    党内监督；政治纪律；党章；政治规矩；从严治党

    〔中图分类号〕D053〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）05-0025-03

    党内监督是政党保持党内团结、参与政治竞争、争取实现政治意图的一个重要工具。不同类型政党的性质、组织形式以及内部运作方式不同，党内监督的内容与形式也不尽一致，效果千差万别。当前，国外一些政党党内监督的重点及面临的难题值得重视。

    一、国外一些政党党内监督的重点

    （一）监督政治纪律、政治规矩是否得到贯彻落实。作为以夺权、掌权或影响政治为主要诉求的政治组织，政党不论组织形式如何，都重视党内纪律，力争以一个声音说话、言行步调一致。其一，国外左翼政党大多重纪律、讲规矩，要求党内干部贯彻落实党章党纲要求，与党保持一致，不损害党的利益，力争实现党内民主、团结统一和纪律的有效结合。塞浦路斯劳动人民进步党党章规定，党的纪律对所有党员都具有约束力，不管他属于哪个组织或领导机关；所有领导机关负有集体领导责任，但不能取代个人责任；党员维护党的活动的集体性，抵制为所欲为、特权和个人崇拜。上述三点不可分割，以确保党的团结、凝聚力和行动有效性。新西兰工党规定，任何党员干部违反现行党的章程和政策、损害党的荣誉、不支持党正式推出的候选人或公然反对党的活动，将被开除党籍或给予其他形式的处分。哈萨克斯坦“祖国之光”党设立监察委员会，监督政府中党员执行党纲和党主席指示、议会中党员履行职责情况，以及审查党的高级官员、议会党团成员、国家公务员中的党员违纪问题，每季度向党主席或第一副主席汇报工作。其二，国外右翼政党组织松散，对党纪重视相对不多，但重视抓高层、抓关键少数，力争形成党内共识。在贯彻落实党纲或竞选主张方面，虽然允许有不同声音，但也强调一旦做出决定，需要全党予以遵守。如日本自民党对破坏党的团结统一、违背党的政策决议的行为往往予以最严厉处置；对损害党的形象的党员则予以及时处理，防止危及党的整体利益。瑞典温和联合党规定，党的领导层特别是党中央必须遵守和服从党章，做到言行规范化；党员均可阅读党中央工作和财务报告，对弄虚作假行为，党内选举产生的三名审计员或三分之一省级党委均可提请召开特别党代会予以严肃处理。

    （二）监督党内高官是否守德清廉。国外政党都重视形象建设，把反腐倡廉作为自身的一张名片，将是否遵守社会道德、清正廉洁作为对党内高官的重要评价标准。其一，力争做社会道德的模范。巴西劳工党、安哥拉人民解放运动等制定不同形式的《党员道德规范条例》，要求党员首先要遵守传统的社会道德，经得住社会道德的考验，成为道德的标杆。日本民主党设有伦理委员会，可就党员干部遵守伦理的情况向常任干事会陈述意见。其二，公布党员干部财产，取信于民。西班牙工人社会党承诺向全社会公布党产、各级领导干部财产、收入情况，请全社会监督，确保党的廉洁。瑞典社民党要求党内高级干部签署廉洁协议，公开其经济来源，主动接受选民监督。如担任政府大臣，还需随时向首相府法律司长报告资产变化情况，包括个人和亲属投资各种基金的情况。其三，对腐败官员予以严惩。这方面主要有两种形式：一是依照党规处理。通过党内监察渠道，以党规对涉贪官员进行处理，包括开除出党、降级使用、不予提名参选等。马来西亚巫统在2009年党内选举中，以涉嫌贿选为由剥夺了一位署理主席候选人的参选资格，对有违纪嫌疑的巫青团团长凯里予以警告。二是国法党规并举。罗马尼亚社民党出台《清廉与责任》决议，规定凡是涉嫌腐败被提起诉讼的党员干部必须辞去在议会、政府和党内的职务，被判刑党员将解除党内一切职务并被开除出党。

    （三）监督党的内部运作和活动是否依规合法。国外政党无论性质如何，均重视党组织的内部运作及活动合法合规，以免被司法问责。其一，对党员队伍进行检查，确保党的队伍质量。古巴共产党2005年针对新时期入党党员占到50%的情况，一度限制党员数量，并重视加强党员的教育和培训。俄罗斯统一俄罗斯党2008年专门开会，深入讨论“党员审查、核定及干部任期制”等问题，要求地方领导改变在党建上重规模轻质量的做法，严格入党条件。在审查过程中将心怀叵测的投机分子清除出党。改变官僚、政要、富豪和社会名流占据党内主导地位的情况，扩大吸收青年、知识分子、企业家、工人和农村劳动者入党，以转变党的官僚化倾向。其二，确保党员民主权利得到保障。其核心是确保党员的知情权、参与权以及选举权，德国社民党等欧洲社会党重视对党员权利的保护，对侵害党员基本权利的做法往往予以严厉处置，以激发党员的归属感和对党的忠诚。其三，强化各级地方党组织的运作。很多政党都对地方党组织的运作做出明确规定，包括召开党代会、定期更换领导人、围绕地方具体情况出台差异化政策等。哈萨克斯坦“祖国之光”党规定，党的全国代表大会每四年至少召开一次，支部大会每两年至少召开一次，基层党组织大会每季度至少召开一次。对于延后召开党的各级会议也做出明确规定，使得党组织可以按照党规开展活动，促进党内政治生活的正常化。

    （四）监督党的决策是否实现预期目标，最大限度维护党的利益。很多政党将决策监督放在党内监督的重要位置，并下大力气予以推进，确保政策得到贯彻落实。一是一些政党设立民意收集部门，监督现行政策是否行得通、得民心。并根据社情民意向相关决策部门提出政策调整建议。少数政党领袖直接跟踪决策落实情况，及时纠正错误倾向。如印度国大党主席索尼亚在国大党执政期间亲自主推《农村就业保障法》，但连续出现腐败、管理混乱、资金滥用等问题。为此，索尼亚多次召开专门会议，评估政策落实情况，对承办部门提出质询，并提出改进意见。二是一些政党对决策制定、执行过程中出现的问题进行问责，确保政策少走弯路、党的意图更快更好得到体现。塞尔维亚民主党规定，党内任何机构做出的决策只要遭到三分之一成员的反对或提出异议，就必须重新进行审查。如果决策存在疏漏，违反党章并对党的利益造成损害，将追究相关责任人员的责任。处分包括党内警告、剥夺党员权利3-6个月乃至开除出党。澳大利亚工党等设有党内弹劾机制，对领导人决策失误造成重大危机进行弹劾，使得党的领导人、总理陆克文在2010年6月被迫辞职。此外，一些国家政党对地方党组织决策失误，也会进行及时的跟踪和处理，以避免因小失大，给党的整体利益带来损失。

    （五）监督党内财务规章制度是否得到遵守。国外政党多为选举党，如进入议会大多可获得国家的部分资助，但多数还要靠党费、募集资金等维持党的运作以及相关活动。很多政党在建立相对完备的财务收支、管理机制的同时，也注意加强对财务的监管工作，建立了不同形式的内部管控和监督体制，设立中央财务检查委员会、中央财务审计委员会等独立财务核查机构。其关注的主要问题：一是竞选经费的筹集及使用，防止出现滥用乃至腐败的问题；二是党属资产商业经营活动，防止存在利益冲突、腐败等问题；三是党的日常活动经费支出，防止出现超标准消费等情况；四是以党的名义向商业机构借款行为，防止危及党的财务安全。如墨西哥革命制度党成立“透明小组”，定期开展内部审计并公布党的经费来源和使用情况，改变了以往经费使用混乱的局面，也遏制了潜在的贪污空间。

    二、国外一些政党党内监督面临的难题

    （一）多党选举体制下政党对金钱的高度依赖，使得权钱交易、非法敛财等问题难以消除。资本主义国家政党的最大关切在于选举，不少政党为了打好选举战，通过各种合法、非法手段募集资金。有些政党执政之后，需要通过大肆敛财进行政治收买，以巩固政治地位和操控能力。还有些政党领导人党家不分，用党费或政治献金补贴自家生活费。这些都是上不了台面但是对政党而言又极为重要的问题。为此，有些政党不公开财务状况。有些政党选择性公开财务状况，故意隐匿可能成为“病灶”的问题。还有一些政党即便查出了党内腐败，也不愿自揭盖子、自毁形象。

    （二）对上层的监督流于形式，往往难以实现。就监督的形式而言，政党内部自上而下的监督相对容易，自下而上的监督则往往难以实现。一些政党领导人搞一言堂，大事小事一把抓，党规对其形同虚设。一些政党领导人党政一肩挑，凌驾于党和国家之上，党和国家监督机构根本不敢监督。如突尼斯宪盟执政期间虽然有着完善的党内和国家监督机制，但党和国家领导人本·阿里独裁专制，其家族控制着国民经济的重要领域，贪污腐败十分严重，党和国家监督机构对此不仅熟视无睹甚至还助纣为虐。一些政党高层实行利益均沾政策，党内高层集体腐败，相互包庇、掩护，使得监督流于形式。此外，还有一些政党的党籍议员权力过大，可以左右政府政策以及立法工作，不愿接受监督或难以监督。

    （三）党内监督机构往往缺乏独立性和权威，工作受到较大干扰。从国外政党内部机构设置和权限来看，少数政党的党内监督机构向党代会负责，与党的领导机构平级，权限相对较大，监督相对有效。多数政党的党内监督机构由高层直接领导，打上了深刻的领导人印迹，往往难以发挥应有的监督作用，反而沦为领导人政治斗争的工具。有些政党的监督机构名义上权力很大，但在实践中对党内运作介入不多，情况掌握不全面，监督往往流于形式，经年查不出案子的情况比比皆是。此外，一些政党实行党内分权，地方党组织独立于中央控制，相关监督工作往往难以开展。

    （四）党的中下级组织相对不完善，监督工作难以有效开展。国外政党多为选举党，组织体系虽然相对完备，但组织较为松散，活动场所相对不固定，党员流动性较大，党组织对党员的掌握相对不多，实施有效监督的条件不成熟。同时，国外政党的专职党员干部很少，监督机构也是如此，往往面临人员少、任务重、监督手段有限等挑战，难以有效开展工作。

    （五）从维护党的统一和团结出发，往往对违规违纪党员干部从轻发落。在多党竞争体制下，党员干部选择余地较大，如受到本党的纪律惩处，可转投其他政党乃至成立自己的新政党。由此，不少政党投鼠忌器，对违规违纪党员不敢下狠手，往往睁一只眼，闭一只眼。特别是一些发达国家政党过分强调民主，对挑战中央权威、与中央言行不一致的党员干部经常以言论自由为借口不管不问。一些政党派系众多，各派系以自身利益最大化，极力维护和包庇本派人马，使得违规违纪的党员干部经常可以逃脱处罚。如2008年，法国国民议会就宪法修正案进行投票，社会党议员雅克·朗拒不服从中央决策，投了支持票。党内要求将其开除出党的呼声很高，但是经过派系协商与谈判，雅克最终免于惩罚。

    三、几点看法

    （一）党内监督要突出重点，兼顾一般。对组织严密型政党而言，党内监督是一项系统过程，涉及面太广、牵扯力量太多、影响太大。这就要求以辩证的视角看待党内监督工作，抓重点、抓关键，牵住牛鼻子，而不能“眉毛胡子一把抓”，力争做到“管得少、管得好”。核心是聚焦特定对象，抓住关键少数、关键环节，提高政策出台、干部选用和考核的透明度，真正做到权力在阳光下运行。

    （二）党内监督要与党的其他领域建设同步推进。党内监督工作只是党建工作的一个方面，其能否有效开展取决于党内其他工作的配合程度。在社会多元化、思潮多样化的时代，要加强思想教育工作，不断创新教育内容和形式，增加党员干部遵守纪律、自我约束的自觉性。要加强党内制度建设，把好党员入口关，提高违规违法的成本，增强党内监督的可操作性，使得党内监督获得更为完善的制度保障。

    （三）打造党政社会一体化监督格局，形成聚合效应。政党的运行有其自身规律和特点，要打破封闭性，引入更多的外部监督。就执政党而言，必须坚持党政社会一体监督的原则。除了党内监督外，还要充分发挥国家法律制度作用，推动党籍行政官员、立法机构代表等全面接受国家监督；借力社会力量，支持媒体、民间组织乃至个人关注党的工作，监督党内违规违纪问题，以促进党的社会认可度。

    【责任编辑：刘彦武】