依法治教的困境与实现路径研究
冯俊波
摘要依法治国反映了党在新的历史条件下领导方式和执政方式的基本特征，作为依法治国的重要组成部分，依法治教既是依法治国的根基，也是依法行政的必然要求。虽然依法治教已取得一定的成就，但是仍然存在着教育立法比较薄弱、教育管理者法治理念相对淡薄、教育管理行为漠视正当程序等问题。在大力推进依法治国战略和社会环境发生深刻变革的背景下，依法治教也面临着新挑战、新任务。本文认为探讨实现依法治教的途径和出路，对于促进教育领域综合改革，运用法治思维和法治方式管理教育事业，实现教育治理体系和教育治理能力的现代化，都具有重要的理论价值和现实意义。
关键词依法治教 困境 实现路径
一、“依法治教”的提出背景与过程
依法治教是落实依法治国基本方略的必然要求，也是依法治国和依法行政在教育领域的贯彻和体现，因此，依法治教是伴随着依法治国和依法行政的提出而出现的。
依法治教是依法治国方略在教育领域的体现和贯彻，也正是在依法治国和依法行政方兴未艾的大背景下系统提出的。一方面，“改革开放以来，我国教育法制建设取得了巨大的成就，先后制定并颁布实施了《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《高等教育法》等教育法律以及《关于深化教育改革全面推进素质的决定》等文件，为依法治教的提出奠定了法律基础。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》，明确提出了‘加快教育法制建设，逐步走上依法治教轨道的目标和任务。2012年发布《全面推进依法治校实施纲要》，对师生在参与学校管理、行使监督权力、实现自我发展等方面的权益给予制度保障”。
二、“依法治教”目前存在的主要問题
（一）教育立法相对薄弱，教育法律法规的“立、改、废”严重滞后
教育立法相对薄弱，一方面是指国家的教育法律法规。虽然目前中国特色教育法律体系逐步形成，但是在依法治国理念逐步深入、社会法治意识不断提高、我国教育领域改革不断深化的背景下，教育法律法规的立法还相对薄弱，现有教育法律法规的修订工作严重滞后，某些领域无法可依的问题仍然较为突出。比如大学的法律地位包括大学与政府、大学社会的法律关系问题等需要法律加以明确；家庭教育、学前教育、国防教育、终身教育等方面还无法可依；法律法规的适应性、针对性和操作性不强，不同的教育法律法规之间存在规定不一、相互矛盾的现象；一些明显滞后教育实践的法律法规，没有及时清理修订等等，导致教育领域中长期存在一些实践问题“无法可依”。
（二）教育行政行为漠视正当程序，教育法律关系主体尤其是教师和学生的权利救济机制缺位
正当程序是英美法系一条重要的宪法原则：“指作出影响相对人权益的行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，为相对人提供相应的救济途径等，以保证所作出的行为的公开、公正、公平。正当程序是依法行政的必然要求”。教育行政行为作为行政行为的一种，必须要遵照正当程序。
但在实践中，教育管理行为经常缺乏程序意识，比如在对学生违纪处分时，没有告知处分的理由和依据，没有经过必要的听证、申诉环节，也没有告知救济途径等等。
另一方面，教育法律关系主体尤其是教师和学生的权利救济途径比较单一，不具有操作性，经常出现师生的正当权益受到损害后不能得到法律救济的现象，比如2005年教育部修订的21号令虽然对学生受到处分后的申诉制度作了规定，但是缺乏必要的操作性，没有从根本上改变学生申诉难的问题。
三、新形势下“依法治教”面临的挑战和机遇
（一）依法治国理念的深入和社会法治环境的变革，为依法治教提供了新背景
2014年召开的党的十八届四中全会首次以全面依法治国为主题，全面勾画了“法治中国建设的宏伟蓝图，审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，深入系统地提出了全面依法治国的指导思想、总体目标、基本原则和重大任务，深刻回答了建设中国特色社会主义法治体系的重大理论和实践问题，是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文献。”同时，依法治国的理念已经运用到国家经济社会发展的各个领域和环节，全社会已经形成浓厚的法治氛围，社会法治环境较之以前也发生了根本性的变革。
教育作为国家的基础性事业，为实现民族伟大复兴培养人才和智力支持，迫切需要运用法治理念和法治思维管理教育事业，全面推进依法治教。
（二）全面深化教育领域改革和建立现代大学制度，对依法治教提出了新需求
在精英教育已经转变为大众教育，人口大国已经转变为人力资源大国的背景下，明确了教育改革的攻坚方向和重点举措，从考试招生制度、推进管办评分离等环节入手，建立现代大学制度。
因此，随着教育领域改革的全面深化，改革的成果需要依靠法律加以确认和保障，出现的新问题更多地需要法律来解决，这就需要在依法治国的理念下转变政府职能，赋予学校充分的办学自主权，实现教育治理体系和教育治理能力的现代化，也需要各个办学主体在国家法律法规的框架内实施内部管理，依法治校。
（三）教育管理者法律意识的淡薄和师生权利意识的崛起之间矛盾的加剧，对依法治教提出了新任务
教育管理者尤其是领导干部缺乏法律意识，漠视教育管理行为的正当程序，在管理中缺少法治思维、违反法律规范、缺乏风险意识，更多地依靠行政命令、主观经验来管理教育事业，导致人治化现象严重。另一方面，随着依法治国方略的推进和依法治教理念的深入，广大师生员工的法治意识、权利意识、程序意识、规则意识显著增强，在自身权益受到损害时，经常通过复议、诉讼等法律渠道实行权利救济。比如，在处理学生考试违纪问题上，不注重保存学生违纪的证据，不告知处理的事实理由和法律依据，甚至不经过正当程序。当学生不服向教育行政部门提出复议或者向法院提出行政诉讼，学校将处于被动的局面甚至承担不利的法律后果。近几年，教育领域涉诉案件的大量增加，正是教育管理者法律意识不强和师生权利意识崛起之间矛盾加剧的结果，因此，必须推进依法治教，把教育管理活动纳入到法治化的轨道上来。
四、“依法治教”的实现路径
（一）大力推进依法治国方略，为依法治教提供良好的外部法治环境
依法治教是“依法治国方略在教育领域的体现与贯彻，也是依法治国的重要组成部分。”实现依法治教，政府、社会、学校等各司其职，各尽其责。
首先，转变政府职能，实现依法行政。按照法无授权不可为，法定职责必须为的法治理念，列出权力清单，把权力关进制度的笼子里，依法赋予学校更多的办学自主权。
其次，全社会应当形成良好的法治氛围，在尊重学校自主办学的基础上，依法参与教育事业的管理和监督。
（二）健全完善教育法律法规体系，实现“良法善治”
良法善治，是依法治教的前提和基础。纵观教育比较发达的国家，无不得益于完备系统的教育法律法规体系的有力保障。实现依法治教，不仅要制定一系列新的教育法律法规，填补教育法律法规的空白，还要对已经实施的法律法规进行必要的修订，以提高教育法律体系的科学性、一致性和可操作性。比如，应该尽快完成教育行政主管部门的提出的“六修五立”计划，即按照教育规划纲要提出的要求，“修订教育法、职业教育法、学位条例、高等教育法、教师法、民办教育促进法等六部法律，制定考试法、学校法、家庭教育法、学前教育法、终身学习法等五部法律，逐步形成与教育改革和发展需要相适应的，层次合理、内容完备的教育法律法规体系。”
（三）提高教育管理者尤其是领导干部的法治意识，增强其运用法治思维和法治方式管理教育事业的能力
“法律需要被信仰，否则它形同虚设”。牢固树立宪法法律至上、权由法定、权依法使等基本法治理念。教育管理者尤其是领导干部应该积极学习依法治教的理论知识，提升运用法治思维和法治方式管理教育事业的能力。在职称评定、岗位聘任、学生违纪处分等事关师生切身利益的各项工作中，牢固树立权责统一、规则至上、程序优先意识，确保依法治教转变为管理教育事业的自觉行为，在学校形成依法治教和依法治校良好局面。
（四）以保障各个利益相关主体的利益为切入点，建立健全教育领域纠纷解决机制
法治的应然状态是充分保障公民的权利与自由。贯彻依法治教，就必须树立人本理念，把维护各个利益相关主体的合法权益作为立足点和出发点，建立健全完备的制度体系，保障广大师生在教学、科研、管理等方面合法权益，在事关师生切身利益或者学校发展大局的决定出台前，要采取多种形式保障师生参与学校民主管理和民主監督的权力。保障师生员工的切身利益，就必须依法健全调解、申诉、仲裁等纠纷解决机制，把法治作为解决问题的基本方式，依法解决学校发展过程中出现的各种矛盾纠纷，进一步健全教育领域纠纷非诉解决方式与诉讼解决方式的衔接联动机制，多措并举，综合治理。
摘要依法治国反映了党在新的历史条件下领导方式和执政方式的基本特征，作为依法治国的重要组成部分，依法治教既是依法治国的根基，也是依法行政的必然要求。虽然依法治教已取得一定的成就，但是仍然存在着教育立法比较薄弱、教育管理者法治理念相对淡薄、教育管理行为漠视正当程序等问题。在大力推进依法治国战略和社会环境发生深刻变革的背景下，依法治教也面临着新挑战、新任务。本文认为探讨实现依法治教的途径和出路，对于促进教育领域综合改革，运用法治思维和法治方式管理教育事业，实现教育治理体系和教育治理能力的现代化，都具有重要的理论价值和现实意义。
关键词依法治教 困境 实现路径
一、“依法治教”的提出背景与过程
依法治教是落实依法治国基本方略的必然要求，也是依法治国和依法行政在教育领域的贯彻和体现，因此，依法治教是伴随着依法治国和依法行政的提出而出现的。
依法治教是依法治国方略在教育领域的体现和贯彻，也正是在依法治国和依法行政方兴未艾的大背景下系统提出的。一方面，“改革开放以来，我国教育法制建设取得了巨大的成就，先后制定并颁布实施了《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《高等教育法》等教育法律以及《关于深化教育改革全面推进素质的决定》等文件，为依法治教的提出奠定了法律基础。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》，明确提出了‘加快教育法制建设，逐步走上依法治教轨道的目标和任务。2012年发布《全面推进依法治校实施纲要》，对师生在参与学校管理、行使监督权力、实现自我发展等方面的权益给予制度保障”。
二、“依法治教”目前存在的主要問题
（一）教育立法相对薄弱，教育法律法规的“立、改、废”严重滞后
教育立法相对薄弱，一方面是指国家的教育法律法规。虽然目前中国特色教育法律体系逐步形成，但是在依法治国理念逐步深入、社会法治意识不断提高、我国教育领域改革不断深化的背景下，教育法律法规的立法还相对薄弱，现有教育法律法规的修订工作严重滞后，某些领域无法可依的问题仍然较为突出。比如大学的法律地位包括大学与政府、大学社会的法律关系问题等需要法律加以明确；家庭教育、学前教育、国防教育、终身教育等方面还无法可依；法律法规的适应性、针对性和操作性不强，不同的教育法律法规之间存在规定不一、相互矛盾的现象；一些明显滞后教育实践的法律法规，没有及时清理修订等等，导致教育领域中长期存在一些实践问题“无法可依”。
（二）教育行政行为漠视正当程序，教育法律关系主体尤其是教师和学生的权利救济机制缺位
正当程序是英美法系一条重要的宪法原则：“指作出影响相对人权益的行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，为相对人提供相应的救济途径等，以保证所作出的行为的公开、公正、公平。正当程序是依法行政的必然要求”。教育行政行为作为行政行为的一种，必须要遵照正当程序。
但在实践中，教育管理行为经常缺乏程序意识，比如在对学生违纪处分时，没有告知处分的理由和依据，没有经过必要的听证、申诉环节，也没有告知救济途径等等。
另一方面，教育法律关系主体尤其是教师和学生的权利救济途径比较单一，不具有操作性，经常出现师生的正当权益受到损害后不能得到法律救济的现象，比如2005年教育部修订的21号令虽然对学生受到处分后的申诉制度作了规定，但是缺乏必要的操作性，没有从根本上改变学生申诉难的问题。
三、新形势下“依法治教”面临的挑战和机遇
（一）依法治国理念的深入和社会法治环境的变革，为依法治教提供了新背景
2014年召开的党的十八届四中全会首次以全面依法治国为主题，全面勾画了“法治中国建设的宏伟蓝图，审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，深入系统地提出了全面依法治国的指导思想、总体目标、基本原则和重大任务，深刻回答了建设中国特色社会主义法治体系的重大理论和实践问题，是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文献。”同时，依法治国的理念已经运用到国家经济社会发展的各个领域和环节，全社会已经形成浓厚的法治氛围，社会法治环境较之以前也发生了根本性的变革。
教育作为国家的基础性事业，为实现民族伟大复兴培养人才和智力支持，迫切需要运用法治理念和法治思维管理教育事业，全面推进依法治教。
（二）全面深化教育领域改革和建立现代大学制度，对依法治教提出了新需求
在精英教育已经转变为大众教育，人口大国已经转变为人力资源大国的背景下，明确了教育改革的攻坚方向和重点举措，从考试招生制度、推进管办评分离等环节入手，建立现代大学制度。
因此，随着教育领域改革的全面深化，改革的成果需要依靠法律加以确认和保障，出现的新问题更多地需要法律来解决，这就需要在依法治国的理念下转变政府职能，赋予学校充分的办学自主权，实现教育治理体系和教育治理能力的现代化，也需要各个办学主体在国家法律法规的框架内实施内部管理，依法治校。
（三）教育管理者法律意识的淡薄和师生权利意识的崛起之间矛盾的加剧，对依法治教提出了新任务
教育管理者尤其是领导干部缺乏法律意识，漠视教育管理行为的正当程序，在管理中缺少法治思维、违反法律规范、缺乏风险意识，更多地依靠行政命令、主观经验来管理教育事业，导致人治化现象严重。另一方面，随着依法治国方略的推进和依法治教理念的深入，广大师生员工的法治意识、权利意识、程序意识、规则意识显著增强，在自身权益受到损害时，经常通过复议、诉讼等法律渠道实行权利救济。比如，在处理学生考试违纪问题上，不注重保存学生违纪的证据，不告知处理的事实理由和法律依据，甚至不经过正当程序。当学生不服向教育行政部门提出复议或者向法院提出行政诉讼，学校将处于被动的局面甚至承担不利的法律后果。近几年，教育领域涉诉案件的大量增加，正是教育管理者法律意识不强和师生权利意识崛起之间矛盾加剧的结果，因此，必须推进依法治教，把教育管理活动纳入到法治化的轨道上来。
四、“依法治教”的实现路径
（一）大力推进依法治国方略，为依法治教提供良好的外部法治环境
依法治教是“依法治国方略在教育领域的体现与贯彻，也是依法治国的重要组成部分。”实现依法治教，政府、社会、学校等各司其职，各尽其责。
首先，转变政府职能，实现依法行政。按照法无授权不可为，法定职责必须为的法治理念，列出权力清单，把权力关进制度的笼子里，依法赋予学校更多的办学自主权。
其次，全社会应当形成良好的法治氛围，在尊重学校自主办学的基础上，依法参与教育事业的管理和监督。
（二）健全完善教育法律法规体系，实现“良法善治”
良法善治，是依法治教的前提和基础。纵观教育比较发达的国家，无不得益于完备系统的教育法律法规体系的有力保障。实现依法治教，不仅要制定一系列新的教育法律法规，填补教育法律法规的空白，还要对已经实施的法律法规进行必要的修订，以提高教育法律体系的科学性、一致性和可操作性。比如，应该尽快完成教育行政主管部门的提出的“六修五立”计划，即按照教育规划纲要提出的要求，“修订教育法、职业教育法、学位条例、高等教育法、教师法、民办教育促进法等六部法律，制定考试法、学校法、家庭教育法、学前教育法、终身学习法等五部法律，逐步形成与教育改革和发展需要相适应的，层次合理、内容完备的教育法律法规体系。”
（三）提高教育管理者尤其是领导干部的法治意识，增强其运用法治思维和法治方式管理教育事业的能力
“法律需要被信仰，否则它形同虚设”。牢固树立宪法法律至上、权由法定、权依法使等基本法治理念。教育管理者尤其是领导干部应该积极学习依法治教的理论知识，提升运用法治思维和法治方式管理教育事业的能力。在职称评定、岗位聘任、学生违纪处分等事关师生切身利益的各项工作中，牢固树立权责统一、规则至上、程序优先意识，确保依法治教转变为管理教育事业的自觉行为，在学校形成依法治教和依法治校良好局面。
（四）以保障各个利益相关主体的利益为切入点，建立健全教育领域纠纷解决机制
法治的应然状态是充分保障公民的权利与自由。贯彻依法治教，就必须树立人本理念，把维护各个利益相关主体的合法权益作为立足点和出发点，建立健全完备的制度体系，保障广大师生在教学、科研、管理等方面合法权益，在事关师生切身利益或者学校发展大局的决定出台前，要采取多种形式保障师生参与学校民主管理和民主監督的权力。保障师生员工的切身利益，就必须依法健全调解、申诉、仲裁等纠纷解决机制，把法治作为解决问题的基本方式，依法解决学校发展过程中出现的各种矛盾纠纷，进一步健全教育领域纠纷非诉解决方式与诉讼解决方式的衔接联动机制，多措并举，综合治理。
