“街乡吹哨、部门报到”：破解基层治理难题的北京经验
姜岭 宋明晏
党的十九大报告指出，要“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端”，“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。党的十九届三中全会提出，要“增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理体制。”北京市平谷区首创的“街乡吹哨、部门报到”工作机制被列为2018年北京市委深化改革工作的重点课题，市委书记蔡奇亲自指挥调度。蔡奇强调，“街乡吹哨、部门报到”不是一句口号，而是一种机制；不仅仅是综合执法，还涉及由街道依法管理。要不断探索完善此项改革，打通“最后一公里”，用改革思维破解难题，狠抓各项任务落地见效。“街乡吹哨、部门报到”有效破解了基层治理的痼疾顽症，更加凸显了“制度维度”和“制度自觉”，是北京市治理体系和治理能力现代化的具体探索和基层治理体制机制改革的生动实践。
“街乡吹哨、部门报到”工作机制的由来
“乡镇吹哨、部门报到”是平谷区坚持“底线思维、问题导向”，以盗挖盗采、“四抢”（“抢栽、抢种、抢养、抢建”，恶意套取拆迁补偿款的行为）、环境污染、大货车治理等突出问题整治为重点，着力解决执法过程中“乡镇和部门责任权力匹配不合理、协同机制不完善”等问题，形成的联合执法链、管理链、服务链、发展链等系统工作机制。
基层治理的“平谷困境”：行政执法与行政管理的脱节与背离。一是联动响应机制不健全。盗挖盗采、环境污染等多发生在基层，一般乡镇最早发现，但与执法部门信息沟通的衰减效应明显，在时间、空间上“腰来腿不来”，“属地责任”就成为基层治理的“阿喀琉斯之踵”。二是责任与权力不匹配。乡镇没有执法权，“看得见的管不了，管得了的看不见”，“七个大盖帽管不住一草帽”，执法工作不易做到有的放矢，有时还流于形式。三是联合执法机制不完善。行政管理碎片化与违法行为链条化并存，乡镇与部门、部门与部门之间的联合执法缺乏约束机制保障，存在执法“断链”。同时，单一执法较难完成，积弊难返，慢慢演变成为非法的产业链、关系链和利益链。四是监督考核不到位。现有考核形式主要是“以上对下”，基层乡镇作为被考核对象，没有话语权，“一票否决”责任众多。部门监督考核标准相对宽泛，对突出问题的监督考核力度不够。五是担当意识和能力不足。执法人员面对问题存在畏难心理，不知为、不敢为、不会为、不全为，担当意识、能力不足，执法人防技防能力弱，面对违法行为步步后退，履职尽责难度大。
开展“双安双打”行动，初步探索“乡镇吹哨、部门报到”联合执法链。2016年5月14日，平谷区金海湖镇发生金矿非法盗采6死1伤重大事件。仅仅半年多，2017年元旦，又现场查获盗采行为。在调查中发现，长期大面积的盗挖盜采已经形成了有组织、有规模的违法产业链。区委区政府毅然决定在金矿、砂石盗采频发的金海湖镇试点启动“双安双打”（安全生产、安全稳定，打击破坏生态行为、打击违法犯罪）专项行动。成立“双安双打”指挥部，建立周例会、案件会商、“30分钟响应”等工作机制，联合执法全力打击镇域内破坏生态等违法犯罪行为。区政府依法赋予乡镇“吹哨”权，各相关执法部门响应哨声及时“报到”，下沉一线联合严格执法，从各自监管领域入手，查处每个违法环节，做到“事不完，人不撤”。这是平谷区“乡镇吹哨、部门报到”联合执法链工作机制的初步探索。
实现“三个彻底转变”，推动“平谷探索”向北京经验飞跃。随着持续十几年、纵横数省市的众多盗挖盗采团伙的“剿灭”，平谷区委区政府在“沙盘推演”的基础上，将联合执法成效提炼为“乡镇吹哨、部门报到”制度。困扰平谷区多年的治理难题一个一个得到有效解决：“疏整促”各项任务全面超额完成，盗挖盗采行为全域绝迹，水污染治理初次全部达标，“四抢”得到有序清理，持续十余年的海子村信访问题得到平复……“平谷探索”引起了市委、市政府和社会各界的高度关注。北京市在提炼“平谷探索”模式和其他各区大量涌现的典型经验的基础上，将“乡镇吹哨、部门报到”改为“街乡吹哨、部门报到”，向全市推广。“乡镇”和“街乡”的一字之差，标志着此项工作机制的三个转变：从郊区“重大问题整治”向城市日常治理的彻底转变，从联合执法链工作机制向全面推进基层治理运行模式的彻底转变，从一时一地的基层鲜活实践向制度化、科学化、系统化的体制机制改革彻底转变。
“街乡吹哨、部门报到”工作机制的五大基本特征
依法治理是根本。法治意识是平谷区“街乡吹哨、部门报到”工作机制成功的前提和根本。“街乡吹哨、部门报到”是基于现有法律、机构、职责的重新梳理和整合，核心是依法行政。一是实现依法行政从后台走上前台。区委区政府确定了“为打击想办法、为打击找依据、为打击定原则”的基本思路。“兵马未动，法制先行”，区法制办认真梳理了涉及区级政府层面的近万项依法行政事项。繁琐细致的准备工作没有白费，平谷区的各项工作始终行驶在法治的轨道之内。二是依法廓清政府执法边界。坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”，坚决纠正不作为和乱作为。通过查找问题，画好作战地图（列出问题清单），圈出精准打击目标。确保有效落实各自的职责权限，真正形成“各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡”的治理机制和运行机制，厘清了责任划分，明确了权力界限。三是破解选择性执法难题。区政府根据问题属性分解责任，编制了砂石盗采、养殖排污、“小产权房”、大货车治理等9大类职责清单，简称“9+X”权力清单。仅砂石盗采一项，就梳理出96项行政处罚职权。权力清单的出现，明晰了法定职责，彻底解决了长期存在的饱受诟病的选择性执法难题，是全市第一件案例版全链条执法清单。
赋权是核心。赋予乡镇执法召集权和考核权，是平谷区“街乡吹哨、部门报到”工作机制成功的核心和法宝。一是依法赋予乡镇“四权”。基于基层政府管理能力的低效，区委区政府下决心破除制约改革发展的体制机制弊端，明确赋予乡镇执法召集权、评价权、考核权、否决权，实现权责匹配。二是应对联合执法空心化。明确执法责任，彻底解决了传统联合执法较为松散、针对性不强的难题。长期困扰基层部门疲于应付、效率不高、流于形式的工作状态得到根本扭转。三是打破“条”“块”两张皮。“条条”“块块”两张皮是基层执法和管理的普遍性“老大难”，重点是如何解决“见管脱节”问题。依法赋予乡镇权限，目的在于加强配合联动，提高效率效能，避免政出多门、责任不明，使职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。
问题导向是出发点。问题导向思维和底线思维，是平谷区“街乡吹哨、部门报到”工作机制成功的出发点和落脚点。一是以解决重大问题为目标。依法扭转环境恶化，根治生态问题和重大安全生产隐患，是新一届政府的“头号工程”。平谷区从认清自身问题入手，找准病根，对症下药，转变工作作风，优化工作方法，将问题一个一个解决、难题一个一个攻克！二是“三张清单”明确执法责任。三张清单即问题清单、权力清单、效果清单。平谷区梳理出全链条问题清单98项；梳理权力清单1167项，编制城乡环境治理、安全生产、“河长制”等620项专项责任清单，明确51个部门责任事项；效果清单，即通过运用权力清单对问题清单进行销账的方式，适时关注问题解决的进度和效果。三是“行”“刑”衔接提升执法效果。行政执法与刑事司法真正做到了无缝衔接。公安机关主动作为适时介入侦查，成为保障执法效果、惩处犯罪行为的有力手段。检察机关积极履行立案监督职能，提升公诉效率。法院依法审判，“非法采矿罪”第一次在平谷被适用。
大兵团作战是方法。大兵团运动战，是平谷区“街乡吹哨、部门报到”工作机制成功的工作模式和方式方法。一是“支部建到连上”。发挥党建优良传统，临时指挥部建到哪儿，临时党支部就建到哪儿。区领导率先垂范，“脱下皮鞋”深入山间地头，沾水沾泥了解第一手情况。启动“勇于担当”主题实践活动，号召3.8万名党员“挺起腰板，跑步前进”。二是集中优势兵力打歼灭战。要求参与联合执法的部门不等、不靠、不推、不拖；严格遵守工作纪律和保密纪律，按要求和时限参加联合执法，严防“跑风漏气”；对庸懒懈怠、玩忽职守、徇私枉法的一律严肃追责。这就是后来被称为联合执法实体化平台的雏形。三是放手发动群众。思想解放了，视野就开阔了。在区委区政府的带动下，来自基层的平凡创新遍地开花。从联合执法链，到联合管理链、联合服务链、联合发展链，执法难题引发的基层治理革命层出不穷，基层治理的系统思维、整体思维在平谷生根发芽。
要素链是保障。完善的要素鏈建设，是平谷区“街乡吹哨、部门报到”工作机制成功的根本和保障。一是推行“三协同”联合执法链。“街乡吹哨、部门报到”解决了执法的联合响应问题，但联合执法怎么办？执法之后常态化治理怎么办？区委区政府又创新了与之相配套的“一门主责其他配合”和“部门布置乡镇落实”工作机制，简称“三协同”联合执法链。三个机制从实践角度解决了整体与局部脱节、条块分割、合力不够、执法权分置、执法与管理的缺陷与不足，社会治理顽疾得到了有效控制甚至铲除，执法“碎片化”带来的管理障碍被一一打破。二是实施三项保障机制。执法力量“五下沉”（重心下移、人员下行、资源下沉、政策下调、权力下放）、绩效考核、督查问责三项保障机制首尾衔接，互为补充。对下沉乡镇一线的工作人员实行“三在一听”，即“在哪吃饭，在哪干活，在哪考核，听哪指挥”。创新模拟问责机制，唤醒干部履职意识。对应当吹哨没吹的、应当主责没出面的、应当布置没行动的，一律追责。三是发挥“动车效应”。“街乡吹哨、部门报到”工作机制，标志着政府整体的行政管理网络开始形成，标志着北京基层治理模式告别“绿皮火车”进入动车时代。作为“车厢”的每个乡镇、每个执法部门都有自己的动力，这列“执法管理动车”带着溢出式的力量，翻山越岭，所向披靡，解决了大量多年想解决而没有解决的社会治理难题，成为了北京市在基层治理方面的首创和有益探索。
责任编辑 / 高 斌
党的十九大报告指出，要“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端”，“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。党的十九届三中全会提出，要“增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理体制。”北京市平谷区首创的“街乡吹哨、部门报到”工作机制被列为2018年北京市委深化改革工作的重点课题，市委书记蔡奇亲自指挥调度。蔡奇强调，“街乡吹哨、部门报到”不是一句口号，而是一种机制；不仅仅是综合执法，还涉及由街道依法管理。要不断探索完善此项改革，打通“最后一公里”，用改革思维破解难题，狠抓各项任务落地见效。“街乡吹哨、部门报到”有效破解了基层治理的痼疾顽症，更加凸显了“制度维度”和“制度自觉”，是北京市治理体系和治理能力现代化的具体探索和基层治理体制机制改革的生动实践。
“街乡吹哨、部门报到”工作机制的由来
“乡镇吹哨、部门报到”是平谷区坚持“底线思维、问题导向”，以盗挖盗采、“四抢”（“抢栽、抢种、抢养、抢建”，恶意套取拆迁补偿款的行为）、环境污染、大货车治理等突出问题整治为重点，着力解决执法过程中“乡镇和部门责任权力匹配不合理、协同机制不完善”等问题，形成的联合执法链、管理链、服务链、发展链等系统工作机制。
基层治理的“平谷困境”：行政执法与行政管理的脱节与背离。一是联动响应机制不健全。盗挖盗采、环境污染等多发生在基层，一般乡镇最早发现，但与执法部门信息沟通的衰减效应明显，在时间、空间上“腰来腿不来”，“属地责任”就成为基层治理的“阿喀琉斯之踵”。二是责任与权力不匹配。乡镇没有执法权，“看得见的管不了，管得了的看不见”，“七个大盖帽管不住一草帽”，执法工作不易做到有的放矢，有时还流于形式。三是联合执法机制不完善。行政管理碎片化与违法行为链条化并存，乡镇与部门、部门与部门之间的联合执法缺乏约束机制保障，存在执法“断链”。同时，单一执法较难完成，积弊难返，慢慢演变成为非法的产业链、关系链和利益链。四是监督考核不到位。现有考核形式主要是“以上对下”，基层乡镇作为被考核对象，没有话语权，“一票否决”责任众多。部门监督考核标准相对宽泛，对突出问题的监督考核力度不够。五是担当意识和能力不足。执法人员面对问题存在畏难心理，不知为、不敢为、不会为、不全为，担当意识、能力不足，执法人防技防能力弱，面对违法行为步步后退，履职尽责难度大。
开展“双安双打”行动，初步探索“乡镇吹哨、部门报到”联合执法链。2016年5月14日，平谷区金海湖镇发生金矿非法盗采6死1伤重大事件。仅仅半年多，2017年元旦，又现场查获盗采行为。在调查中发现，长期大面积的盗挖盜采已经形成了有组织、有规模的违法产业链。区委区政府毅然决定在金矿、砂石盗采频发的金海湖镇试点启动“双安双打”（安全生产、安全稳定，打击破坏生态行为、打击违法犯罪）专项行动。成立“双安双打”指挥部，建立周例会、案件会商、“30分钟响应”等工作机制，联合执法全力打击镇域内破坏生态等违法犯罪行为。区政府依法赋予乡镇“吹哨”权，各相关执法部门响应哨声及时“报到”，下沉一线联合严格执法，从各自监管领域入手，查处每个违法环节，做到“事不完，人不撤”。这是平谷区“乡镇吹哨、部门报到”联合执法链工作机制的初步探索。
实现“三个彻底转变”，推动“平谷探索”向北京经验飞跃。随着持续十几年、纵横数省市的众多盗挖盗采团伙的“剿灭”，平谷区委区政府在“沙盘推演”的基础上，将联合执法成效提炼为“乡镇吹哨、部门报到”制度。困扰平谷区多年的治理难题一个一个得到有效解决：“疏整促”各项任务全面超额完成，盗挖盗采行为全域绝迹，水污染治理初次全部达标，“四抢”得到有序清理，持续十余年的海子村信访问题得到平复……“平谷探索”引起了市委、市政府和社会各界的高度关注。北京市在提炼“平谷探索”模式和其他各区大量涌现的典型经验的基础上，将“乡镇吹哨、部门报到”改为“街乡吹哨、部门报到”，向全市推广。“乡镇”和“街乡”的一字之差，标志着此项工作机制的三个转变：从郊区“重大问题整治”向城市日常治理的彻底转变，从联合执法链工作机制向全面推进基层治理运行模式的彻底转变，从一时一地的基层鲜活实践向制度化、科学化、系统化的体制机制改革彻底转变。
“街乡吹哨、部门报到”工作机制的五大基本特征
依法治理是根本。法治意识是平谷区“街乡吹哨、部门报到”工作机制成功的前提和根本。“街乡吹哨、部门报到”是基于现有法律、机构、职责的重新梳理和整合，核心是依法行政。一是实现依法行政从后台走上前台。区委区政府确定了“为打击想办法、为打击找依据、为打击定原则”的基本思路。“兵马未动，法制先行”，区法制办认真梳理了涉及区级政府层面的近万项依法行政事项。繁琐细致的准备工作没有白费，平谷区的各项工作始终行驶在法治的轨道之内。二是依法廓清政府执法边界。坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”，坚决纠正不作为和乱作为。通过查找问题，画好作战地图（列出问题清单），圈出精准打击目标。确保有效落实各自的职责权限，真正形成“各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡”的治理机制和运行机制，厘清了责任划分，明确了权力界限。三是破解选择性执法难题。区政府根据问题属性分解责任，编制了砂石盗采、养殖排污、“小产权房”、大货车治理等9大类职责清单，简称“9+X”权力清单。仅砂石盗采一项，就梳理出96项行政处罚职权。权力清单的出现，明晰了法定职责，彻底解决了长期存在的饱受诟病的选择性执法难题，是全市第一件案例版全链条执法清单。
赋权是核心。赋予乡镇执法召集权和考核权，是平谷区“街乡吹哨、部门报到”工作机制成功的核心和法宝。一是依法赋予乡镇“四权”。基于基层政府管理能力的低效，区委区政府下决心破除制约改革发展的体制机制弊端，明确赋予乡镇执法召集权、评价权、考核权、否决权，实现权责匹配。二是应对联合执法空心化。明确执法责任，彻底解决了传统联合执法较为松散、针对性不强的难题。长期困扰基层部门疲于应付、效率不高、流于形式的工作状态得到根本扭转。三是打破“条”“块”两张皮。“条条”“块块”两张皮是基层执法和管理的普遍性“老大难”，重点是如何解决“见管脱节”问题。依法赋予乡镇权限，目的在于加强配合联动，提高效率效能，避免政出多门、责任不明，使职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。
问题导向是出发点。问题导向思维和底线思维，是平谷区“街乡吹哨、部门报到”工作机制成功的出发点和落脚点。一是以解决重大问题为目标。依法扭转环境恶化，根治生态问题和重大安全生产隐患，是新一届政府的“头号工程”。平谷区从认清自身问题入手，找准病根，对症下药，转变工作作风，优化工作方法，将问题一个一个解决、难题一个一个攻克！二是“三张清单”明确执法责任。三张清单即问题清单、权力清单、效果清单。平谷区梳理出全链条问题清单98项；梳理权力清单1167项，编制城乡环境治理、安全生产、“河长制”等620项专项责任清单，明确51个部门责任事项；效果清单，即通过运用权力清单对问题清单进行销账的方式，适时关注问题解决的进度和效果。三是“行”“刑”衔接提升执法效果。行政执法与刑事司法真正做到了无缝衔接。公安机关主动作为适时介入侦查，成为保障执法效果、惩处犯罪行为的有力手段。检察机关积极履行立案监督职能，提升公诉效率。法院依法审判，“非法采矿罪”第一次在平谷被适用。
大兵团作战是方法。大兵团运动战，是平谷区“街乡吹哨、部门报到”工作机制成功的工作模式和方式方法。一是“支部建到连上”。发挥党建优良传统，临时指挥部建到哪儿，临时党支部就建到哪儿。区领导率先垂范，“脱下皮鞋”深入山间地头，沾水沾泥了解第一手情况。启动“勇于担当”主题实践活动，号召3.8万名党员“挺起腰板，跑步前进”。二是集中优势兵力打歼灭战。要求参与联合执法的部门不等、不靠、不推、不拖；严格遵守工作纪律和保密纪律，按要求和时限参加联合执法，严防“跑风漏气”；对庸懒懈怠、玩忽职守、徇私枉法的一律严肃追责。这就是后来被称为联合执法实体化平台的雏形。三是放手发动群众。思想解放了，视野就开阔了。在区委区政府的带动下，来自基层的平凡创新遍地开花。从联合执法链，到联合管理链、联合服务链、联合发展链，执法难题引发的基层治理革命层出不穷，基层治理的系统思维、整体思维在平谷生根发芽。
要素链是保障。完善的要素鏈建设，是平谷区“街乡吹哨、部门报到”工作机制成功的根本和保障。一是推行“三协同”联合执法链。“街乡吹哨、部门报到”解决了执法的联合响应问题，但联合执法怎么办？执法之后常态化治理怎么办？区委区政府又创新了与之相配套的“一门主责其他配合”和“部门布置乡镇落实”工作机制，简称“三协同”联合执法链。三个机制从实践角度解决了整体与局部脱节、条块分割、合力不够、执法权分置、执法与管理的缺陷与不足，社会治理顽疾得到了有效控制甚至铲除，执法“碎片化”带来的管理障碍被一一打破。二是实施三项保障机制。执法力量“五下沉”（重心下移、人员下行、资源下沉、政策下调、权力下放）、绩效考核、督查问责三项保障机制首尾衔接，互为补充。对下沉乡镇一线的工作人员实行“三在一听”，即“在哪吃饭，在哪干活，在哪考核，听哪指挥”。创新模拟问责机制，唤醒干部履职意识。对应当吹哨没吹的、应当主责没出面的、应当布置没行动的，一律追责。三是发挥“动车效应”。“街乡吹哨、部门报到”工作机制，标志着政府整体的行政管理网络开始形成，标志着北京基层治理模式告别“绿皮火车”进入动车时代。作为“车厢”的每个乡镇、每个执法部门都有自己的动力，这列“执法管理动车”带着溢出式的力量，翻山越岭，所向披靡，解决了大量多年想解决而没有解决的社会治理难题，成为了北京市在基层治理方面的首创和有益探索。
责任编辑 / 高 斌
