新形势下公众参与政府决策合法性路径创新

    王友平　徐喜宁

    〔摘要〕十八届四中全会明确将深入推进依法行政，加快建设法治政府作为依法治国的重大任务之一，提出健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。四川省A部门在新形势下公众参与政府决策合法性路径选择，在公众参与政府决策法治化、利用新媒体畅通参与渠道和第三方对政府决策合法性专业评估等方面进行了创新性的探索，不仅有利于政府决策的科学性和民主性，而且可以促进法治政府的建立。

    〔关键词〕决策合法性；公众参与；政府决策；公共利益；法治政府

    〔中图分类号〕D63-31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）04-0088-04

    十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）将建设法治政府作为依法治国的题中之义，提出健全依法决策机制，丰富完善重大决策法定程序。政府行政权力的行使包括决策、执行、监督等各个环节。其中，政府决策是首要的基本环节，其合法性基础是否稳固，关系着政府决策执行的效度。因此，政府必须审慎行使权力，一切决策都必须把人民群众的根本利益作为基本着力点，都应该符合“三个有利于”标准，坚持科学决策、民主决策，不断推进我国政府决策的科学化和民主化建设，从而更好地为人民服务，对人民负责。然而，目前我国政府决策在合法性的路径选择上还存在着一定的局限性，本文基于对四川省A部门依法行政公众参与状况的调研评估论证，认为，该部门在政府决策合法性的路径选择上进行了探索和创新。

    一、公众参与政府决策合法性的界定

    随着改革开放的逐步深入，我国的民主政治得到极大发展，政府决策在科学化、民主化的进程中也逐步推进，使得公众参与政府决策成为一种必然趋势。“政府决策中公共参与是指，公众通过一定的途径参与到政府决策过程中，表达利益诉求，并影响决策过程和结果的各种活动。”〔1〕政府作为决策的主体，决策的正确与否关系到公民的利益诉求是否得到实现。因此，政府决策的合法性基础到底有多巩固直接关系着政策执行的有效度。“合法性”是政治学中的一个重要概念，关于“合法性”的诠释，美国政治学家马丁·李普塞特在谈到民主的合法性和有效性时明确指出：“合法性意味着政体具备提出并维持一种信念的能力”，“各种团体依据政治系统的价值是否符合自己的标准来判定它是否具有合法性”。〔2〕这就是说合法性具有评价性的象征，当公民的利益诉求的通道不畅，得不到实现的时候，那么这种政府决策就失去了合法性基础，阻碍了公民对政府政策的接受性，政策质量无法保证，“公共决策的合法性和效能性之间的平衡关系就成了一个重要的问题”。

    〔3〕

    另一个美国政治学家罗斯金在他的《政治科学》一书中，也明确指出：“合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”〔4〕换个角度来说，公众对政府这种态度就是政治的合法性基础，就是公民对政体、国家或政党执政的满意度和支持，“而更强有力的公民参与还促进了公民对政府决策的接受性，这就为政府提供了合法性的基础”。〔5〕因此，公众对政府政策的影响程度到底有多大，是评价政府决策合法性来源的一个重要方面，也是对政府公权力的有效监督和控制，更是整个社会民主政治发展进程的重要一环。

    二、公众参与政府决策过程的主要问题

    为贯彻十八届四中全会精神和四川省依法治省纲要，本文就四川省A部门决策合法性进行了实证分析，主要问题有以下三个方面。

    （一）公众参与政府决策的意识淡薄

    公众参与政府决策是保持政府决策合法性的一种重要途径选择，也是一种新的行政决策制度，其核心在于保障政府决策公平、公开、公正，更加科学和民主，从而保证政府决策的有效度。基于实证分析发现，公众对本地区行政机关在作出决策时，是否听取社会公众的意见问题方面大多数人表示不清楚，97份有效问卷中高达51.5%的受访者表示行政机关决策是否听取公众意见不清楚，而表示不听取意见的占有4.1%。由此可以看到，公众参与政府决策的意识还比较淡薄，参与力度还远远不够，公民参与还不完善。由于存在政府决策对公民自身的关切度、相关规则不完善等问题以及地区行政机关在做出行政决定并没有进行事先全面信息公开，从而导致部分公众对行政决策不清楚，从而影响行政决策公民参与的积极性。“公共政策制定就像一个封闭的循环圈，掌握在政府手中，公民对政策的制定过程的知晓和参与程度偏低。”〔6〕一方面，政府在决策的过程中，由于政策的公开性、透明性和民主性不足，公民的知情权就没有得到保障。另一方面，政府政策在执行时，经常是上面政策怎么定，下面就强制执行，公民根本就没有回旋的余地。政府决策合法性基础不稳固，其法治化进程还有待进一步推进，离建设法治政府还有很大一段距离，需要在今后的法治建设进程中不断推进。

    （二）公众参与政府决策的渠道不畅

    公众参与是当前形势下完善和推进国家治理体系和治理能力现代化，建设法治政府的最有效的途径。当公众表达利益诉求的渠道不畅，参与受到威胁和需求得不到满足时，公众与政府之间发生利益冲突，矛盾就会激化，从而导致政府存在的合法性基础动摇，出现合法性危机。“社会中所有的主要的团体通向政体的通道都不通畅，或者至少是在他们的政治需求产生时无从输送，合法性危机就产生了。”〔7〕“一旦某个政治系统在社会公众的心目中失去了正当性，也即意味着出现了合法性危机的困顿局面。”〔8〕根据我们实证考察分析，公众参与流于形式，没有落实到实处。有少量政府文件也规定了公众参与政府决策的多种方式，例如调查会、座谈会、听证会等，但就这些方式而言，大部分并未落到实处，或者说没有起到实质性的作用。这就说明了公众参与政府决策的渠道是单一的且没有达到理想效果。因此，在新媒体时代下，政府应该扩大公众参与政府决策的渠道。政府应重点做好公开信息内容适当清晰且方便公众理解、执行程序可操作。同时，可开通网络政务，利用现代传媒，如，政务微博微信等，为公众提供更多的参与渠道且要具体落实。

    （三）公众参与政府决策的程序缺失

    十八届四中全会把公众参与确定为政府重大行政决策法定程序。公众参与政府决策是新时期建设法治政府的必然要求，因此应该具有自身特定运行程序，从而有效保障公众的合法权益。然而，仅就公众参与政府决策的相关规范来看，现在地方政府还很少有这方面的规定。根据调研考察实证分析，公众参与政府决策的运行依据主要源于相关政府文件，并非是专门针对公众参与本身而言的法定程序规定，大部分行政执法程序尚未法律化，这就在一定程度上导致了公众参与政府决策的规范性、法定性适用程序缺失，难以保障公众正当理性地参与政府决策。政府权力的运行以及公众参与政府决策的法治化程度低，向来重实体轻程序。“程序控制是保障行政权合法、正确行使，防止其滥用和侵犯公民权利自由的必不可少的条件。没有严格的程序法保障实体权利的实现，一切只能是一纸空文。”〔9〕政府决策的目的在于公共利益的最大化，把握公众不同的利益需求，实现公众最满意的政策效果。政府政策的合法化过程本身就是各方利益主体博弈从而达到利益最大化的“双赢”过程，在缺乏相关法律法规规范的情况下，地区政府决策不管是在决策前实施机制，还是决策中的群众参与机制及决策后的监督机制等方面，政府决策都应该从公众的切身利益出发，制定科学规范的程序，形成多样的公众参与渠道，鼓励公众积极主动参与政府决策，就必须把公众的利益和需求及时、准确、有效地反映到政府决策的过程中并最终代表公众的利益的具体政策中，政府政策才能真正的达到预期的目的和实现最大的社会效益，从而保证了政府决策的合法性。

    三、新形势下公众参与政府决策合法性路径选择

    公众参与政府决策是实现政治民主化的重要手段，是现代政治文明建设的创新探索，是实现政府依法行政的重要参与主体和监督主体。这既是达到民主决策的必要环节，也是公民培育法治民主精神的重要渠道。在依法治国、建设法治政府的新形势下，必须将公众参与政府决策程序纳入我国法治化进程。同时，通过第三方专业机构对政府决策前后公众参与情况进行评估，以便更好地了解和掌握政府决策合法性基础的稳固与否，从而更好地实现公众对政府决策的参与。

    （一）公众参与政府决策法治化

    首先，培育公众参与的法治精神。中华人民共和国的一切权利属于人民。公众参与政府决策是对我国法治建设对国家的一种责任和义务。根据权利义务对等来说，培育公众的法治精神，树立社会主义法治信仰是切实维护关于自身利益的必然要求。“良好的公众法治意识是法治建设不可缺少的精神力量”，〔10〕让公众接受更多良好的教育，使他们认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。在公民参与政府决策的过程中，要培养充分知情的公众，教育公众，增强公众对公共问题的兴趣。

    其次，政府决策树立法治思维。十八届四中全会强调，要提高行政决策水平，广大领导干部要以身作则，牢固树立法治思维，树立科学决策的理念，确保决策过程的公开。运用法治思维，依法行使行政权力，是行政决策的内在要求。“公民参与是信息时代政治社会生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。”〔11〕 因此，政府和公共管理者必须在法治理念的基础上进行决策，把合法性当做决策的前提，确保作出的决策合法合规、科学正确，符合民意。“在民主与法治原则之下，从‘执行法律着手，逐步由地方政府‘创造制度向‘落实法律的法治方向转变，体现地方政府对依法行政的价值追求。”〔12〕决策最终的价值追求和根本衡量标准是让公众满意，获得公众的支持和拥护，从而巩固其领导决策的合法性基础。当然，不可否定的是，将公众参与纳入到政府决策的程序，达到二者之间的利益平衡，最大限度的实现公共利益和政府决策的有效度是政府与公众在决策过程中积极合作的必然结果。实现双方的良好互动，“是善治的实质所在，而善治就是使公共利益最大化的政治管理过程”。〔13〕这就需要高效能的公共管理者，要求“公共管理者必须具有组织决策的技能”，“管理者必须能够熟练地运用协调促进技能”，才能适应新形势下的政府决策环境新变化。〔14〕

    最后，我们不但要在决策制定的主观方面加大法治进程，同时还要在客观上为公众更好地参与政府决策提供一个良好的政治法治生态环境。比如，逐步建立公众参与政府决策的制度，健全完善公众参与政府决策的法律和法规。当然，地方政府在制定行政决策公众参与的具体制度规定，必须要在国家立法层面，包括决策参与主体、参与原则、参与方式以及参与效度等方面，不能与国家法律相冲突，建立合理正当的适用程序，实现程序正义和实体正义的相统一，最终促进依法行政的实现。“地方政府规章和规范性文件虽可以按照行政自我约束原则规范行政程序，在其内部享有自由裁量和规制的空间，但是不得侵入国家法的范围。”〔15〕在决策立项之后和决策之前，政府要及时有效地通过各种传播媒体把信息公布出来，保障公众对政府决策的知情权，使公众尽可能多地参与进来，做好民众参与的事前参与机制，从而实现政府决策的科学化、民主化。在决策中，充分发挥合法性审查、听证制度等的优势，实现公众参与的方式、渠道多样化，保障其对政府决策的及时有效参与。在决策后，还要建立公众参与政府决策监督制约机制，保障政府决策的合法性和正当性，最终实现公众参与政府决策有效度。

    （二）利用新媒体畅通公众参与政府决策合法性渠道

    在当今媒介化的时代，我们面临着民意利益表达的多元和表达路径的转型，传统的公众参与政府决策合法性的渠道，如调查会、座谈会、听证会等等已经不能满足公众参与的需求，这就需要政府快速灵活地运用新媒体，例如网络平台、社区论坛、微博、微信等等，更加深入地了解社情民意，科学研判舆情，整合公众的利益诉求，同时让公众能够及时准确的了解政府信息公开，更好地参与到政府决策的过程中来。“新媒体在中国的作用，尤其是表达利益诉求方面的功能，对中国的政治生活、党的建设产生了广泛而深刻的影响”，“从根本上探讨如何运用新媒体为广大人民服务，使新媒体的正面功能最大限度的体现出来，同时遏制其可能出现的负面效果，形成执政党与社会良性互动的关系”。〔16〕因此，“随着公民意识的崛起，网络参与的兴起对加强公众话语权起到了非常积极的推动作用。”〔17〕“新媒体在政策的宣传、群众的发动、社会的整合、各种关系的协调、各种议题的讨论等方面，发挥的作用越来越大。”〔18〕所以，充分合理地发挥新媒体的作用，使政府决策更加科学化、民主化，提高公众参与政府决策合法性的有效度，从而又好又快地促进我国目前建设依法治国的目标，加快建设法治政府的进程。

    （三）第三方对政府决策合法性专业评估

    十八届四中全会《决定》提出，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。因此，在公众参与政府重大决策中引入第三方专业评估，更能客观公正地体现决策的有效性和巩固其合法性基础。作为政府决策合法性的第三方专业评估，不仅是政府重大决策的法定程序，而且针对的是政府决策前后公众参与情况进行的评估，是公众参与政府决策，实现政府依法行政，巩固政府决策合法性的又一路径创新。所谓第三方专业评估并非是传统意义上的第三方，而是不同于内外部评估，不同于政策制定者和执行者的第三方评估，是独立的专业性的评估组织和公众或者利益相关者相结合的第三方评估。这里将独立的第三方与公众相结合作为评估主体，更能充分尊重公众及行政相对人的意见和评价，保证了评估的客观性、民主性和公正性。为了使第三方评估的结果更全面的反映情况，问卷调查、卷宗查阅和深度谈话等具体形式，必须经过科学设计、严格论证，进行定性和定量分析，建立一个常态化、长效性的决策前调查访问机制和决策后的监督制约机制，广泛征集社情民意，以期政府决策的合法性评估结果无限接近客观真实。

    〔参考文献〕

    〔1〕〔17〕袁金凤. 我国政府决策中公众参与的途径研究〔D〕.吉林大学.2012.

    〔2〕〔7〕〔美〕西摩·马丁·李普塞特.政治人〔M〕.郭为桂，林娜译.南京：江苏人民出版社，2013.51，52.

    〔3〕〔5〕〔14〕〔美〕约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与〔M〕.孙柏瑛，等译.北京：中国人民大学出版社，2014.59，140，139.

    〔4〕〔8〕〔9〕〔美〕迈克尔·G·罗斯金.政治科学（第六版）〔M〕.北京：华夏出版社，2000.5，45，154.

    〔6〕徐湘林.渐进政治改革中的政党、政府与社会〔M〕.北京：中信出版社，2004.182.

    〔10〕张爱民.试析法治建设中的公民参与〔EB/OL〕.http：//www.xzbu.com/1/view-4876071.htm.

    〔11〕〔美〕约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能和新策略〔M〕. 北京：中国人民出版社，2005.3.

    〔12〕〔15〕朱海波.地方行政决策公众参与制度的合法性危机及其克服〔J〕.江海学刊，2013，（04）.

    〔13〕俞可平.思想解放与政治进步〔M〕. 北京：社会科学文献出版社，2008.232.

    〔16〕〔18〕王长江.2014执政党建设研究年度报告〔M〕.南京：江苏人民出版社，2014.275，276.【责任编辑：朱凤霞】