“社会动员”和“社会参与”：国家治理中应对社会公共事务的新途径

    郭虹

    〔摘要〕

    在国家治理体系中，社会动员和社会参与体现了公权力部门、市场部门和第三部门应对社会公共事务的态度和应对社会公共事务的行动力，从而体现出国家的治理能力和治理水平。在汶川地震后历次地震的抗震救灾和灾后重建的过程中，我国的社会动员和社会参与机制逐渐形成，对社会公共事务的认识也逐步明确。通过社会动员，实现政府主导与社会参与相结合，成为应对社会公共事务的新途径。

    〔关键词〕

    国家治理；社会公共事务；社会动员；社会参与；抗震救灾；灾后重建

    〔中图分类号〕D669〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）05-0084-04

    完善中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，是新一轮改革的总目标，也是在与过去完全不同的社会环境中进行的全面深化改革。当今社会最重要的变化是：随着社会主义市场经济的建立和单位制的解体，人民群众中逐渐形成多元化的利益群体，与国家大事、集体事务不同的“社会公共事务”开始出现，使得过去行之有效的社会管理体制遇到巨大挑战。在国家治理中怎样应对这些“社会公共事务”，是当前各级党委政府必须面对的新问题。

    一

    就一般而言，公共事务是指体现社会成员的共同利益、满足绝大多数成员需求、使全社会共同受益的事务。公共事务最重要的特征是公共性，公共性表现在两个方面：一是利益，即此事件既事关社会大众的集体利益，也与该事件所有涉及者的个人利益攸关，不可能牺牲个人利益服从集体利益，使其区别于“个人利益无条件服从”的集体事务。公共性就是尊重和维护基于个人权利的共同利益，没有权利状态存在，就没有“公共的”权利；只强调集体利益而无视、甚至侵犯个人利益的事件不是公共事务，只是“突发事件”。〔1〕二是主体，即参与事务的主体是包括社会管理者在内的国家主体，即社会公众，而非仅仅只是国家机器或社会管理者。公共事务的第二个特征是参与性，正因为公共事务关乎公众，凡是公共事件的利益相关者或关注者，均可以主动介入的态度和自主行为成为事件中的一员；公共性也是可问责的，任何公民及社会成员都必须承担自己的义务和责任，也可以行使自己的知情权、参与权、决策权和监督权，就公共事务发表见解，对使用公共资源的公共政策进行问责，这是公共事务区别于行政事务之处。没有公众参与和问责的事件也不属于公共事务。公共事务的第三个特征是普惠性，即以公共产品和公共服务形式体现的公共事务具有消费的非排他性，可以使社会成员普遍受益，并推动社会的发展或进步。基于社会成员共同利益最大化的公共事务是“去政治化”的，仅有个别群体或集团获利的事件也不属于公共事务。公共性、参与性和普惠性是我们识别某一社会事件是否属于“社会公共事务”的重要指标。

    社会公共事务不同于集体事务、国家事务，故其应对方式也不同于传统的管理或统治，而是通过社会动员实现社会参与。“社会动员”和“社会参与”是我国社会转型时期出现的新现象。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》提出：国家建立有效的社会动员机制。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制。目前，“社会动员”和“社会参与”机制的认识和形成都还在建立过程中。

    二

    我国社会公共事务中的社会动员和社会参与机制的形成，与近年来的灾害救援密切相关。汶川地震灾后重建中提出的“政府主导与社会参与相结合”不仅是灾后重建的指导原则，也正在成为我国政府应对各类社会公共事务的指导原则，“通过社会动员实现社会参与”是汶川抗震救灾给我们留下的宝贵的治国之道。正是由于灾害救援中的民间参与，才在2008年“512汶川地震”，以及此后的历次地震救援与重建过程中逐渐形成了社会参与现象，而国家的社会动员机制也在这一过程中逐步完善。2008年汶川地震后，凡有关自然灾害救援和受灾地区灾后重建的事件，越来越受到社会的关注，以致在慈善公益领域形成了“灾害救援”的新领域；而国家实施的灾害救援和灾后重建也已成为社会公共服务的重要内容，灾害救援和灾后重建已经成为社会公共事务。

    2008年的512汶川地震救援让我们认识到“社会参与”和“社会动员”的重要性。我国建国后不乏大规模的群众动员，但基本是属于政治性和行政性的“运动”，所应对的也是国家大事；而以应对“社会公共事务”为目的的社会动员，则是汶川抗震救灾首开先河。汶川地震发生在我国的人口密集区，地震影响涉及除黑龙江、吉林和新疆外的绝大部分国土，灾情惨烈、损失巨大，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震，加上电视现场直播、媒体现场报道等现代传播的影响，使这一事件迅速成为家喻户晓、人人关注的全国性公共事件。汶川抗震救灾中真正体现了对人的尊重、对权利的尊重。在紧急救援阶段，任何人都不会因贫富、地域、民族、宗教、户籍等差异而被忽视。汶川的抗震救灾也为包括国际组织和境外组织的社会力量参与公共事务提供了机会，特别是为我国公民参与社会公共事务提供了机会和空间，公众参与社会公共事务第一次得到“国家鼓励”。汶川的抗震救灾和灾后重建推动了灾区的经济社会发展，灾区群众说：地震让我们倒退30年，重建让我们前进50年。灾后重建的大量投入为川、陕、甘极重灾区的经济发展提供了百年难遇的机会，而抗震救灾和灾后重建中的社会参与则有力推动了受助地区的社会发展，民间组织的介入推进了受灾地区的社会组织发展，汶川地震抗震救灾的整个过程中出台的法律法规不仅惠及当时的灾区灾民，也使全中国的应急管理向前迈出了一大步。汶川地震救援成为我国第一次真正意义上的社会动员和社会参与，究其原因有三：一是地震前中国的社会组织已经开始有了足够的发展，这才使得社会动员有了目标和对象；二是地震时的社会管理体制已经开始改革，这使得公权力部门开始有了民间视角，开始认可社会力量；三是地震造成的巨灾震撼冲击了原本严密的社会管理机制，给社会参与提供了活动空间。汶川地震救援和灾后重建，作为重大社会公共事件，吸引了社会各界的广泛参与，这是文革结束后社会动员程度最广，社会参与规模最大的社会公共事务。汶川地震救援和灾后重建中的实践使我们对社会公共事务以及社会动员和社会参与有了更加具体的认识。

    发生在2013年4月20日的芦山7级地震，也是当年的重大灾难。在这次抗震救灾中最突出的标志性事件是中共四川省委和四川省政府在“党委领导、政府负责”的救灾体制中第一次嵌入了“社会协同、公众参与”的社会动员机制。4月24日四川省委决定在抗震救灾指挥部里设立“社会管理服务组”，并整合省市总工会、共青团、妇联、科协、残联等群团力量于4月27日组成了实体的“省市抗震救灾志愿者与社会组织服务中心”（此后简称：雅安中心）。社会管理服务组及雅安中心的成立是我国政府应急管理中的创举，也是社会动员机制形成的标志性事件。在汶川地震时，政府与民间的交流平台有友成基金会在绵竹市遵道镇设立的“社会资源协调办公室”，以及在此基础上建立的“绵竹市抗震救灾社会资源协调中心”（2008-1012年），二者都是政府设立、公益基金会资助、与社会力量对接的平台性机构。协调中心虽然由市政府副秘书长兼任主任，配备了专门的办公场地和设备，聘用了专职人员，但并没有纳入政府体制内。而芦山地震中建立的协调机构——社会管理服务组和雅安中心则是纳入体制的专设机构，其特点有四：一是管理组由民政、群团部门组成，由分管群团的省委常委任组长，全程接受抗震救灾指挥部的工作指挥，统属抗震救灾的整体管理。二是管理组下设实体的服务中心，紧急阶段由省内群团提供经费、调派人员，灾区各级政府提供工作场地，有明确的工作任务和目标。三是明确中心的服务对象就是社会组织和志愿者，全体工作人员在上岗前都进行了培训，强化对社会组织的认识和了解，确立服务理念、平等态度和规范化的工作流程。四是在恢复重建阶段中心及时转变为常态化的“雅安市群团组织社会服务中心”，承担起继续推动灾区“社会协同、公众参与”的职责。芦山抗震救灾中的社会动员不仅产生了巨大的社会效益，四川省在芦山抗震救灾中创立的“中央统筹指挥、地方政府主体负责、灾区群众广泛参与”的社会动员新机制，也为我国公共事务中实施社会动员和社会参与提供了宝贵的制度创新案例。

    2014年的云南鲁甸地震在社会动员和社会参与方面的亮点和创新是在社会工作领域。汶川地震抗震救灾时，境内外的社工机构就已经成为灾区过渡安置和灾后恢复重建过程中的重要力量，在化解灾区群众的心理问题、再造灾区社会支持网络、提升灾区恢复重建能力、引领灾区志愿服务有序开展等方面发挥了重要作用。汶川地震后，由政府提供的社工服务主要是对口援建的地方政府购买的社工机构服务，如上海对口援建的都江堰，湖南对口援建的理县和广东对口援建的汶川，多数社工服务主要是由公益机构提供，这些社工们不仅在灾区提供了大量个案、小组和社区服务，还培育出了一批社工机构，带领出了一大批社工人才。汶川地震后大批志愿者团队开始向职业化转型，“社会工作”因其价值观和服务方法成为他们的主要选择，许多社会工作服务中心就是在志愿者团队的基础上建立起来的。以后的历次灾后重建中，这些全国各地的社工服务中心都是社会参与的重要力量。鲁甸地震发生后，社工界与民政部社工司创立了“社会工作对口援建”的新模式，民政部社会工作司联合云南省民政厅共同成立“鲁甸地震灾区社会工作服务支援团”，服务团由五支服务队和督导组组成，北京市民政局、上海市民政局、广东省民政厅、四川省民政厅和中国社会工作协会依托各地社工机构组建了灾区社会工作服务队，对口到云南鲁甸县和巧家县的乡镇安置区开展服务。每支服务队派出10名左右的社工，与云南当地社工一起，在受灾群众较为集中的临时安置点和板房学校，重点为丧亲家庭、老年人、青少年儿童、残疾人、因灾致贫人群提供心理抚慰、生命教育、关系修复、互助网络建设、社区建设与发展等方面的服务；由来自境内外社工界专家组成的社会工作督导培训组对灾区社会工作服务进行专业督导；对灾区有关干部、社会工作者和志愿者进行相关培训。2014年底各地社会工作服务队已陆续撤离鲁甸地震灾区，服务移交给当地社会工作者和社会工作服务机构；社会工作督导培训组则对灾区社会工作服务提供持续指导。这也是在应急服务中第一次为社工介入做出的制度安排，这一举措既满足了灾区救援时的需求，开拓了公共服务的内容，为应急管理中增加人文关怀的内容做出了有益的尝试，也为灾害救援时的社会动员和社会参与增添了新的内容。“社工对口援助”模式充分体现了政府主导与社会参与相结合的优势与成效。

    三

    在全面深化体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，“政府主导与社会参与相结合”体现了“社会公共事务中的社会动员和社会参与”，具有极强的现实意义。

    社会动员是政府在重大社会公共事务中，允许并组织法人、各类社会组织和公民参与社会公共事务的国家行为，“提出要求、明确赋权和制度安排”是识别社会动员的三要素，社会动员实施的前提是社会力量的存在，当社会力量发展不足时，社会动员将是无效的。社会参与是社会成员在公共事务中主动介入的意愿态度和自主的有序行为。“多元主体、平等协商、遵法守则”是识别社会参与的三要素，社会参与是社会动员的目的，也是公众对社会公共事务采取的组织行动，缺乏参与意识和参与能力的社会组织和公众也很难形成有序的社会参与。社会动员和社会参与的现实基础是社会公共事务，动员是目的，参与是结果，动员和参与相辅相成。不具有公共性、参与性和普惠性的公共事件不会引起公众的参与热情，没有“提出要求、明确赋权和制度安排”的社会动员是无效无益的行政行为，而不具有“多元主体、平等协商、遵法守则”的社会参与则容易流于“聚众”或“群体事件”。在我国的现行社会制度中，社会公共事务中的社会动员和社会参与可以通过“政府主导与社会参与相结合”的路径得以实现。

    国家治理体系中的社会动员机制与群众动员机制、行政动员机制和国家动员机制最大的不同，就在于重视和强调“社会协同、公众参与”。怎样建立符合国家治理要求的社会动员机制，是亟需解决的现实问题。为此，首先，应从灾害救援开始建立完善社会动员机制。灾害救援时公众的互助必须要有政府的赋权，在灾害救援中采取社会动员模式，既是当前社会发展的需要，也为国家在其他公共事务中采取社会动员积累了经验、提供了模本。其次，明确社会动员必须是政府行为。在我国的现有体制中，只有掌握公权力和公共资源的政府才能够发动和实施社会动员。因此，社会动员只能是政府行为，企业等经济组织、慈善公益组织以及志愿团队等社会组织无权、也无力承担社会动员的责任。地方政府的治理意识是能否主动采取社会动员的先决条件，而其治理能力则决定了社会动员的深度和广度。再次，社会动员的运行机制需要规范并纳入制度框架。为了落实“国家建立有效的社会动员机制”的法律规定，迫切需要国家应急办对“社会动员”的机制和规范运作予以明确，并制定“国家社会动员指导原则”，把社会动员纳入制度框架。最后，加强社会建设和法治建设，营造社会动员和社会参与的基础与环境。建立“有效的社会动员机制”和“社会参与机制”还有待于当前的社会管理体制的深化改革，有待于法律法规的健全，有待于社会组织的发展壮大，有待于公民教育的普及。

    在国家治理体系中，社会动员和社会参与体现了公权力部门、市场部门和第三部门应对社会公共事务的态度和应对社会公共事务的行动力，从而体现出国家的治理能力和治理水平。社会动员和社会参与是国家治理能力的重要内容，也是问责政府履行职责的重要指标。在重大社会公共事务中，有效的社会动员和有序的社会参与，是考核地方政府治理水平最简单易行的标准，它既表明了政府的公信力和执行力，也可反映出当地的社会发展水平、经济发展水平和社会和谐程度。在以往的灾害救援中，社会动员和社会参与作为公权力部门、市场部门和第三部门共同采取的行动，有助于通过灾害救援推进受灾地区的社会建设；在目前的社会建设和社会管理体制改革中，社会动员和社会参与作为多元主体参与社会公共事务的主要路径，有助于推进行公共管理社会化。因为社会动员和社会参与代表了公权力部门、市场部门和第三部门的治理能力，所以建立健全社会动员、社会参与的意识、制度和机制，有助于推进国家治理能力的现代化。

    〔参考文献〕

    〔1〕任剑涛.公共与公共性的辨析〔J〕.马克思主义与现实，2011，（6）. 【责任编辑：刘彦武】