从新总规看首都超大城市治理转型
石晓冬 王吉力
城市治理是国家治理的重要内容。构建符合中国城市特点的城市治理体系，有助于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。北京作为首都，还承担着为中央党政军领导机关服务的职责，需要以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。提高城市治理水平，完善城市治理体系的重要性更加突出。在《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称“新总规”）的编制阶段，习近平总书记多次强调城市治理的重要性。2014年2月26日，习近平总书记视察北京工作时指出，“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。2017年2月24日，习近平总书记再次强调，“要坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向，以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口，提出解决问题的综合方略，形成有效的特大城市治理体系”。这既是党和国家对北京城市治理提出的新要求，也是北京做好城市治理的重要保障。
北京城市治理的客观环境变化
积极应对城市发展转型。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。全国80%以上的经济总量产生于城市、55%以上的人口生活在城市，城市已经成为国家经济社会发展和人民生产生活的重要载体。党的十八大以来，中国城镇化主动迈向以提升质量为主的转型发展新阶段。随着中国特色社会主义进入新时代，发展动力转型和外部环境深刻变化，北京城市发展逻辑逐渐从增长导向型转为发展导向型，发展模式由量变转为质变，对北京城市规模、社会秩序、空间管理提出了新挑战。规划工作同样面临转型要求，城市治理应发挥首都超大城市可持续发展的引领作用。
积极应对城市发展挑战。近十年来，首都城市发展建设不断取得令人瞩目的成就，经济社会发展和城乡面貌发生了巨大变化，北京已经步入现代化国际大都市行列。然而，伴随着北京城市常住人口的迅速增加、建设用地规模的不断扩张、各类功能过度集聚，也带来了各种各样的城市发展问题，“大城市病”日益凸显。人口资源环境矛盾日益严峻，城市运行模式的资源利用效率仍需提高，尤其是水资源严重短缺。全市人均水资源量176立方米，远低于国际上500立方米极度缺水警戒线，对北京乃至更大范围的环境承载力也构成了巨大挑战。高强度、高速度运转的城市和社会本身即具备巨大的动能，如何合理防范潜在风险，保障首都城市安全就显得越来越重要。
增强人民群众的满意度和获得感。习近平总书记在中央城市工作会议上谈到，要“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”。2017年2月24日，习近平总书记视察北京时也指出，“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量”，“要健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平，增强人民群众获得感”。这深刻体现了习近平总书记以人民为中心的城市发展思想，也是中央对北京做好“四个服务”要求中“为改善人民群众生活”的延续与深化，为我们“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”统一了思想、深化了认识、指明了方向。
新总规的治理转型探索
站在新的历史起点，落实党和国家要求，建设和管理好首都，新总规以制约首都可持续发展的重大問题和群众关心的热点难点问题为导向，标本兼治，综合施策，提出了全面提高城市治理水平、构建超大城市治理体系的总体目标。到2020年“大城市病”得到缓解，到2035年“大城市病”治理取得显著成效，到2050年全面形成具有首都特点、与国际一流的和谐宜居之都相适应的现代化超大城市治理体系。
强化新总规在城市发展中的统领作用，体现综合治理。新总规全面建立了多规合一的规划实施管控体系。以新总规为统领，重视土地利用总体规划，统筹各级各项规划，实现底图叠合、指标统合、政策整合，确保各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序。始终贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持国际一流标准，结合北京城市发展的实际情况和特点，统筹各类规划目标和指标，新总规建立了国际一流的和谐宜居之都评价指标体系，共42项指标，涵盖了城市和社会发展的各个领域。如常住人口规模、城乡建设用地规模、细颗粒物年均浓度、全社会研究与试验发展经费支出占地区生产总值的比重等。以此为基础，对城市发展的各项目标指标完成情况进行综合评估，进一步强化总体规划的统领作用，夯实规划统筹实施的基础。
紧紧围绕首都城市战略定位和服务保障功能，支持国家治理。建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。新总规更加自觉地把握好 “都”与“城”“舍”与“得”的关系，围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，努力以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。落实“四个中心”城市战略定位，有所为有所不为，着力提升首都功能，有效疏解非首都功能；要做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。新总规对服务保障“四个中心”功能的空间布局作出了安排，为“都”的战略如何在“城”的空间上施展提出了明确的实现路径。
突出底线约束，强化源头治理。面对日益凸显的人口资源环境矛盾，新总规主动提出以资源环境承载能力为硬约束，守住人口总量上限、生态控制线和城市开发边界“三条红线”，减缓人口持续过快增长给城市交通、公共服务、基础设施和社会管理带来的巨大压力。同时强化源头治理，推动治理环节向全过程扩展，严格管控城乡建设用地规模，避免生态空间被侵占，遏制城市无序蔓延，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整，实现各项城市发展目标间的协调统一。水资源是当前北京人口承载的最大资源短板，要按照以水定人的要求，确定北京常住人口规模，同时调整人口空间布局，优化人口结构，提高城市发展活力。划定生态控制线和城市开发边界，强化刚性约束和生态底线管理，保障生态空间只增不降，严格管控城乡建设用地规模，遏制城市摊大饼式发展，促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用。
主动减量提质，突出改革治理。习近平总书记两次视察北京讲话以及《京津冀协同发展规划纲要》均提出，“有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式”。新总规坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，切实减重、减负、减量发展，实施人口规模、建设规模双控，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整。在全国首次提出了城乡建设用地规模减量，促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用的发展目标。
科学配置资源要素，优化空间治理。在要素配置上，统筹把握生产、生活、生态空间的内在联系。生产空间集约高效，2035年城乡产业用地占城乡建设用地比重由27%下降到20%以内；生活空间宜居适度，2035年城乡居住用地占城乡建设用地比重由36%提高到39%～40%；生态空间山清水秀，2035年全市生态控制区面积占市域面积比例提高到75%。在统筹“三生空间”的基础上，协调水与城市的关系，实现水资源可持续利用；协调就业和居住的关系，推进职住平衡发展；协调地上地下空间的关系，促进地下空间资源综合开发利用，提高城市的可持续发展能力。
以人民为中心保障和改善民生，创新社会治理。新总规突出“以人民为中心”的思想，着力提高城市治理水平，让城市更宜居，让人民群众有更多、更直接的获得感。围绕缓解城市交通拥堵、实现人民群众住有所居、全面改善环境质量、提升市政基础设施运行保障能力、提升城市安全保障能力等方面，对治理“大城市病”作出规划安排，提出解决问题的综合方略。不断提高民生保障和公共服务均等化供给水平，使人民群众获得更好的教育、更高水平的医疗卫生和养老服务、更丰富的文化体育服务、更可靠的社会保障，构建面向城市实际人口的服务管理全覆盖体系。结合疏解腾退空间利用确立“五个优先”原则，包括优先用于增加绿地和公共空间，优先用于补充公共服务设施、增加公共租赁住房、改善居民生活条件等，进一步保障和改善民生。构建城乡一体化综合治理体系，实现城乡发展一体化。
切實保障规划实施，坚持依法治理。新总规经法定程序批准后将成为北京城市发展的法定蓝图。本次总体规划全面深化改革，从完善法律法规体系、建立监督问责机制等多个方面作出安排，加强法治政府和法治社会建设，注重发挥法治在城市治理中的重要作用，切实保障规划实施。要坚决维护城市总体规划的严肃性和权威性，保障首都功能布局良好、运行有序。要建立规划指标逐级落实、分阶段落实机制，通过分区规划实施要点、实施任务清单、相关政策法规等，加强对城市总体规划总目标的分解细化。建立“一年一体检”“五年一评估”的常态化城市体检评估机制，对新总规的实施情况进行实时监测、定期评估、动态维护，确保城市总体规划确定的各项目标指标得到有序落实。完善专家咨询和公众参与长效机制，健全规划公开制度，主动接受社会监督。建立规划实施的监督考核问责制度，对违反规划和落实规划不力、造成严重损失或者重大影响的，依法依规追究责任。更加注重运用法规、制度、标准来管理城市，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，使首都成为依法治理的首善之区。
提高多元共治水平，坚持系统治理。坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，从精治、共治、法治、创新体制机制入手，推动城市管理走向城市治理，促进城市运行高效有序，形成与国际一流的和谐宜居之都相匹配的城市治理能力。建立精细治理长效机制，推进城市环境治理更加精准全面，既要管好主干道、大街区，又要治理好每个社区、每条小街小巷小胡同。整合行政、市场、社会、科技手段，实现城市治理方法模式现代化。畅通公众参与城市治理的渠道，形成多元共治、良性互动的治理格局。
（作者：石晓冬，北京市城市规划设计研究院副院长；王吉力，北京市城市规划设计研究院研究室规划师）
责任编辑 / 沈 聪
城市治理是国家治理的重要内容。构建符合中国城市特点的城市治理体系，有助于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。北京作为首都，还承担着为中央党政军领导机关服务的职责，需要以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。提高城市治理水平，完善城市治理体系的重要性更加突出。在《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称“新总规”）的编制阶段，习近平总书记多次强调城市治理的重要性。2014年2月26日，习近平总书记视察北京工作时指出，“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。2017年2月24日，习近平总书记再次强调，“要坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向，以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口，提出解决问题的综合方略，形成有效的特大城市治理体系”。这既是党和国家对北京城市治理提出的新要求，也是北京做好城市治理的重要保障。
北京城市治理的客观环境变化
积极应对城市发展转型。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。全国80%以上的经济总量产生于城市、55%以上的人口生活在城市，城市已经成为国家经济社会发展和人民生产生活的重要载体。党的十八大以来，中国城镇化主动迈向以提升质量为主的转型发展新阶段。随着中国特色社会主义进入新时代，发展动力转型和外部环境深刻变化，北京城市发展逻辑逐渐从增长导向型转为发展导向型，发展模式由量变转为质变，对北京城市规模、社会秩序、空间管理提出了新挑战。规划工作同样面临转型要求，城市治理应发挥首都超大城市可持续发展的引领作用。
积极应对城市发展挑战。近十年来，首都城市发展建设不断取得令人瞩目的成就，经济社会发展和城乡面貌发生了巨大变化，北京已经步入现代化国际大都市行列。然而，伴随着北京城市常住人口的迅速增加、建设用地规模的不断扩张、各类功能过度集聚，也带来了各种各样的城市发展问题，“大城市病”日益凸显。人口资源环境矛盾日益严峻，城市运行模式的资源利用效率仍需提高，尤其是水资源严重短缺。全市人均水资源量176立方米，远低于国际上500立方米极度缺水警戒线，对北京乃至更大范围的环境承载力也构成了巨大挑战。高强度、高速度运转的城市和社会本身即具备巨大的动能，如何合理防范潜在风险，保障首都城市安全就显得越来越重要。
增强人民群众的满意度和获得感。习近平总书记在中央城市工作会议上谈到，要“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”。2017年2月24日，习近平总书记视察北京时也指出，“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量”，“要健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平，增强人民群众获得感”。这深刻体现了习近平总书记以人民为中心的城市发展思想，也是中央对北京做好“四个服务”要求中“为改善人民群众生活”的延续与深化，为我们“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”统一了思想、深化了认识、指明了方向。
新总规的治理转型探索
站在新的历史起点，落实党和国家要求，建设和管理好首都，新总规以制约首都可持续发展的重大問题和群众关心的热点难点问题为导向，标本兼治，综合施策，提出了全面提高城市治理水平、构建超大城市治理体系的总体目标。到2020年“大城市病”得到缓解，到2035年“大城市病”治理取得显著成效，到2050年全面形成具有首都特点、与国际一流的和谐宜居之都相适应的现代化超大城市治理体系。
强化新总规在城市发展中的统领作用，体现综合治理。新总规全面建立了多规合一的规划实施管控体系。以新总规为统领，重视土地利用总体规划，统筹各级各项规划，实现底图叠合、指标统合、政策整合，确保各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序。始终贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持国际一流标准，结合北京城市发展的实际情况和特点，统筹各类规划目标和指标，新总规建立了国际一流的和谐宜居之都评价指标体系，共42项指标，涵盖了城市和社会发展的各个领域。如常住人口规模、城乡建设用地规模、细颗粒物年均浓度、全社会研究与试验发展经费支出占地区生产总值的比重等。以此为基础，对城市发展的各项目标指标完成情况进行综合评估，进一步强化总体规划的统领作用，夯实规划统筹实施的基础。
紧紧围绕首都城市战略定位和服务保障功能，支持国家治理。建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。新总规更加自觉地把握好 “都”与“城”“舍”与“得”的关系，围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，努力以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。落实“四个中心”城市战略定位，有所为有所不为，着力提升首都功能，有效疏解非首都功能；要做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。新总规对服务保障“四个中心”功能的空间布局作出了安排，为“都”的战略如何在“城”的空间上施展提出了明确的实现路径。
突出底线约束，强化源头治理。面对日益凸显的人口资源环境矛盾，新总规主动提出以资源环境承载能力为硬约束，守住人口总量上限、生态控制线和城市开发边界“三条红线”，减缓人口持续过快增长给城市交通、公共服务、基础设施和社会管理带来的巨大压力。同时强化源头治理，推动治理环节向全过程扩展，严格管控城乡建设用地规模，避免生态空间被侵占，遏制城市无序蔓延，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整，实现各项城市发展目标间的协调统一。水资源是当前北京人口承载的最大资源短板，要按照以水定人的要求，确定北京常住人口规模，同时调整人口空间布局，优化人口结构，提高城市发展活力。划定生态控制线和城市开发边界，强化刚性约束和生态底线管理，保障生态空间只增不降，严格管控城乡建设用地规模，遏制城市摊大饼式发展，促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用。
主动减量提质，突出改革治理。习近平总书记两次视察北京讲话以及《京津冀协同发展规划纲要》均提出，“有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式”。新总规坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，切实减重、减负、减量发展，实施人口规模、建设规模双控，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整。在全国首次提出了城乡建设用地规模减量，促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用的发展目标。
科学配置资源要素，优化空间治理。在要素配置上，统筹把握生产、生活、生态空间的内在联系。生产空间集约高效，2035年城乡产业用地占城乡建设用地比重由27%下降到20%以内；生活空间宜居适度，2035年城乡居住用地占城乡建设用地比重由36%提高到39%～40%；生态空间山清水秀，2035年全市生态控制区面积占市域面积比例提高到75%。在统筹“三生空间”的基础上，协调水与城市的关系，实现水资源可持续利用；协调就业和居住的关系，推进职住平衡发展；协调地上地下空间的关系，促进地下空间资源综合开发利用，提高城市的可持续发展能力。
以人民为中心保障和改善民生，创新社会治理。新总规突出“以人民为中心”的思想，着力提高城市治理水平，让城市更宜居，让人民群众有更多、更直接的获得感。围绕缓解城市交通拥堵、实现人民群众住有所居、全面改善环境质量、提升市政基础设施运行保障能力、提升城市安全保障能力等方面，对治理“大城市病”作出规划安排，提出解决问题的综合方略。不断提高民生保障和公共服务均等化供给水平，使人民群众获得更好的教育、更高水平的医疗卫生和养老服务、更丰富的文化体育服务、更可靠的社会保障，构建面向城市实际人口的服务管理全覆盖体系。结合疏解腾退空间利用确立“五个优先”原则，包括优先用于增加绿地和公共空间，优先用于补充公共服务设施、增加公共租赁住房、改善居民生活条件等，进一步保障和改善民生。构建城乡一体化综合治理体系，实现城乡发展一体化。
切實保障规划实施，坚持依法治理。新总规经法定程序批准后将成为北京城市发展的法定蓝图。本次总体规划全面深化改革，从完善法律法规体系、建立监督问责机制等多个方面作出安排，加强法治政府和法治社会建设，注重发挥法治在城市治理中的重要作用，切实保障规划实施。要坚决维护城市总体规划的严肃性和权威性，保障首都功能布局良好、运行有序。要建立规划指标逐级落实、分阶段落实机制，通过分区规划实施要点、实施任务清单、相关政策法规等，加强对城市总体规划总目标的分解细化。建立“一年一体检”“五年一评估”的常态化城市体检评估机制，对新总规的实施情况进行实时监测、定期评估、动态维护，确保城市总体规划确定的各项目标指标得到有序落实。完善专家咨询和公众参与长效机制，健全规划公开制度，主动接受社会监督。建立规划实施的监督考核问责制度，对违反规划和落实规划不力、造成严重损失或者重大影响的，依法依规追究责任。更加注重运用法规、制度、标准来管理城市，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，使首都成为依法治理的首善之区。
提高多元共治水平，坚持系统治理。坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，从精治、共治、法治、创新体制机制入手，推动城市管理走向城市治理，促进城市运行高效有序，形成与国际一流的和谐宜居之都相匹配的城市治理能力。建立精细治理长效机制，推进城市环境治理更加精准全面，既要管好主干道、大街区，又要治理好每个社区、每条小街小巷小胡同。整合行政、市场、社会、科技手段，实现城市治理方法模式现代化。畅通公众参与城市治理的渠道，形成多元共治、良性互动的治理格局。
（作者：石晓冬，北京市城市规划设计研究院副院长；王吉力，北京市城市规划设计研究院研究室规划师）
责任编辑 / 沈 聪
