工会参与社会治理的角色重塑及其实现研究
〔摘要〕
在我国，工会参与社会治理，既是工会应有的职责，也是经济社会发展和政府职能转变的客观要求。我国工会的特点和优势表明，工会有能力、有条件参与社会治理，成为社会治理多元主体中的一支重要参与力量。为此，一方面需要各级党政组织为工会有效参与社会治理创造有力的保障条件，另一方面工会也需要加强自身建设，全面提升参与社会治理的能力和水平。
〔关键词〕
工会；社会治理；角色；国家治理；群团组织
〔中图分类号〕D412.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）05-0102-05
党的十八大提出加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面改革。同时，明确提出创新“社会治理”。“治理”概念从学术研究和实践层面正式上升为国家战略。社会治理体系作为国家治理体系的重要组成之一，国家治理体系和治理能力的现代化，必然要求社会治理走向现代化。作为参与社会治理主体之一的我国工会组织，在社会治理现代化中应该扮演什么新角色，如何提升参与社会治理的能力和水平，再次成为一个值得认真探讨的新课题。
一、从社会管理走向社会治理：我国工会角色定位面临新要求
从社会管理到社会治理，不仅是术语的转换，而且是一种理念的升华。治理理念，赋予社会治理更为丰富和深刻的内涵，具有一系列创新，主要表现在如下几方面：
第一，治理主体更加多元。治理主张参与主体多元化，主体间构建一种平等互助的伙伴关系。这是对治理体制的创新，实质是权力由国家本位转向国家与社会共享。虽然社会管理体制要求形成党委、政府、社会、公众等多元主体共治的格局，但实践中仍然存在政府过度主导下的主体结构体系，致使工会与其他社会组织、公众仍然参与不足，作用发挥有限。社会治理模式的提出，意味着工会可以并应该发挥更大作用，这既是机遇也是挑战。
第二，治理的价值目标更彰显民权维护。党的十八届三中全会提出的社会治理的核心任务，蕴含的根本价值诉求就是通过保障和改善民生，促进社会公平正义，实现群众的各项权利，增强群众的安全感与幸福感，最终实现个人发展与社会有序和谐发展。但以往的社会管理体系却把维护社会稳定作为核心价值诉求，强调“稳定压倒一切”。〔1〕事实证明，如果忽视维权和民生改善求稳定，只能维持暂时和表面上的稳定。只有改善民生和维护群众基本权益，才是维稳的治本之策。因此，这要求工会参与社会治理需要更加突出其维护和服务的职责角色。
第三，治理的主客体可以相互转化。在社会治理中，主体和客体身份不是绝对的、一成不变的。在治理视野下，传统社会管理中作为客体的社会组织、公众，同时也可以成为社会治理的参与主体，信息流向由“单向”变为“双向”。主客体之间的可转化性，则要求工会在参与社会治理中，不能再以治理主体自居，高高在上，只单向指挥和发号施令，而要善于同管理服务的对象互动，及时回应其诉求，并调动其参与社会治理的主动性、创造性，形成多主体参与社会治理的合力。
第四，治理手段的刚柔结合。所谓刚，就是指主体依法依规对社会进行治理，手段具有强制性、管控性，以维护社会治理的权威性；所谓柔，就是指在社会治理中要善于运用协商民主的手段，通过平等商议、对话、谈判，实现各方利益的均衡和共赢。二者不可偏废，需要有机结合。这就要求工会具备较高的治理艺术，善于运用民主和法治思维，做到刚柔相济。
可见，社会治理是对社会管理的理念、模式、手段等的全面创新，对工会参与社会治理的要求更高。我国工会既有的职责角色，是在长期的社会管理实践中形成确立的，对于传统社会管理也许适应，但面对社会治理的新要求，会存在一定不适应性甚至挑战。
二、工会参与社会治理：优势与困境并存
社会治理是一项新的复杂的系统工程，需要我们积极探索，勇于实践，攻坚克难。我国工会参与社会治理，既拥有独特的优势，也将面临诸多困境。
（一）工会参与社会治理的优势
我国工会参与社会治理不仅是其应有之责，而且优势明显，完全能够在社会治理中扮演重要的角色。
中国工会是中国共产党领导下的具有广泛影响力、号召力的群团组织，其组织机构体系健全、联系群众广泛、熟悉基层情况、了解群众关切。这是其它社会组织所不具有的特点和优势。在我国，工会以宪法为根本活动准则，根据《中华人民共和国工会法》和《中国工会章程（修正案）》（后简称《工会法》、《工会章程》），独立自主地开展相关工作，依法行使权利和履行义务。可见，工会的政治优势、组织优势和群众优势特别显著。〔2〕
此外，工会作为一种非党、非政府组织，与其它社会组织一样，也具有中介性、自主性、广泛性、非营利性等特点，这使工会在社会治理中能够更好成为社情民意的“传送带”、社会利益冲突的“润滑剂”、社会矛盾的“安全阀”。如果能够有效保护好、发挥好工会的这些功能和作用，工会将在参与社会治理中作出巨大贡献。
（二）工会参与社会治理的困境
所谓困境，主要是对工会参与社会治理所面临的困难、问题以及制约因素等的总称，这些困境主要由工会自身因素和工会外部因素所致，集中表现在如下几个方面：
1.工会在处理与党政部门的关系上，依附性强而独立自主性弱
无论地方工会还是单位工会，目前都存在类似问题。坚持中国共产党的领导，是中国工会毋容置疑的必然选择，也是坚持中国特色社会主义工会发展道路的必然要求。〔3〕但工会作为一种群团组织，还应该具有一定的独立自主性，二者并不矛盾，完全可以统一。
但长期以来，各级工会组织由于自身力量比较弱、权力有限，在组织机构设置、干部人事安排、经费来源等诸多方面都需要党政部门的大力支持，产生了较强的依赖性，以致出现“政社不分”的情况。〔4〕这就影响了工会独立自主性的有效发挥，影响了工会积极主动开展工作。
2.工会的具体职责不太明晰，存在泛化现象
明晰工会的职责，是工会有效参与社会治理的基本前提，也是提高工会参与社会治理效能的重要保障。《工会法》和《工会章程》都规定了工会的性质、权利和义务。从法理上看，工会的职责似乎是清楚明确的。此外，在已有研究和现行文件、领导讲话中，比较普遍地把工会的职责归结为几大角色，即维护者、协调者、服务者、引导者、监督者、组织者。从总体上、一般意义上来看，这些角色诉求也是应该的、明确的。不过在现实操作中却发现过于宽泛，也未必都很清楚，有些职责角色则难以实现。
一是因为工会的这些职责角色，仅指明了工会职责的总体范围和方向，普适性强，独特性不鲜明，事实上维护、协调、服务、引导、监督、组织等职责，对其它很多组织而言也几乎同样存在，仍是适用的。这就没有体现出工会与其它组织的职责特点和差异性，责任边界模糊。这导致在实际工作中，工会具体该做什么，常常取决于上级组织和主管领导的要求、工作惯例、工会干部的责任心和主动性，主观随意性较强。与共青团、妇联组织相比，工会的工作对象更广泛，涉及面更广，与地方党政部门以及单位业务机构在职责上存在不少重叠之处。
二是因为工会的这些职责角色，赋予工会过多职责，存在职责泛化现象，加之工会的权力有限、资源有限，就可能导致两种极端的结果，一是成为准党政部门或党政部门的延伸，扮演“不管部”的角色，“大包大揽”，陷入事事都管，但又事事管不了的尴尬局面；二是力不从心，无所适从，干脆不做或少做，出现缺位问题。以致在不少人的印象中，工会就是负责“搞福利”、“送温暖”、组织文体活动的机构，把工会的职责大大弱化。
3.对工会的地位认识不到位，对工会的组织建设不够重视
在我国，工会作为党领导下的群团组织，被赋予多种重要角色，从法理层面看具有很高地位，但《工会法》和《工会章程》的许多精神在实际中却难以真正落实，一些地方党政领导尤其是个别基层领导对工会的性质和地位认识不到位，存在重经济工作轻工会工作倾向；在一些单位内部，工会部门同样得不到应有重视，生产和业务工作始终第一，工会工作常常被忽视。或者口头上、文件上说起来重要，实际中得不到应有支持，常常被弱化和边缘化。
更为严重的情况是，工会的组织机构设置随意性强，缺乏法制保障。如四川地方工会的编制普遍偏少，县级工会组织一般为3-5人，基层专职工会干部更少。在城市化和企事业改革过程中，一些企业特别是那些非公企业对设置工会组织存在“可有可无”的认识，一些机关单位和改革重组企业把工会部门与其它科室归并在一起，〔5〕工会干部身兼数职，习惯安排年老多病、业务素质低的人做工会工作。工会部门的牌子虽然存在，但多为摆设和陪衬，在有的单位出于应对上级检查才被保留。这导致有的人看不起工会工作，甚至工会干部自身也无职业荣誉感。工会的实际地位不高、影响力不大，其参与社会治理的作用难以有效发挥。
4.工会参与社会治理的法制、舆论环境尚不完善
目前国家已制定了一些维护职工群众切身利益的法律法规，但规定较为原则，可操作性不强，再加上相关配套政策和法规相对滞后，使工会在代表和维护职工群众合法权益时缺乏刚性条款和制约措施。〔6〕同时，工会是一种群团性组织，缺乏行政权力、制度权威资源，既难以独立解决职工群众的切实困难，又难以协调指挥其它同级部门参与维护职工群众合法权益的工作，更难以对那些侵害职工群众的单位和部门实施行政干预和处罚。工会虽被赋有众多职责角色，但在许多方面只能充当配角，无法独立而有效开展工作。总之，当前工会参与社会治理，还缺乏健全的法制环境、良好的社会舆论氛围。
三、职责角色定位：工会参与社会治理的核心问题
工会参与社会治理的有效性虽然受制于多种因素，但归根结底最大的影响因素莫过于对职责角色的定位问题。工会职责角色的科学定位，是破解工会参与社会治理困境的切入点和治本之策。至今，在理论界和实际部门，关于工会职责角色的认识依然存在误区和模糊性，在社会治理的新背景下，很有必要对工会的职责角色进行再认识，以树立更为科学的职责理念。
第一，突出强化核心职责。从我国工会的现行职责来看，职责体系全面而广泛，但实际上多数工会则难以有效承担这些职责。因此，需要对工会的职责体系进行优化，结合工会的性质和特点，扬长避短，突出重点，科学界定核心职责和次要职责。所谓核心职责，即指那些属于工会法定基本职责，必须由工会来主导完成、其它机构难以替代的工作。所谓次要职责，即指那些工会自身不擅长、无优势完成的工作，或者那些已有明确的其它组织分管和承担而仅需要工会部分参与配合的工作。当前，各级政府正在大力转变职能，简政放权，建立有限政府。作为工会，同样面临一个更新观念、优化职能的问题，要从全能工会向有限工会转变，实现有效工会。近年来，在一些地方和单位，有的工会领导出于提升工会地位的良好愿望，试图通过积极主动作为、以有为实现有位，扩大影响，其愿望、动机无可厚非。但前提条件应该考虑必要性和可能性，讲求适度，不要贪多，力求精而好。要改变那种只要多做事就有地位和影响的片面认识。
第二，注重层级职责的差异性。除要做好工会职责的重要程度划分外，还要从纵向上进一步明晰不同层级工会之间的职责关系和差异。从外部来看，存在中华全国总工会到地方各级工会等多层级架构；从单位工会来看，特别是在大型企事业单位内部，也存在多层级的工会机构。因此，地方和单位的上下级工会之间的职责应该有差异性和侧重性要求，不应该把通常所说的“维护、服务、协调、监督、组织、引导”等对工会职责的总体性要求，作为统一、标准化的职责要求，强加于不同层级的工会。要避免职责配置简单化、一刀切做法，避免上下级工会“职责同构”导致的职责趋同化。应该实行工会职责分级（含分类）差异化的配置原则和办法。上级工会职责应该突出组织、指导、监管特点，下级工会职责以执行、提供具体服务为主。
第三，避免横向职责的重叠。如果说纵向上是为了解决上下级工会之间的职责等同问题，那么横向上就是要明晰工会与其它同级机构之间的职责关系。这包括两方面内容：一是地方工会与地方同级党政部门之间的权责关系，二是单位工会与本单位内设业务部门之间的权责关系。目前，无论在地方还是单位，工会与其它部门之间都普遍存在职责关联性，工会工作在横向上不具独特性、专有性，常常与其它部门工作出现重叠，这就导致工会职责边界模糊。如果工会不明确自身具体职责，履职方式不是辅助而是主导，那就可能出现越位或缺位两个极端问题。
第四，把握职责的动态性。工会职责的确立，需要服从和服务于党和政府的大局工作和中心工作，始终具有依存性、配合性。而党和政府的大局工作和中心工作，会随着现实需要适时调整变化，工会的职责也因此应该及时调整。当然，工会的基本、核心职责具有相对稳定性，但在不同时期其具体职责、工作任务应该有所变化。因此，对工会职责的理解认识，不能僵化、一成不变，要树立动态性的理念，善于适时调整完善工会职责配置及其重心转移。
四、实现工会参与社会治理角色重塑的保障措施
通过上述分析发现，从认识和实践来看，在我国一些地方和单位，工会现有职责角色存在某些模糊、偏差问题，有必要对工会职责角色进行重塑，所谓重塑，就是对工会的职责角色进行调整优化。
从实现途径看，包括对职责角色的强化、弱化和差异化三种。强化即对那些核心、法定职责，要使之更加突出鲜明；弱化即对一些相关性不大、无力履行好的次要职责要弱化甚至退出；差异化即对那些过于一般性、共性职责要具体细化，突出差异性。
从具体职责角色定位来看，工会应该着力塑造其参谋助手、沟通者、补缺者、协助者四种角色。所谓参谋助手角色，就是指工会要为党政部门的决策发挥建言献策的作用；所谓沟通者角色，就是指工会要成为党政组织联系职工群众的桥梁，发挥上情和下情的传递沟通作用；所谓补缺者角色，就是指其它部门漏做、未做好或不擅长做的工作，工会要善于及时补位，消除工作盲点和空白；所谓协助者，就是指工会在与其它党政部门共同处理某些公共事务中，除非明确要求由工会牵头负责外，主要发挥配合作用。需要说明的是，这四种角色提法，与通常所谓的工会的“维护、服务、协调、监督、组织、引导”等职责并不矛盾，后者更多是基于工会职责的具体内容及其功能而言的，二者表述的角度和侧重点不同。
从社会管理走向社会治理，工会的职责角色定位必须随之不断创新，适应时代和形势发展的挑战和要求。为使工会能真正成为社会治理中不可替代的一支协同力量，需要采取如下保障措施。
（一）实现工会接受党的领导与发挥独立自主性的有机结合
中国工会是具有广泛群众基础的群团组织，是会员和职工利益的代表。一方面，接受中国共产党的领导是工会健康发展的政治保障，是工会顺利有效推进工作的重要基础。另一方面，工会拥有一定的独立自主性也是充分履行职责的基本条件。既要避免割裂二者关系也要防止出现“政社不分”的倾向。坚持党的领导与发挥独立自主性，是中国工会在发展中始终需要处理平衡好的一组最为重要的关系。
中国工会接受党的领导是无可争议的，在实践中也一直做得较好。但是处理较难、问题较多的则是工会如何独立自主地发挥自身作用的问题。我们认为，转变和创新对工会的管理方式，则是极为重要的条件保证。工会受自身力量和职权所限，在工作上接受党政部门管理较多。但长期以来，党政部门偏重对工会实施直接管理和微观管理，这不利于工会独立自主开展工作。〔7〕鉴于此，党政部门对工会的管理应该变直接管理和微观管理为间接管理和宏观管理。
（二）加强工会组织机构与干部队伍建设
加强工会组织机构与干部队伍建设，是提高工会参与社会治理能力的基本组织保障。工会的地位和影响力的提升，工会参与社会治理的效能，很大程度上取决于主体能力和水平。当前，在一些地方和单位，还存在工会组织机构不健全或形同虚设，以及工会队伍弱小的问题，难以适应参与社会治理的需要。因此，加强工会组织机构与干部队伍建设是现实的需要。
首先，加强工会组织网络体系建设。要积极探索行业性、产业性、区域性工会组织的建立模式，尤其需要加强非公有制经济组织、社会组织以及社区基层中的工会组织建设，把基层工会、企业工会作为建设重点，努力扩大基层组织工会覆盖面；要大力推进县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）三级工会的联创活动；要继续深化工会组织改革，实现基层工会的群众化、民主化，以提升其吸引力、凝聚力。
其次，加强工会干部队伍建设。要强化对工会工作的专业性、科学性认识，改变把工会机构作为安置老弱病残者或拟退休员工的部门这一错误做法；要吸引一批德才兼备的专门人才从事工会工作；要完善工会干部的选拔、培训、交流和任用机制；要全面加强工会干部队伍能力素质培养，以提高其管理和服务水平。
（三）改善工会参与社会治理的环境和条件
这是对各级地方党委和政府组织，以及企事业单位党政部门的共同要求。随着社会治理工作的深入以及职工权益诉求的增强，对社会治理和服务需求的供给与工会自身资源不足的矛盾将更加凸显，工会参与社会治理将面临更多的困难和问题，地方党政部门应当积极主动地为工会提供更多的帮助，创造更好的环境和条件。
一方面，地方党委要把工会组织建设纳入党建工作总体格局中，做到统一规划、统一部署、统一检查、统一考核；地方政府要建立与工会组织间的联席会议制度，专题研究和解决工会建设发展中面临的困难、遇到的问题，如工会的工作经费、办公场所和设施、人员编制等；其它政府有关部门也要根据自身职能，积极主动关心和支持工会开展工作，保障工会拥有更多的工作资源和手段。
另一方面，为工会工作提供有力的舆论支持。要帮助宣传工会的性质、地位、作用和先进典型，使工会工作得到更广泛的社会认可和支持。如中共四川省委办公厅2013年7月23日印发《中共四川省委关于进一步加强和改进新时期工会、共青团、妇联工作的意见》，提出要加强和改善工会、共青团、妇联工作的系列支持政策。如果各级地方党委也能出台类似文件，无疑会对工会工作发挥强有力的保障作用。
（四）完善工会参与社会治理的有效运行机制
这是工会履行参与社会治理职责的制度性保证。在诸多机制中，工会组织的权责界定机制最为基础和关键，鉴于本文第三部分已单列阐述，兹不赘述。下面重点分析其它两种运行机制。
首先，完善协同联动机制。协同与联动，虽有联系但不尽相同，协同是联动的基础，强调的是各参与主体之间的分工和配合，联动是协同的升级，强调的是各主体之间的衔接和响应。社会治理工作内容广泛而复杂，工会自身能力、资源有限，难以独立承担社会治理的重任，因此，需要与党政有关职能部门、与人大政协有关部门、与其他社会组织之间密切沟通，相互配合，以形成社会治理的合力。同时，在处理重大问题和应对各种突发事件中还要及时响应、互动，以实现系统的整体运转。
其次，完善工会参与社会治理的绩效考评制度。要把工会参与社会治理的效果、工作的覆盖面、组织的凝聚力以及职工的满意度等作为基本考评指标，并优化科学考评程序、手段；要发挥绩效考评的导向作用，引导工会组织转变理念，更加注重自身职责角色定位，优化职责体系；要发挥绩效考评的激励约束作用，把绩效考评结果作为工会资源配置、干部奖惩的重要依据。
〔参考文献〕
〔1〕 姜晓萍.社会治理现代化的内涵转变与关键环节〔J〕.四川行政管理，2014，（1）.
〔2〕〔3〕〔4〕〔7〕 四川省总工会课题组.坚持和拓展中国特色社会主义工会发展道路〔J〕.四川行政学院学报，2013，（2）.
〔5〕 〔6〕李登菊.深化改革推进群团工作转型发展势在必行〔N〕. 工人日报，2014-04-01.【责任编辑：朱凤霞】
