以统筹规划推进北京集体建设用地减量升级
“减量”是《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称“新总规”）高频出现的用词，“切实减重、减负、减量发展，实施人口规模、建设规模双控，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整”，是中央对北京未来发展的明确要求。“减量”的重点在于建设用地规模减量，尤其是“重点实施集体建设用地减量，大力推进农村集体工矿用地整治，积极稳妥推进农村居民点整理”。实施集体建设用地规模减量，离不开规划的统筹和引导，需要“以区为主体制定集体建设用地规划和实施计划，以乡镇为基本单元统筹规划实施，全面推动城乡建设用地减量提质”。特别是党的十九大明确提出，中国特色社会主义进入了新时代。作为新时代社会主义中国的首都，北京集体建设用地规划更需要思考现实突出问题，明晰规划的基本原则、重点考虑因素和主要方向。
认识北京集体建设用地利用的现实问题
长期以来，北京作为人口经济高度密集的大都市区，集体建设用地不减反增，过去相当长时间处在“增量管不住、存量拆不动”的状況。这与北京集体建设用地的资产属性和价值显化密切相关。其突出问题表现为：第一，违规建设现象多，资产形成不规范。早在2010～2014年间，全市土地利用总体规划圈外新增建设用地57平方公里，其中新增集体建设用地就占到73%。第二，人均占地差异大，资产占有不平衡。以2014年数据为例，北京市各区农村户籍人口人均集体建设用地面积规模差异巨大，最大的区达到1186平方米，最小的区是363平方米，前者是后者的3.3倍。第三，承载产业低端化，资产使用效率低。主要集中在传统产业的高端产品严重不足，科技含量低。北京某区集体产业用地的地均产出效益仅为19.2亿元/平方公里，而区内的现代服务业、高新技术产业的地均产出效益均超过了100亿元/平方公里。第四，部门目标不统一，资产管理不协同。当前，涉及农村土地管理的多个部门管理目标和职能有冲突，有待进一步整合职权，形成工作合力。
思考北京集体建设用地规划编制实施的影响因素
第一，要落实新时代发展的客观要求。怎么服务于建设一个新时代的社会主义中国首都？这是北京集体建设用地规划必须考虑的重要因素。答案正如新总规所指出的：“必须抓住京津冀协同发展战略契机，以疏解非首都功能为‘牛鼻子，统筹考虑疏解与整治、疏解与提升、疏解与承接、疏解与协同的关系，突出把握首都发展、减量集约、创新驱动、改善民生的要求，大力调整空间结构”，“从而优化提升首都功能，做到功能清晰、分工合理、主副结合，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出人口经济密集地区优化开发的新模式”。
第二，要考虑首都功能的特殊影响。北京作为首都，功能是综合的、复杂的。以往正是由于承载了过多的功能，引发了人口膨胀、交通拥堵、房价高涨等一系列“大城市病”。根治“大城市病”是新总规的重要出发点之一。客观来看，尽管北京全力推进非首都功能疏解，并取得一系列积极成效，但北京的土地资源始终面临全国乃至全球需求的压力。集体建设用地在承载北京一般性服务功能方面，始终发挥着较强的作用。因此，集体建设用地规划要做好相互匹配的人口、产业和用地需求测算，做好“腾笼换鸟”等一系列谋划，确保首都经济社会事业的可持续发展。
第三，要统筹协调部门管理体制机制。“政出多门”，是过去北京集体建设用地利用政策制定和推进实施的主要问题之一。由于缺乏有效的顶层设计，不同部门职能的差异或交叉，常常导致出台政策的矛盾。尽管国家层面对集体土地的开发建设有较多的政策限制，但对小城镇发展、村集体产业发展的鼓励性措施，也容易导致一定时期内全市范围集体建设用地的较快增长。发展与保护的矛盾，鼓励与限制的对立，不同时期发展目标选择的差异，致使针对集体建设用地利用的相关政策波动性较大，相对缺乏稳定性。因此，必须加强部门间管理体制机制的协同，尤其是规划编制实施中的步调一致，并加强相应的实施监管力度。
第四，要有效解决镇村财务压力问题。财权事权不对称，导致对集体建设用地扩张的约束缺乏自下而上的支持。一方面，随着财税体制的改革，财政收入更加向上一级集中，乡镇财政困境进一步显现。镇、村级财政来源渠道较少，财政转移支付补助资金是镇村级组织收入的主要来源。各村集体收入的其他来源主要包括土地出租、土地分红等经营性收入、发包及上交收入和补助收入等方面。其中土地出租及土地分红是不可或缺的重要组成部分。另一方面，收入的分配与各级所承担的事权不协调。镇、村承担一定的社会管理职能，特别是随着社会事务向下延伸，财务支出逐年增加，用以保障的资金压力也在加大。正是在这样的背景下，土地成为镇、村、村民可直接触及的重要资源。尽管有各种土地政策红线，但依然本着法不责众的心理，基层的有关利益群体构成了利益联盟，在集体建设用地上不断寻租。这些致使集体建设用地规范管理的难度不断加大，在以往减量化的实际操作中，就会遇到来自基层的重重阻力。因此，实施新的规划编制就需要研究并理顺镇、村财权和事权的关系，进行合理配置。
把握北京集体建设用地规划的基本原则
第一，要促进构建国土生态安全格局。北京面临着一系列资源环境制约，国土生态安全面临严重威胁。具体包括：水资源严重短缺，河湖调蓄能力明显下降；土地后备资源不足，节约集约利用程度有待提高；建成区“摊大饼式”扩张，城市空间结构不尽合理；景观破碎化趋势明显，绿色空间尚未形成有机系统。建设国际一流的和谐宜居之都，对绿色空间、人居安全提出了很高的要求，规划必须优先考虑构建覆盖北京全域的生态安全格局，减量增绿，见缝插绿，对影响生态安全、人居安全的集体建设用地加以系统整治。
第二，要优化城乡建设用地结构布局。针对农村集体建设用地规模大、布局散、使用效率偏低、承载功能低端化的现状，北京集体建设用地规划应秉承严控增量、盘活存量的原则，促进农村集体建设用地总量的缩减，推进存量用地的升级改造和再利用，优化城乡建设用地结构，促进节约集约用地，为合理疏解非首都功能、有效控制人口提供基础保障。
第三，要保障维护农民合法合理权益。北京农村集体建设用地已经具备了很强的资产属性，成为集体经济组织和农民的主要财产性收入来源。在规整盘活存量集体建设用地过程中，特别是在解决有争议的土地权属问题上，要注意在维护农民利益和解决争议的配置途径上寻求一个平衡点，提倡合法优先、合理保障，公开透明地维护不同利益群体的合法权益。
第四，要制定相对统一有效的政策标准。针对集体建设用地的改造，北京当前实施的对策往往是“一村一策”。针对北京农村集体建设用地历史遗留问题突出的特点，需整合对接各类政策，优化政策资源，形成政策合力，探讨制定相对统一的政策标准。编制规划时，应统筹衔接各类相关规划，尤其是在技术标准、操作平台、管理手段、规划依据、审批流程等方面的衔接。建立明确的约束和考核指标，统一纳入规划内容之中。注意兼顾不同功能区的协调发展要求，在规划编制、土地市场建设、农民安置、利益分享等方面做好综合谋划和安排，从而推动规划的有效实施。
明确北京集体建设用地规划编制实施的主要方向
第一，减量化。一是总量缩减。依据市委市政府以及相关部门出台的法规和规划，针对不同区域采取不同的处理办法。以城乡结合部和限制建设区为重点地区，设置必要的集体产业集中布局引导区，进行渐进式调控，因地制宜开展集体建设用地腾退，促进用地规模的缩减。二是多减少增。严格控制新增集体建设用地规模，加大新增集体建设用地与存量集体建设用地减量化规模的关联挂钩力度，推进“拆多还一”。
第二，提质化。在保障地区就业和农民发展权益的基础上，改变当前集体建设用地利用低效、布局紊乱的现状，腾退存量，增加绿量。引进符合首都功能的高精尖产业，做好和“三城一区”的产业对接，提高土地集约利用水平，实现城乡互动、区域联动，促进城乡区域统筹协调发展。
第三，差别化。加强分区分类引导，有针对性地提出农村集体建设用地改造盘活的途径及政策。未来需要城镇化、工业化的区域，规划为城镇建设用地的农村集体建设用地地块，除采取常规的土地收购储备途径外，可以进行必要的模式创新探索。如参照“东升科技园一期”模式，不征为国有，而由农村集体经济组织自行按照城乡规划的要求进行开发建设；或是参照“东升科技园二期”及广东“三旧”改造的模式，自征自用，部分或全部由农村集体经济组织进行开发和建设；或是进行公租房建设。对于分布在开发区内的集体建设用地应以国有征收为主，伴随各开发区的建设发展，逐步予以盘整。未来规划为绿色空间的集体建设用地，可以结合“绿隔”政策以及农村土地综合整治进行复垦、复绿，或者进行必要的土地置换，推进首都绿色空间格局的构建。未来保留为村镇建设、符合城乡规划和土地利用规划的集体建设用地，应鼓励各乡镇根据自身的实际情况，自行开展存量土地的升级再利用。
第四，系统化。在乡村振兴战略、美丽乡村建设的新时代背景下，做好减量升级发展和乡村振兴的统一，应强化集体建设用地规划的统筹功能。要有效开展指导村庄规划编制、乡村生态空间治理等方面的工作，尤其是在各类规划之间应构建有效的横向衔接机制和纵向传递体系，确保各类规划之间不冲突且形成强大合力，共同推进北京国际一流和谐宜居之都的伟大建设。
（作者：林坚，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任、教授，北京大学首都发展研究院副院長）
责任编辑 / 沈 聪
认识北京集体建设用地利用的现实问题
长期以来，北京作为人口经济高度密集的大都市区，集体建设用地不减反增，过去相当长时间处在“增量管不住、存量拆不动”的状況。这与北京集体建设用地的资产属性和价值显化密切相关。其突出问题表现为：第一，违规建设现象多，资产形成不规范。早在2010～2014年间，全市土地利用总体规划圈外新增建设用地57平方公里，其中新增集体建设用地就占到73%。第二，人均占地差异大，资产占有不平衡。以2014年数据为例，北京市各区农村户籍人口人均集体建设用地面积规模差异巨大，最大的区达到1186平方米，最小的区是363平方米，前者是后者的3.3倍。第三，承载产业低端化，资产使用效率低。主要集中在传统产业的高端产品严重不足，科技含量低。北京某区集体产业用地的地均产出效益仅为19.2亿元/平方公里，而区内的现代服务业、高新技术产业的地均产出效益均超过了100亿元/平方公里。第四，部门目标不统一，资产管理不协同。当前，涉及农村土地管理的多个部门管理目标和职能有冲突，有待进一步整合职权，形成工作合力。
思考北京集体建设用地规划编制实施的影响因素
第一，要落实新时代发展的客观要求。怎么服务于建设一个新时代的社会主义中国首都？这是北京集体建设用地规划必须考虑的重要因素。答案正如新总规所指出的：“必须抓住京津冀协同发展战略契机，以疏解非首都功能为‘牛鼻子，统筹考虑疏解与整治、疏解与提升、疏解与承接、疏解与协同的关系，突出把握首都发展、减量集约、创新驱动、改善民生的要求，大力调整空间结构”，“从而优化提升首都功能，做到功能清晰、分工合理、主副结合，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出人口经济密集地区优化开发的新模式”。
第二，要考虑首都功能的特殊影响。北京作为首都，功能是综合的、复杂的。以往正是由于承载了过多的功能，引发了人口膨胀、交通拥堵、房价高涨等一系列“大城市病”。根治“大城市病”是新总规的重要出发点之一。客观来看，尽管北京全力推进非首都功能疏解，并取得一系列积极成效，但北京的土地资源始终面临全国乃至全球需求的压力。集体建设用地在承载北京一般性服务功能方面，始终发挥着较强的作用。因此，集体建设用地规划要做好相互匹配的人口、产业和用地需求测算，做好“腾笼换鸟”等一系列谋划，确保首都经济社会事业的可持续发展。
第三，要统筹协调部门管理体制机制。“政出多门”，是过去北京集体建设用地利用政策制定和推进实施的主要问题之一。由于缺乏有效的顶层设计，不同部门职能的差异或交叉，常常导致出台政策的矛盾。尽管国家层面对集体土地的开发建设有较多的政策限制，但对小城镇发展、村集体产业发展的鼓励性措施，也容易导致一定时期内全市范围集体建设用地的较快增长。发展与保护的矛盾，鼓励与限制的对立，不同时期发展目标选择的差异，致使针对集体建设用地利用的相关政策波动性较大，相对缺乏稳定性。因此，必须加强部门间管理体制机制的协同，尤其是规划编制实施中的步调一致，并加强相应的实施监管力度。
第四，要有效解决镇村财务压力问题。财权事权不对称，导致对集体建设用地扩张的约束缺乏自下而上的支持。一方面，随着财税体制的改革，财政收入更加向上一级集中，乡镇财政困境进一步显现。镇、村级财政来源渠道较少，财政转移支付补助资金是镇村级组织收入的主要来源。各村集体收入的其他来源主要包括土地出租、土地分红等经营性收入、发包及上交收入和补助收入等方面。其中土地出租及土地分红是不可或缺的重要组成部分。另一方面，收入的分配与各级所承担的事权不协调。镇、村承担一定的社会管理职能，特别是随着社会事务向下延伸，财务支出逐年增加，用以保障的资金压力也在加大。正是在这样的背景下，土地成为镇、村、村民可直接触及的重要资源。尽管有各种土地政策红线，但依然本着法不责众的心理，基层的有关利益群体构成了利益联盟，在集体建设用地上不断寻租。这些致使集体建设用地规范管理的难度不断加大，在以往减量化的实际操作中，就会遇到来自基层的重重阻力。因此，实施新的规划编制就需要研究并理顺镇、村财权和事权的关系，进行合理配置。
把握北京集体建设用地规划的基本原则
第一，要促进构建国土生态安全格局。北京面临着一系列资源环境制约，国土生态安全面临严重威胁。具体包括：水资源严重短缺，河湖调蓄能力明显下降；土地后备资源不足，节约集约利用程度有待提高；建成区“摊大饼式”扩张，城市空间结构不尽合理；景观破碎化趋势明显，绿色空间尚未形成有机系统。建设国际一流的和谐宜居之都，对绿色空间、人居安全提出了很高的要求，规划必须优先考虑构建覆盖北京全域的生态安全格局，减量增绿，见缝插绿，对影响生态安全、人居安全的集体建设用地加以系统整治。
第二，要优化城乡建设用地结构布局。针对农村集体建设用地规模大、布局散、使用效率偏低、承载功能低端化的现状，北京集体建设用地规划应秉承严控增量、盘活存量的原则，促进农村集体建设用地总量的缩减，推进存量用地的升级改造和再利用，优化城乡建设用地结构，促进节约集约用地，为合理疏解非首都功能、有效控制人口提供基础保障。
第三，要保障维护农民合法合理权益。北京农村集体建设用地已经具备了很强的资产属性，成为集体经济组织和农民的主要财产性收入来源。在规整盘活存量集体建设用地过程中，特别是在解决有争议的土地权属问题上，要注意在维护农民利益和解决争议的配置途径上寻求一个平衡点，提倡合法优先、合理保障，公开透明地维护不同利益群体的合法权益。
第四，要制定相对统一有效的政策标准。针对集体建设用地的改造，北京当前实施的对策往往是“一村一策”。针对北京农村集体建设用地历史遗留问题突出的特点，需整合对接各类政策，优化政策资源，形成政策合力，探讨制定相对统一的政策标准。编制规划时，应统筹衔接各类相关规划，尤其是在技术标准、操作平台、管理手段、规划依据、审批流程等方面的衔接。建立明确的约束和考核指标，统一纳入规划内容之中。注意兼顾不同功能区的协调发展要求，在规划编制、土地市场建设、农民安置、利益分享等方面做好综合谋划和安排，从而推动规划的有效实施。
明确北京集体建设用地规划编制实施的主要方向
第一，减量化。一是总量缩减。依据市委市政府以及相关部门出台的法规和规划，针对不同区域采取不同的处理办法。以城乡结合部和限制建设区为重点地区，设置必要的集体产业集中布局引导区，进行渐进式调控，因地制宜开展集体建设用地腾退，促进用地规模的缩减。二是多减少增。严格控制新增集体建设用地规模，加大新增集体建设用地与存量集体建设用地减量化规模的关联挂钩力度，推进“拆多还一”。
第二，提质化。在保障地区就业和农民发展权益的基础上，改变当前集体建设用地利用低效、布局紊乱的现状，腾退存量，增加绿量。引进符合首都功能的高精尖产业，做好和“三城一区”的产业对接，提高土地集约利用水平，实现城乡互动、区域联动，促进城乡区域统筹协调发展。
第三，差别化。加强分区分类引导，有针对性地提出农村集体建设用地改造盘活的途径及政策。未来需要城镇化、工业化的区域，规划为城镇建设用地的农村集体建设用地地块，除采取常规的土地收购储备途径外，可以进行必要的模式创新探索。如参照“东升科技园一期”模式，不征为国有，而由农村集体经济组织自行按照城乡规划的要求进行开发建设；或是参照“东升科技园二期”及广东“三旧”改造的模式，自征自用，部分或全部由农村集体经济组织进行开发和建设；或是进行公租房建设。对于分布在开发区内的集体建设用地应以国有征收为主，伴随各开发区的建设发展，逐步予以盘整。未来规划为绿色空间的集体建设用地，可以结合“绿隔”政策以及农村土地综合整治进行复垦、复绿，或者进行必要的土地置换，推进首都绿色空间格局的构建。未来保留为村镇建设、符合城乡规划和土地利用规划的集体建设用地，应鼓励各乡镇根据自身的实际情况，自行开展存量土地的升级再利用。
第四，系统化。在乡村振兴战略、美丽乡村建设的新时代背景下，做好减量升级发展和乡村振兴的统一，应强化集体建设用地规划的统筹功能。要有效开展指导村庄规划编制、乡村生态空间治理等方面的工作，尤其是在各类规划之间应构建有效的横向衔接机制和纵向传递体系，确保各类规划之间不冲突且形成强大合力，共同推进北京国际一流和谐宜居之都的伟大建设。
（作者：林坚，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任、教授，北京大学首都发展研究院副院長）
责任编辑 / 沈 聪
