深化依法治国实践的理论意蕴与重要举措
钱格祥
摘要全面依法治国是新时代中国特色主义思想的内涵与基本方略之一，是发展社会主义民主政治的重要方面。深化依法治国实践的核心要点是坚持党的领导，坚持依宪治国，坚持抓住“关键少数”。深化依法治国的重点举措是：提高立法质量，建设法治政府，提高司法公信力，提高普法水平。
关键词依法治国 立法 执法 普法 司法
党的十九大报告对于法治方面的论断，既归纳概括了党的十八大以来法治建设的重要成就，保持了法治建设方略的连续性和前瞻性，又针对法治建设的现状提出了新观点新举措。
一、深化依法治国实践的重大意义
（一）法治是人民日益增长的美好生活需要之一
中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生了变化，十九大报告指出，人民对法治、正义、公平等的要求日益提高，是人民追求高质量幸福生活的需要之一。法治能保护人的财产、自由和生命，根据世界正义工程指数可以看出，凡是法治指数高的国家和地区，人均国民收入也高。从我国东部、中部、西部地区来看，东南沿海地区法治化程度较高，官员们依法办事的能力强，市场经济的发育度就越高，经济社会的活力就越大。
（二）法治是社会主义现代化具体目标之一
十九大报告在“三步走”的基础上分两阶段来规划社会主义现代化国家新征程：在从二〇二〇年到二〇三五年的第一阶段，目标是基本实现社会主义现代化。法治方面的目标要求是“法治国家、法治政府、法治社会基本建成，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。在从20三五年到本世纪中叶的第二阶段，目标是建成社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力的现代化。虽然没有明确提到法治方面的具体要求，但是法治建设作为政治文明的重要内容，作为治理领域的重要方面，确是现代化的应有之义。从世界近现代史看，那些崛起的大国没有一个没走上法治化的道路；从当今世界发达国家的情况来看，没有一个发达国家不是法治国家。
（三）全面依法治国是新时代中国特色社会主义思想的内涵之一
十九大报告明确指出建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是法治建设方面的总目标，全面依法治国的法治思想无疑是新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。中国特色社会主义法治体系不同于传统中国的社会治理体系，也不同于西方国家的法治体系，就中国的国情和执政党的党情而言，它的体系范围至少应包括法律规范、法治实施、法治监督、法治保障、党内法规等。关于何为社会主义法治国家，中国法学会副会长徐显明教授认为其主要指标是“良法体系完备、法律一体遵循、司法职权独立、权力制约有效、人权保障可靠、法律服务业发达、法学教育成熟、法治信仰普遍建立。”
（四）全面依法治国是新时代中国特色社会主义思想的基本方略之一
十九大报告指出，“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，发展中国特色社会主义法治理论。”全面依法治国思想贯穿于新时代中国特色社会主义基本方略的十四项工作中，坚持以人民为中心，要求人民民主制度化法治化；坚持全面深化改革，要求改革不能脱离法治的轨道；坚持新发展理念，要求法治思维贯穿始终；坚持社会主义核心价值观，法治价值蕴含其中；坚持保障和改善民生，正义公平不可或缺；坚持人与自然共生，要求法治保障绿色；坚持总体国家安全观，要求善用法治方式；坚持党对军队的绝对领导，要求提高军队与国防建设的法治化水平；坚持“一国两制”与国家统一，要求依照宪法和基本法办事；坚持构建人类命运共同体，倡导法治天下。全面依法治国的中国特色主要体现在两个方面：一是依法治国与以德治国相结合。习近平总书记在主持中央政治局第37次学习时说，“法律是准绳，道德是基石；法律是成文的道德，道德是内心的法律。”美国法学家庞德也认为，“中国在寻求现代化的法律制度时不必放弃自己的遗产。”既要强化道德对法治的支撑作用，也要运用法治手段解决道德领域突出问题。需要指出的是以德治国的“德”不再是儒家的德治模式“德政与教化并用”，而是江泽民同志强调的“适应社会主义市场经济的社会主义思想道德体系”。我们需知晓：“刚性的法律可以实現社会分配的形式公平，而柔性的德治可以使社会分配满足实质公平的要求。”二是依法治国和依规治党相统一。全面从严治党要高于依法治国，“依法治国提供的是一个社会的底线秩序，也就是法治秩序。但是全面从严治党不仅要满足法治秩序的这些要求，更重要的是它必须满足社会秩序、政治秩序的要求”。
二、深化依法治国实践的核心要点
（一）坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一
中国特色社会主义政治发展的必然要求三者有机统一，党的领导是根本保证，因为党是唯一的执政党，党是领导一切的，党的宗旨是为人民服务的；人民当家作主是我国特色民主决定的，人民是国家和社会的主人：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，三者统一于中国特色社会主义实践。为了加强对法治中国建设的统一领导，从顶层设计和组织保障角度考虑，十九大决定成立中央全面依法治国领导小组，全面统筹国家法制与党内法规、国家法制与民族自治、中央立法与地方立法，保障人民群众的合法的权利和利益。
（二）加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作
世界范围内合宪性审查机制无外乎以下几种：以英国和一些社会主义国家为代表的权力机关审查制，以美国、日本为代表的司法机关审查制，以德国、俄罗斯为代表的宪法法院审查制，以法国为代表的宪法委员会审查制。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是人民行使权力的代表机关，同时，各级人大党委接受同级党委领导。发挥最高权力机关及其常设机关在合宪性审查工作中的主导作用，是符合国情的，1993年修宪时，针对在《宪法》第70条中增加规定全国人大设立宪法监督委员会的建议，中共中央指出：“根据宪法第七十条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再作规定。”
（三）深化依法治国实践要牢牢抓住“关键少数”
人民群众是依法治国的主体，各级党组织和党员干部是“关键少数”。党章等党内法规要求任何党组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法，宪法也规定，一切政党和个人都不得违反宪法法律的规定。党员是具有先进性和纯洁性的社会成员，各级党组织是由党员组成的，因此，全党上下必须模范信法尊法、守法用法，要增强依法执政本领，抛弃过去那种不符合法治精神的运动思维和人治方式。姜明安教授指出，“能否实现依法治国、建设法治国家的目标，党政一把手是否真心实意推进法治建设是关键。必须通过激励和制约双重机制或其他措施促进各级党政一把手积极履行法治建设“第一责任人”的职责。”
三、深化依法治国实践的重要举措
（一）加强立法质量建设
来自九章研究所2015年的数据显示，“现行有效的252部法律中，共有16556个法律条文。在“裁判文书网”上已公开1150万份裁判文书中，8924条现行有效的法律条文从未被引用，约占全部条数的54%。”在法官们经常发出“无法可依”的慨叹的同时，却有超过一半的现行法条未被任何裁判文书引用，因此推进立法工作，必须尊重客观规律，开门立法。立法工作是一项系统工程，必须依法有序展开。十九大报告提出以下重要立法任务：健全国家安全体系，加强国家安全法治保障；建立绿色生产和消费的法律制度，通过制定法律来引导、规制绿色低碳循环发展的经济体系，通过制定法律来倡导简约适度、绿色低碳的生活方式；推进反腐败国家立法，在立法内容上，按照系统性原则构建从预防、教育到惩治的全链条法律制度；制定国家监察法，深化国家监察体制改革，组建从中央到地方的各级监察委员会。
（二）提升依法行政水平
在坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进过程中，依法治国是前提和引领，依法行政是关键和重点。从行政体制机制上看，围绕法治政府和服务型政府建设，科学设置机构，严格限定权力；从行政职能转变来看，当前要继续深化行政审批“放管服”改革，提高政府公信力和执行力；从行政主体来看，要提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力。
（三）增加司法公信力
黨的十八大以来，司法改革取得了突破性进展。通过审判监督程序依法纠正了34件重大冤假错案，涉及54名当事人；2013年至2016年，各级法院依法宣告3718名被告人无罪，确保无罪的人不受刑事追究。完善独任法官、合议庭办案责任制，取消案件请示、审批制度，建立法官惩戒制度，司法责任制得到真正建立和落实：实行法官员额制，建立法官遴选制度，院庭长亲自带头办案，优秀法律人才向办案一线流动趋势明显，司法队伍素质能力得到显著增强；加强职业保障和人财物管理，司法职业保障政策得到有效落实，司法职业尊荣感得到极大提升。以审判为中心的诉讼制度改革，顺应了司法规律，树立了司法权威；司法公开倒逼司法公正，不仅保障了当事人权益，维护了社会公众的知情权，也对司法机关和司法人员起到不可替代的监督作用。十九大以后，遵循司法规律和特点，重点搞好司法体制综合配套改革和司法责任制，让人民群感受到更多的公平和正义。
（四）提高全民普法深度
法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。由于受传统中国“熟人社会”和两千年人治社会的影响，“清官情节”和“熟人好办事”的观念深入广大民众的心田，因此，建设现代法治社会，开展法治宣传教育不仅势在必行，而且还要摆脱过去那种走过场的局面。首先，要通过各种途径强化领导干部的法治观念和依法办事的水平，只有党政干部、国家机关严格守法、依法行政、公正司法，人民群众才会相信法治，遵守法治。建立“谁执法谁普法”的责任制初衷是好的，但要加强执法机关专门普法人才队伍建设。其次，要加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设，把事业单位、企业、学校、律师事务所等普法师资资源集合起来，形成合力。最后，提高普法的针对性与科学性。把法治教育纳入精神文明创建内容和义务教育的范畴，普法的内容也要精心选择，比如培养公民的法治精神，国务院法制办副主任甘藏春认为，主要是培养公民的契约精神、规则意识和尊法习惯。
摘要全面依法治国是新时代中国特色主义思想的内涵与基本方略之一，是发展社会主义民主政治的重要方面。深化依法治国实践的核心要点是坚持党的领导，坚持依宪治国，坚持抓住“关键少数”。深化依法治国的重点举措是：提高立法质量，建设法治政府，提高司法公信力，提高普法水平。
关键词依法治国 立法 执法 普法 司法
党的十九大报告对于法治方面的论断，既归纳概括了党的十八大以来法治建设的重要成就，保持了法治建设方略的连续性和前瞻性，又针对法治建设的现状提出了新观点新举措。
一、深化依法治国实践的重大意义
（一）法治是人民日益增长的美好生活需要之一
中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生了变化，十九大报告指出，人民对法治、正义、公平等的要求日益提高，是人民追求高质量幸福生活的需要之一。法治能保护人的财产、自由和生命，根据世界正义工程指数可以看出，凡是法治指数高的国家和地区，人均国民收入也高。从我国东部、中部、西部地区来看，东南沿海地区法治化程度较高，官员们依法办事的能力强，市场经济的发育度就越高，经济社会的活力就越大。
（二）法治是社会主义现代化具体目标之一
十九大报告在“三步走”的基础上分两阶段来规划社会主义现代化国家新征程：在从二〇二〇年到二〇三五年的第一阶段，目标是基本实现社会主义现代化。法治方面的目标要求是“法治国家、法治政府、法治社会基本建成，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。在从20三五年到本世纪中叶的第二阶段，目标是建成社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力的现代化。虽然没有明确提到法治方面的具体要求，但是法治建设作为政治文明的重要内容，作为治理领域的重要方面，确是现代化的应有之义。从世界近现代史看，那些崛起的大国没有一个没走上法治化的道路；从当今世界发达国家的情况来看，没有一个发达国家不是法治国家。
（三）全面依法治国是新时代中国特色社会主义思想的内涵之一
十九大报告明确指出建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是法治建设方面的总目标，全面依法治国的法治思想无疑是新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。中国特色社会主义法治体系不同于传统中国的社会治理体系，也不同于西方国家的法治体系，就中国的国情和执政党的党情而言，它的体系范围至少应包括法律规范、法治实施、法治监督、法治保障、党内法规等。关于何为社会主义法治国家，中国法学会副会长徐显明教授认为其主要指标是“良法体系完备、法律一体遵循、司法职权独立、权力制约有效、人权保障可靠、法律服务业发达、法学教育成熟、法治信仰普遍建立。”
（四）全面依法治国是新时代中国特色社会主义思想的基本方略之一
十九大报告指出，“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，发展中国特色社会主义法治理论。”全面依法治国思想贯穿于新时代中国特色社会主义基本方略的十四项工作中，坚持以人民为中心，要求人民民主制度化法治化；坚持全面深化改革，要求改革不能脱离法治的轨道；坚持新发展理念，要求法治思维贯穿始终；坚持社会主义核心价值观，法治价值蕴含其中；坚持保障和改善民生，正义公平不可或缺；坚持人与自然共生，要求法治保障绿色；坚持总体国家安全观，要求善用法治方式；坚持党对军队的绝对领导，要求提高军队与国防建设的法治化水平；坚持“一国两制”与国家统一，要求依照宪法和基本法办事；坚持构建人类命运共同体，倡导法治天下。全面依法治国的中国特色主要体现在两个方面：一是依法治国与以德治国相结合。习近平总书记在主持中央政治局第37次学习时说，“法律是准绳，道德是基石；法律是成文的道德，道德是内心的法律。”美国法学家庞德也认为，“中国在寻求现代化的法律制度时不必放弃自己的遗产。”既要强化道德对法治的支撑作用，也要运用法治手段解决道德领域突出问题。需要指出的是以德治国的“德”不再是儒家的德治模式“德政与教化并用”，而是江泽民同志强调的“适应社会主义市场经济的社会主义思想道德体系”。我们需知晓：“刚性的法律可以实現社会分配的形式公平，而柔性的德治可以使社会分配满足实质公平的要求。”二是依法治国和依规治党相统一。全面从严治党要高于依法治国，“依法治国提供的是一个社会的底线秩序，也就是法治秩序。但是全面从严治党不仅要满足法治秩序的这些要求，更重要的是它必须满足社会秩序、政治秩序的要求”。
二、深化依法治国实践的核心要点
（一）坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一
中国特色社会主义政治发展的必然要求三者有机统一，党的领导是根本保证，因为党是唯一的执政党，党是领导一切的，党的宗旨是为人民服务的；人民当家作主是我国特色民主决定的，人民是国家和社会的主人：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，三者统一于中国特色社会主义实践。为了加强对法治中国建设的统一领导，从顶层设计和组织保障角度考虑，十九大决定成立中央全面依法治国领导小组，全面统筹国家法制与党内法规、国家法制与民族自治、中央立法与地方立法，保障人民群众的合法的权利和利益。
（二）加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作
世界范围内合宪性审查机制无外乎以下几种：以英国和一些社会主义国家为代表的权力机关审查制，以美国、日本为代表的司法机关审查制，以德国、俄罗斯为代表的宪法法院审查制，以法国为代表的宪法委员会审查制。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是人民行使权力的代表机关，同时，各级人大党委接受同级党委领导。发挥最高权力机关及其常设机关在合宪性审查工作中的主导作用，是符合国情的，1993年修宪时，针对在《宪法》第70条中增加规定全国人大设立宪法监督委员会的建议，中共中央指出：“根据宪法第七十条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再作规定。”
（三）深化依法治国实践要牢牢抓住“关键少数”
人民群众是依法治国的主体，各级党组织和党员干部是“关键少数”。党章等党内法规要求任何党组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法，宪法也规定，一切政党和个人都不得违反宪法法律的规定。党员是具有先进性和纯洁性的社会成员，各级党组织是由党员组成的，因此，全党上下必须模范信法尊法、守法用法，要增强依法执政本领，抛弃过去那种不符合法治精神的运动思维和人治方式。姜明安教授指出，“能否实现依法治国、建设法治国家的目标，党政一把手是否真心实意推进法治建设是关键。必须通过激励和制约双重机制或其他措施促进各级党政一把手积极履行法治建设“第一责任人”的职责。”
三、深化依法治国实践的重要举措
（一）加强立法质量建设
来自九章研究所2015年的数据显示，“现行有效的252部法律中，共有16556个法律条文。在“裁判文书网”上已公开1150万份裁判文书中，8924条现行有效的法律条文从未被引用，约占全部条数的54%。”在法官们经常发出“无法可依”的慨叹的同时，却有超过一半的现行法条未被任何裁判文书引用，因此推进立法工作，必须尊重客观规律，开门立法。立法工作是一项系统工程，必须依法有序展开。十九大报告提出以下重要立法任务：健全国家安全体系，加强国家安全法治保障；建立绿色生产和消费的法律制度，通过制定法律来引导、规制绿色低碳循环发展的经济体系，通过制定法律来倡导简约适度、绿色低碳的生活方式；推进反腐败国家立法，在立法内容上，按照系统性原则构建从预防、教育到惩治的全链条法律制度；制定国家监察法，深化国家监察体制改革，组建从中央到地方的各级监察委员会。
（二）提升依法行政水平
在坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进过程中，依法治国是前提和引领，依法行政是关键和重点。从行政体制机制上看，围绕法治政府和服务型政府建设，科学设置机构，严格限定权力；从行政职能转变来看，当前要继续深化行政审批“放管服”改革，提高政府公信力和执行力；从行政主体来看，要提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力。
（三）增加司法公信力
黨的十八大以来，司法改革取得了突破性进展。通过审判监督程序依法纠正了34件重大冤假错案，涉及54名当事人；2013年至2016年，各级法院依法宣告3718名被告人无罪，确保无罪的人不受刑事追究。完善独任法官、合议庭办案责任制，取消案件请示、审批制度，建立法官惩戒制度，司法责任制得到真正建立和落实：实行法官员额制，建立法官遴选制度，院庭长亲自带头办案，优秀法律人才向办案一线流动趋势明显，司法队伍素质能力得到显著增强；加强职业保障和人财物管理，司法职业保障政策得到有效落实，司法职业尊荣感得到极大提升。以审判为中心的诉讼制度改革，顺应了司法规律，树立了司法权威；司法公开倒逼司法公正，不仅保障了当事人权益，维护了社会公众的知情权，也对司法机关和司法人员起到不可替代的监督作用。十九大以后，遵循司法规律和特点，重点搞好司法体制综合配套改革和司法责任制，让人民群感受到更多的公平和正义。
（四）提高全民普法深度
法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。由于受传统中国“熟人社会”和两千年人治社会的影响，“清官情节”和“熟人好办事”的观念深入广大民众的心田，因此，建设现代法治社会，开展法治宣传教育不仅势在必行，而且还要摆脱过去那种走过场的局面。首先，要通过各种途径强化领导干部的法治观念和依法办事的水平，只有党政干部、国家机关严格守法、依法行政、公正司法，人民群众才会相信法治，遵守法治。建立“谁执法谁普法”的责任制初衷是好的，但要加强执法机关专门普法人才队伍建设。其次，要加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设，把事业单位、企业、学校、律师事务所等普法师资资源集合起来，形成合力。最后，提高普法的针对性与科学性。把法治教育纳入精神文明创建内容和义务教育的范畴，普法的内容也要精心选择，比如培养公民的法治精神，国务院法制办副主任甘藏春认为，主要是培养公民的契约精神、规则意识和尊法习惯。
